行政争议诉源治理机制研究

马 磊 王红建

（1.河南省高级人民法院 行政审判庭，河南 郑州450008；2.郑州大学 法学院，河南 郑州450001）

在行政争议化解中，行政诉讼是保证行政相对人合法权益的最终保障机制和事后救济机制，也是解决行政争议的主要渠道。但随着行政争议的日渐增多，人民法院受理行政案件的数量呈快速增长趋势。“案多人少”的情况导致目前行政审判质效明显下降，行政案件长期存在上诉率、申诉率、信访率高等问题。为切实解决行政争议，急需建立一套多元化的行政争议预防和化解机制。“诉源治理”于2019年被最高人民法院“五五改革纲要”所吸纳后，有关“诉源治理”的研究和探索正在如火如荼地展开，但目前仍存在“民事争议研究多，行政争议研究少”“实践探索多，理论研究少”等问题。为进一步完善多元化行政争议预防和化解机制，本文将结合现有理论与实践成果对行政争议诉源治理机制进行初步探索。

一、行政争议诉源治理的基本面相

（一）“诉源治理”的时代背景

诉源治理是指“社会个体及各种机构对纠纷的预防及化解所采取的各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和，并且采取联合行动所持续的过程”［1］。通说认为，诉源治理有狭义和广义之分。“狭义的诉源治理是指诉讼之外的纠纷实质化解。广义的诉源治理既包含诉讼之外的纠纷实质化解，也包含诉讼之内的纠纷实质化解。”［2］本文所述的“诉源治理”均采纳广义的诉源治理范围，即包括源头预防、非诉解决、法院裁判三个维度。对“诉源治理”的理解应着重把握以下两个方面：一是诉源治理的目的在于通过多元化路径从源头消除潜在的争议；争议发生后，实质性化解行政争议。二是诉源治理主体也是多元化的，诉源治理应当坚持在党委的领导下，有效发挥党委总揽全局、协调各方的核心优势，在法治轨道上统筹各方面力量和各种资源，形成参与“诉源治理”的合力［3］。

中国对社会治理的认识在不断深化，实践探索在不断推进，诉源治理是国家在推进社会治理现代化过程中的最新成果。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对“推进多层次多领域依法治理”作出了论述，要求“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，要求加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。在2019年中央政法工作会议中，习近平总书记对社会治理体制与社会治理格局的建设作出了进一步的强调。这次会议还确定了“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”等举措。2019年2月，诉源治理被最高人民法院“五五改革纲要”所吸纳，明确列为今后五年人民法院一项非常重要的改革任务。同年8月1日，最高人民法院出台《关于建设一站式多元解纷机制 一站式诉讼服务中心的意见》，进一步指出“主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设”。

诉源治理作为国家在推进社会治理现代化过程中的最新成果，本质上是“枫桥经验”的传承和延伸。社会治理现代化既是国家治理现代化的重要支柱，又是国家治理现代化的坚实基础。因此，建立和完善诉源治理机制也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。具体而言，一方面，诉源治理机制的建构有利于缓解法院案多人少的矛盾，提高审判质效，促进法院实质性化解争议；另一方面，诉源治理机制能够促进诉源治理的各参与方对争议产生的根源进行内省式反思，从而提高运用法治方式和法治思维解决问题的能力。

（二）行政争议诉源治理机制概述

行政争议诉源治理机制的建构作为诉源治理建设的一个重要领域，其本质目的在于通过多元化路径实质化解行政争议，而这些路径也应当分为三个维度：一是诉源治理主体应当在源头上预防行政争议，并及时消除潜在的行政争议；二是行政争议产生后，尽量通过非诉讼行政纠纷解决机制化解行政争议；三是法院在审理行政案件时，应当实质性化解行政争议，降低行政案件的上诉率、申诉率、信访率。这三个维度是一个既相互协调又层次分明的过程，即在行政争议诉源治理中，应坚持“源头预防为先、非诉机制挺前、法院裁判终局”，行政争议诉源治理机制的建构也应以上述三个维度为核心。

在行政争议领域，争议一方当事人是行政机关，另一方当事人是行政相对人，当事人双方地位的不对等以及行政机关的特殊地位，使得我国行政法早就确立了行政复议、行政调解、申诉、信访等一系列的非诉讼行政纠纷解决机制。但是，相较于这些非诉讼行政纠纷解决机制，诉源治理无疑对行政争议的化解提出了更高的要求，它不仅要求将矛盾尽量化解在源头，还要求矛盾化解的实质性，更要求化解路径的多元化以及各种路径间的有效衔接，以保证所有的行政争议都有出口。行政争议诉源治理路径的多元化也决定了治理主体的多元化，行政争议诉源治理工作的实施不是靠一个部门就能完成的，而应在坚持党委领导的前提下，明确立法机关、行政机关、监察机关、人民法院、调解机构等各类诉源治理主体的职责及协调、衔接机制，切实发挥各类主体在行政争议诉源治理中的作用。

相较于民事、刑事等领域，行政争议诉源治理机制的建构具有其特殊性。首先，行政争议的一方主体为行政机关，另一方主体为行政相对人，二者处于一种“不对称的权利义务关系”［4］。行政机关依据法律赋予的公权力行使公共治理职能，在行政相对人心中一直都处于“高高在上”的地位。行政机关的强势地位使得“五老”调解、巡回审判、无讼社区等在其他领域探索的行之有效的诉源治理经验难以在行政争议化解过程中发挥作用，行政争议诉源治理机制的建构需要基于行政争议的上述特征。其次，除行政诉讼制度外，行政法已经建立了许多非诉讼行政争议化解机制。从实践来看，行政争议发生后相对人通过申诉、信访等途径寻求权利救济的情况极为常见，行政复议案件近几年也呈增长趋势。当前，行政复议、信访等非诉讼行政争议化解机制在制度设计和现实操作中都还存在诸多问题，但随着国家对其具体制度的不断完善，由行政机关主导的行政复议等机制能够担起行政争议化解主渠道的重任。因此，行政争议诉源治理机制的建构需要基于现有的非诉讼行政争议化解机制。另外，行政争议的产生往往是因为行政机关未依法履行职责而侵害了行政相对人或利害关系人的合法权益，提高行政机关依法行政水平是行政法治建设的基本要求，也是行政争议诉源治理的应有之义。在当前全面推进依法治国的时代背景下，法治政府建设作为全面推进依法治国的重点环节得到了高度关注。法治政府建设中的高效便民服务、行政决策法治化、行政执法规范化、政府信息公开、政府守法诚信等要求也符合诉源治理中从源头预防争议的基本要求［5］。

二、行政争议源头预防机制建构

源头预防争议是诉源治理的第一个维度，也是诉源治理最为本质的含义。行政诉讼制度建立之初，平均每个法院每年受理的行政案件不到30件，最多的年份也不超过40件，案件过少是行政诉讼面临的主要困境之一［6］。但时至今日，案件爆棚却成为行政诉讼面临的主要压力，同时也给行政诉讼审判质效等方面带来了诸多问题。探索建构行政争议源头预防机制，及时消除还未形成的行政争议，是促进社会稳定、减轻法院审判压力的根本方式。行政争议的预防路径是多元化的，其选择应与行政争议的基本特征相符。

（一）建立与行政争议形成原因类型化相适应的预防机制

我国存在行政复议、信访等多种行政争议化解途径，但在当前，行政争议如果不是必须复议前置，行政诉讼还是当事人寻求权益保护的最主要方式。笔者在无讼网以“案件类型：行政”“裁判年份：2019”为条件进行检索，共找到466 248份判决，其中案由为行政处罚的判决143 639份，约占判决总数的31%；案由为行政复议的判决41 619份，约占判决总数的9%；案由为行政征收的判决25 120份，约占判决总数的5.3%(1)数据及表1数据均来源于无讼网，https：//wwwi.tslaw.com/home，最后访问日期：2020年6月23日。，可以看出，案件类型较为集中是行政诉讼司法实践中的主要特点之一。行政争议形成原因类型化分析，即针对行政诉讼中受案数量较多的案件类型，总结行政争议的主要事由，分析行政争议的形成原因，寻找行政争议的预防路径，将大量潜在的争议消除在源头，以减轻行政案件数量过多给法院带来的审判压力。

表1 2019年法院受理行政案件主要案由分布

类型化分析的第一步是要总结某类案件的主要争议事由。以行政征收案件为例，笔者在无讼网以“案由：行政征收”“地域：河南省”“裁判年份：2019”“文书性质：判决”为条件进行检索，共找到312条结果，然后又以“裁判日期”进行排序，选取前100份判决进行筛选，其中认定行政机关有违法情形的判决共71份(2)数据及表2数据均来源于无讼网，https：//wwwi.tslaw.com/home，最后访问日期：2020年6月24日。。行政机关的违法原因较为集中，大都是程序问题，其中因行政机关超越职权强制拆除土地上附着物而认定违法的判决有18份，约占判决总数的25%；因未达成补偿协议的情况下拆除被征收人房屋而违法的判决有17份，约占判决总数的21%；因未依法公开涉及土地征收的政府信息而违法的判决有11份，约占判决总数的15%，等等。

表2 2019年河南行政征收案件主要争议事由汇总

类型化分析的第二步则是要根据行政争议产生的原因提出预防方案。由表2可知，在行政征收案件中，争议的产生绝大多数情况下是因为行政机关违反了法律的明确规定，而规范其行政执法行为就成为从源头预防行政争议的主要途径。首先，行政机关应做到行政决策的法治化与行政执法的规范化。一要权限合法，如行政机关没有强制执行权便不能强制拆除土地上附着物，只能申请法院强制执行；二要实体合法，如国家征收土地的，必须依照法定程序批准后才能实施，有权机关还未批准时不得实施；三要程序合法，如行政机关在未与被征收人达成补偿协议的情况下，原则上不能拆除被征收人房屋。其次，要加强对违法行政行为的监督和问责。习近平总书记强调：“必须把权力关进制度的笼子里，坚持用制度管权管事管人。”［7］“行政机关必须要对法律负责，承担因自身行政行为引起的各种法律责任。包括国家权力机关监督、行政系统内部监督、司法监督、舆论监督、人民监督在内的法治化监督体系则构成了问责制度法治化运行的内在动力。”［8］最后，要通过讲座、培训等各种方式提升行政机关的依法行政能力。比如，四川省荣县人民法院针对行政审判中反映出的行政执法常见问题，通过开展专题讲座、组织旁听庭审等形式对执法人员进行法律培训，规范执法程序，以减少行政执法不规范等引发行政争议的情况［9］。

在行政争议诉源治理中，行政争议形成原因类型化分析工作应当发挥行政机关、人民法院、社会力量等多类主体的作用。首先，行政机关应当发挥主导作用，负责统筹协调行政争议形成原因类型化分析工作的开展，并提供必要的人财物保障。其次，法院掌握大量的司法数据，可以对某类行政争议形成原因进行调研，并将调研数据抄送给行政机关，也可以提出相关建议。最后，行政机关可以在掌握相关数据的情况下委托专家学者或其他研究人员对行政争议形成原因进行研究并提供科学的预防建议。另外，行政机关、人民法院、高校也可以通过联合课题组的形式对行政争议形成原因展开系统分析。

（二）完善多元化行政争议源头预防机制

首先，完善与当事人间的沟通协商机制。《行政处罚法》（1996年）和《行政许可法》（2003年）对告知、申辩和听证等程序作了比较完备的规定，听取意见是正当程序原则的基本要求，它作为一种独立的程序性权利，国家有义务保障它的实现。就行政机关而言，听取意见可以使其更为详细地了解案件情况，从而作出正确的行政决定；就行政相对人而言，听取意见具有保障个人实体法权利的功能。因此，在预防行政争议层面，听取意见不仅可以预防行政机关错误作出行政决定而产生行政争议，还可以增加行政机关与行政相对人的接触，由行政机关代替法院向行政相对人解释该行政决定的合法性。沟通协商机制的缺乏不仅会造成大量的行政争议，还有可能会导致行政相对人的不满，引发更为严重的社会后果。因此，完善当事人间的沟通协商机制对预防行政争议的产生及扩大具有必要性。

其次，建立司法行政协作机制。司法行政协作机制即法院与行政执法机关或其领导、监督机关的沟通机制，其建立目的在于提升依法行政实效，减少行政争议。一方面，法院可以就可能会大规模提起行政诉讼的案件向行政机关提出司法建议，使行政机关及时改正违法行为或向行政相对人释明行为的合法性，以消除行政争议。在司法实践中，经常可以看到十几个甚至几十个行政相对人因不满行政机关作出的同一事项而分别向法院提起行政诉讼，法院分别作出判决的情况，这种目前普遍存在的现象极大增加了法院的审判压力。法院在审理案件时如遇到上述情况，一方面可以及时向行政机关提出司法建议；另一方面，法院也可以与行政执法机关的领导、监督机关建立协作关系，倒逼行政执法机关规范行政执法行为，消除行政争议产生的土壤。

再次，搭建行政争议预防沟通平台。行政争议预防沟通平台，是指为及时消除潜在的行政争议而建立的由行政机关、人民法院、信访部门、基层自治组织、社区工作者、咨询机构等主体进行及时沟通的信息交流机制。行政机关在作出行政行为后，大多数情况下难以知晓行政相对人是否认为该行政行为侵犯了其合法权益而准备寻求权利救济，但基层自治组织、社区工作者、咨询机构等却很容易发现潜在的行政争议。基层自治组织、社区工作者、咨询机构等主体在发现行政争议后，应当及时将信息报送给行政机关、人民法院、信访部门等单位，以便上述单位及时知晓并解决还未进入救济程序的行政争议，行政争议预防沟通平台正是为方便各类主体间的沟通交流而建立。行政争议预防沟通平台除发挥信息交流的作用外，还可以成为行政机关征求其他主体解决建议的工具，以便行政机关能够更为得当地采取措施，消除潜在的行政争议。

最后，加强法制宣传教育。行政争议的产生，一是因为行政机关违法作出行政行为，但即便行政行为合法，行政相对人也可能会因为不了解法律规定而认为行政机关侵犯了其合法权益，然后通过各种途径寻求权利救济。因此，为减少此类不必要的行政争议，有必要加强对公众的法制宣传教育。为确保法制宣传教育能够真正发挥预防行政争议的效果，其路径和内容选择可以更为具体化。第一，行政机关在作出行政行为前，应当通过多种途径向行政相对人告知行为依据。比如，县级人民政府在对某一区域的集体土地进行征收前，可向该区域内的被征收人发放与征收和补偿事宜相关的法律法规手册，并组织被征收人进行学习。第二，行政机关在作出行政行为过程中，如果发现某一行为可能会引起行政相对人的不理解，就应当及时向其释明原因。第三，行政机关可以联合其他诉源治理主体在基层设置专门联络员，承担法制宣传教育等职能。比如，潍坊市中级人民法院与潍坊市政府法制办联合发文，在该市每一个镇街、社区和村居均设立行政复议裁决和行政诉讼联络员，承担行政法律宣传、解答群众咨询等职能，促进了行政争议的快速、有效化解［10］。

建立行政争议源头预防保障机制，只有对实施预防措施的主体予以合理的人财物保障，才能切实发挥源头预防机制的作用。

三、非诉讼行政争议解决机制建构

将争议化解在源头是诉源治理最为本质的要求，但当前还不可能仅通过预防机制就将行政争议完全消除。行政争议产生后，通过非诉讼行政争议解决机制化解争议是行政争议诉源治理的第二个维度。“在现代社会，仅仅依靠法院来解决纠纷已不可能，行政机关理应成为解决社会纠纷不可缺少的重要力量，甚至是主要力量。认为解决纠纷只是法院的事情，这种观念已不适应现代社会的发展和要求。”［11］实际上，我国早已建立了由行政机关主导的行政复议、行政调解、信访等一系列非诉讼行政争议解决制度，在诉源治理的非诉讼行政争议解决机制建构中，关键不在于设立某种制度，而是要在对现有制度进行明确定位的基础上作出进一步完善，以真正发挥这些制度解决行政争议的作用。

（一）完善行政争议调解机制

争议形成后，诉源治理首先要求非诉纠纷解决机制低成本、高效率地化解纠纷，避免已出现的纠纷最终形成诉讼而增加当事人诉累，而具有高效、及时、直接、经济等效益优势的调解机制正符合诉源治理的上述要求。

国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出：“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。”基于行政争议的特殊性，绝大多数民事争议调解方式无法在行政争议领域运用，行政争议诉源治理机制应建立与行政争议基本特征相符的调解制度。所谓行政调解，是指“行政机关主持，以国家政策法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人友好协商，互让互谅，达成协议，从而解决争议的行政行为”［12］。总体来说，行政调解尚存在范围狭窄、主体不独立、程序匮乏及效力模糊等突出问题，这些问题也导致行政调解在化解行政争议中并未发挥较大的作用。为建构行政争议诉源治理中的非诉讼行政争议解决机制，低成本、高效率地化解行政争议，需要对现有的行政调解机制作出完善。第一，应明确行政调解的范围。基于调解的自愿性，绝大多数行政争议均可纳入行政调解的范围，但调解结果不能损害社会公共利益以及他人的合法权益。第二，应重构行政调解主体，县级以上人民政府可以设立专门的行政调解委员会，聘任专业的行政调解员，以提高行政调解的专业性与公信力。第三，应明确行政调解的基本程序，“行政调解的优势在于简便、快捷，其程序也具有非正式性”［13］，因而只需遵循自愿原则、回避原则、程序参与原则、公开原则等基本程序原则。第四，应赋予行政调解一定的法律效力。行政调解协议签订后，双方当事人均应当及时履行该协议，一方当事人不履行的，另一方当事人在法定期限内可向法院申请强制执行。

除行政调解外，一些行政争议的解决还可以借助其他调解方式。一是行政登记、行政确权类案件本质上是因民事纠纷引起的行政争议，当此类行政争议产生后，可借助“五老”调解、人民调解委员会等人民调解方式先行解决民事纠纷，民事纠纷解决后，行政争议当然得到解决。二是可以建立由人民法院主导、行政机关、人大代表、政协委员、专家学者、律师等主体参与的联合调解中心，对经审查符合立案条件，且争议可以调处的诉讼案件，法院可以根据案件具体情况和当事人意愿，于立案前委托联合调解中心，从调解员名录中选派调解员依法进行调处。比如，2020年5月9日，上海市司法局和上海市第一、第二、第三中级人民法院共同设立行政争议多元调解联合中心，调解范围为基本覆盖了行政诉讼案件的受案范围。法院将符合条件的案件于立案前委托联合中心进行调处，该多元调解联合中心是在大调解工作格局下构建新型诉调对接模式的重要探索［14］。

（二）发挥行政复议的“主渠道”作用

1999年《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）的颁布实施，标志着我国行政复议制度的正式确立。此后，《行政复议法》经过2009年、2017年两次修改，国务院也于2007年颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）。近几年，立法机关、行政法学界以及实务界都在主张发挥行政复议在解决行政争议中的“主渠道”作用(3)2011年，中共中央首次提出“充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用”，这一定位在2014年行政诉讼法修改过程中进一步得到明确。2014年行政诉讼法修订过程中，立法机关的考量依然是：“在定位上，应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上。”参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《关于行政复议与行政诉讼衔接机制的研究报告》《行政诉讼法立法背景与观点全集》，法律出版社2015年版，第296页；信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第73页。转引自王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，载《法学研究》2019年第5期。，原因在于，相较于行政诉讼，由行政机关主导的行政复议具有以下优势：首先，复议机关是行政行为作出机关的上级行政机关，具备对事实问题进行判断的行政管理经验与专业优势［15］；其次，复议机关既能够对行政行为进行合法性审查，也能够进行合理性审查；再次，复议机关是行政行为作出机关的领导机关，有利于督促被申请人及时改正违法行为；最后，行政复议具有“非正式、灵活性、快速、经济、便民等特征”［16］。但是，与社会各界的期望相反，行政复议一直以来都未发挥其应有的作用，“维持会”“橡皮图章”等标签一直如影随形地相伴于行政复议，大量行政争议涌入信访部门和法院，形成了“大信访、中诉讼、小复议”的现有格局。为切实发挥行政复议在解决行政争议中的“主渠道”作用，《行政复议法》的修改成为我国立法工作的当务之急。当前，《行政复议法》的修改已经被列入十三届全国人大常委会立法规划，并且作为条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类法律草案项目之一。应当注意的是，行政复议作为诉源治理中非诉讼行政争议解决机制的主要组成部分，《行政复议法》的修改，也必须立足于行政争议诉源治理机制的整体框架和基本要求，不能只见树木不见森林。作为一种非诉讼行政争议解决制度，行政复议在行政争议诉源治理中应发挥解决行政争议的“主渠道”作用，并能够实质性化解行政争议。为满足行政争议诉源治理的上述要求，行政复议制度应在基本定位、受案范围、复议前置、相对集中行政复议权、调解与和解范围等方面作出修改。

第一，应明确行政复议“解决行政争议”的基本定位。实践中过于强调行政化而片面反对司法化、过于侧重层级监督而忽视争议解决的作用，致使行政复议的积极作用难以得到发挥［17］。因此，发挥行政复议解决行政争议的“主渠道”作用，应明确其“解决行政争议”的基本定位。第二，应扩大行政复议案件的受案范围。在实践中，法院受理的行政案件大致可分为三类：一是具体行政行为，二是行政协议，三是行政事实行为。河南省高级人民法院对2019年行政机关败诉原因进行调研分析后发现，在行政机关败诉案件中，集体土地上房屋征收与国有土地上强拆等事实行为占比较大，这说明因行政事实行为引发的行政争议大量存在，而行政复议“具体行政行为”的受案范围显然难以发挥其解决行政争议的“主渠道”作用。第三，应扩大行政复议前置的范围，以复议前置为原则。行政复议过于行政化等问题使得行政相对人大都直接选择提起行政诉讼，或通过信访寻求权利救济，行政复议案件的审理数量并不多。欲发挥行政复议的“主渠道”作用，扩大行政复议前置的范围，以复议前置为原则，将大量行政争议引入到行政复议渠道，在当前是一种较为有效的选择。第四，应改革行政复议体制，实行相对集中行政复议权。实行复议前置的前提是确保行政复议的公正性，否则，“即便是复议前置的条件下，申请人也可能只是走走过场，不予信任”［18］。为确保行政复议的公正性，应当对行政复议体制进行改革。目前，学界与实务部门对将复议权由部门集中至一级政府统一行使已基本达成共识。第五，应扩大复议案件的调解与和解范围。《行政复议法实施条例》第五十条规定了两项可以进行调解的情况，但实践中还存在着大量除上述两种情形外可以进行调解或和解的行政争议。对于复议机关受理后，复议机关指出或者行政机关发现其具体行政行为存在不合法或者不合理情形的，应当允许其自我纠正错误，取得申请人的谅解，撤回复议申请，这样不仅发挥了上级对下级的监督作用，也实际上解决了当事人的诉求，有利于实质性化解争议。

（三）重构信访体制

信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动(4)《信访条例》（2005年）第二条第一款。。信访制度正式建立于1951年，“原本是一种正常司法救济和行政救济之外的补充性救济机制”［19］，在行政复议与行政诉讼无法发挥作用时，信访可以起到一种“弥合”作用。但实际上，信访一直以来不仅未能发挥其“弥合”作用，反而变成了社会治理中一项最为棘手的问题，取消信访制度的呼声在学界愈发高涨。

信访之所以出现如此巨大的问题，是因为其固有的制度设计与其所承载的功能之间发生了严重的错位，现有制度的运行非但不能实现这些功能，反而常常带来相反的结果。一方面，在总体制度设计上，行政复议发挥解决行政争议的“主渠道”作用，法院则负责最终裁判，二者应当解决绝大多数的行政争议。但很长时间以来，行政复议与行政诉讼的效能不足，大量行政争议无法得到及时、实质性解决，导致大量行政争议流向信访部门，而信访只是一种补充性救济机制，信访机构主要承担了“上传下转”的程序性功能，而处理案件的实体性功能却远远不够，这就在某种程度上导致了信访案件的久拖未决，据前国务院法制办公室公布的数据显示，信访只有千分之二的纠纷解决率［20］。另一方面，许多当事人轻视和不信任以行政复议和行政诉讼为主的法治框架下的行政争议解决渠道，“迷信权大于法，相信上访而非司法是解决纠纷、实现自己利益的最好路径”［21］。

信访制度在当前存在诸多问题，理应对其体制进行重构，以达到与行政复议、调解、行政诉讼等争议解决途径有机衔接、相互协调的效果，确保所有行政争议都有出口。首先，信访能够发挥其应有的作用依赖于提升其他争议解决途径的效能与公信力，应当确保绝大多数行政争议能够流向行政复议、行政诉讼等主要的争议解决途径。其次，调整信访的适用范围，将适用范围缩小为“不属于行政复议或行政诉讼受案范围的失当行政行为”以及“现行法律框架内无法解决的重大历史遗留问题”。再次，重构信访机关，可以借鉴外国的议会监督专员制度或申诉专员制度，相对集中信访事项处理权。最后，拒绝受理已经经行政复议机关或法院实体处理过的行政争议。

行政争议诉源治理中的非诉讼行政争议解决机制应当以多元化行政纠纷解决机制为基础，明确各种纠纷解决制度的定位，并在多元主体共同参与的情况下进行建构，形成“大复议、中诉讼、小信访”的行政争议化解格局。

四、法院实质性化解行政争议机制建构

行政争议不能通过非诉讼行政争议解决机制化解的，大多数都会流向法院，法院对行政争议进行裁判是行政争议诉源治理的第三个维度。基于司法最终裁判原则，法院是化解行政争议的最后一道防线，因而必须确保流向法院的行政争议能够得到实质性化解。江必新教授认为，实质性化解争议主要包含三层意思：一是案件已经裁决终结；二是当事人之间的矛盾真正得以解决；三是通过案件的审理，明晰了此类案件的处理界限［22］。王万华教授认为，实质性解决行政争议主要包含两方面内容，行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序；行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理［23］。实际上，实质性化解行政争议不只是行政争议诉源治理对法院审理行政案件时的要求，而是对以行政复议、行政诉讼为主的多元化行政争议解决机制的整体要求。不同的是，即便非诉行政争议解决机制未能实质性化解行政争议，争议在大多数情况下还能进入诉讼渠道，但法院作为最后一道防线，必须确保争议得到真正消除，因而相较于非诉行政争议解决机制，诉源治理对法院实质性化解行政争议提出了更高的要求。

一直以来，法院在审理行政案件时仅对行政行为是否符合法律规定进行审查，行政行为的“主体合法、内容合法、程序合法、形式合法，构成了行政诉讼合法性审查的基本标准与进路，也是维持判决必须符合的基本条件”［24］。但是，随着自由裁量权的滥用和怠用等问题的不断出现，行政行为即便完全符合法律规定，也有可能不符合法律的意图和精神或公平正义等法律理性［25］，在行政行为合法但不合理时，法院作出维持判决虽可能达到息诉的效果，却使原告的权益得不到救济，达不到定分止争的基本要求，长此以往，会给社会带来大量的不稳定因素。为使行政争议得到真正解决，法院必须建立一套实质性化解行政争议机制，以使行政诉讼有能力发挥“最后一道防线”的作用。

（一）完善繁简分流机制

习近平总书记在2019年中央政法工作会议上强调：“要深化诉讼制度改革，推进繁简分流、轻重分离、快慢分道”。繁简分流，是指把案件按简单复杂程度分类并纳入不同的程序中去处理。繁简分流的理论与实践探索首先在民事审判领域展开，但随着行政案件的逐渐增多，如果还是把所有的行政案件全部按照普通程序进行审理，就会严重影响法院的审判质效。在法院裁判维度，“比较理想状态应当是简单案件通过简易程序或者程序简化处理，复杂案件通过普通程序处理，从而让行政案件处理符合行政争议化解规律以及审判资源投放要求”［26］。行政案件繁简分流，一是可以使事实清楚、争议不大但数量众多的行政案件流入简易程序，有利于减轻法院对行政案件的审判压力；二是可以使大部分法官有更多的时间审理重大、疑难案件，有利于实质性化解行政争议；三是有利于减少当事人的诉累，节约当事人应诉的时间、精力等隐性成本。

2010年11月17日，最高人民法院发布并实施了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，对行政案件繁简分流、行政诉讼简易程序等问题从司法解释的层面作出了总体规定。2014年《行政诉讼法》专节对简易程序的审理范围、审理方式、审结期限等作出了规定。近几年，各地法院正在积极展开对行政争议繁简分流机制的探索，但法律规定得过于原则使得行政案件繁简分流在实践中出现了一系列问题。当前，为使繁简分流真正发挥作用，需要结合实践进一步明确行政案件的“繁”“简”区分标准。除当事人各方同意适用简易程序外，《行政诉讼法》第八十二条规定了三种可以适用简易程序的第一审案件，分别是被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额二千元以下的以及属于政府信息公开案件的。但从实践中看，简单案件的范围远远不止于此。比如，在谢金寿诉恩施市公路管理局、恩施市交通运输局行政强制拆除及行政复议案(5)湖北省恩施市人民法院（2018）鄂2801行初33号行政判决书。中，争议涉及的是公路管理部门退休职工在公路建筑控制区内修建房屋事宜，承办法官在仔细阅卷后，认为本案案件事实清楚，有适用简易程序的基础，但本案所涉争议并不属于《行政诉讼法》第八十二条规定的三种情况，导致该案法官无法自主决定适用简易程序，只能通过与原、被告双方进行积极沟通，征得二者同意后才按照简易程序对该案进行了审理。因此，为进一步发挥简易程序的优势，需要扩大简易程序的适用范围，明确“繁”“简”区分标准。笔者认为，行政案件应当以事实是否清楚、权利义务关系是否明确、争议是否不大作为“繁”“简”的区分标准。但是，相较于《行政诉讼法》第八十二条的规定，上述标准的裁量空间较大。在实践中，最高人民法院以及各省高级人民法院可以通过发布类案等手段进一步明确简易程序的适用标准。

（二）合理运用调解、协调和解方式

上文已述，我国的调解制度大体上可以分为人民调解、行政调解与司法调解，在民事审判领域，司法调解运用得较为普遍，但在行政审判领域，立法机关一直以来都对行政诉讼调解采取有所保留的态度。1989年《行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”，这是对行政诉讼调解的原则性规定。同时，《行政诉讼法》又规定了个别可以适用调解的例外情形，其中1989年《行政诉讼法》第六十七条第三款规定：“赔偿诉讼可以适用调解”，2014年《行政诉讼法》第六十条将可以调解的范围扩大到“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件”。

可以看出，1989年《行政诉讼法》对行政诉讼调解范围作出了十分严格的规定，其目的在于防止行政机关在调解中可能利用权力力压对方当事人使其屈服或行政机关通过牺牲国家、社会利益来与对方当事人达成协议等［27］。但在实践中，立法对行政诉讼调解范围的严格规定使得法院经常采用“协调和解”的方式促使当事人之间达成协议，原告随之撤诉。有法官认为，由于违法或合法的单一判决模式与行政活动高度复杂性相比，存在着固有局限性，所以，在有些情况下，一味“硬判”，不仅不能解决矛盾，还有可能激发更大的矛盾。相反，如果在查清事实的基础上，由法院引导双方当事人达成和解，往往能够发挥刚性判决方式所无法替代的作用［28］。从诉源治理的角度来看，双方当事人互相谅解、达成和解往往能够更为快捷、妥善、彻底地化解行政争议，在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的情况下，规范运用调解、协调和解方式，符合诉源治理的基本要求和目的。

有学者认为，“无论是和解、协调，还是协调和解，当它们在法院主导下达成，并作为终结诉讼的理由时，其实质就是调解”［29］。也有学者认为，“与调解、和解不同的是，协调和解在性质上属于人民法院的一种工作机制，而非诉讼制度”［30］。笔者认为，协调和解应属于广义上的调解范畴，但相较于我们通常所理解的行政诉讼调解，协调和解在方式、结果等方面又有所不同，比如，行政诉讼调解的结果是双方当事人达成调解协议，而协调和解的结果大都是双方当事人达成和解后原告撤诉。当前，行政诉讼调解与协调和解存在的问题也各不相同。在行政诉讼调解中，2014年《行政诉讼法》虽然扩大了调解的范围，但有些可以进行调解的事项仍然未被规定。比如，与传统行政行为不同，行政协议兼具“行政性”和“契约性”，是当事人之间达成契约合意后的产物。在民事审判领域，因合同引发的争议是可以调解的，同样，在不损害社会公共利益的情况下，因行政协议引发的行政争议同样应当准许调解。在协调和解中，目前各地法院在审理行政案件时正在积极提升协调和解率，比如，河南省濮阳市中级人民法院在召开实质性化解行政争议典型案例新闻发布会时表示，2019年全市法院共审结一审行政案件816件，经协调和解撤诉435件，调撤率53.31%［31］。但是，有学者曾经指出，我国行政诉讼中撤诉率高的真正原因在于当时行政诉讼缺乏良好的制度环境，行政权缺乏制约，原告缺乏基本的安全，法院缺乏独立性和权威性。撤诉是原告、被告和法院“合谋”中止诉讼［32］。在这种情况下，行政争议不仅不能得到实质性化解，反而加剧了行政相对人与行政机关之间的紧张关系。因此，在当前推进协调和解的实践中，法院应严格依据《行政诉讼法》第六十二的规定(6)《行政诉讼法》（2017年）第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”，对原告要求撤诉的行政案件的争议是否得到实质性化解进行审查。

（三）进一步发挥行政指导性案例的作用

案例指导制度是指最高人民法院“为及时总结审判工作经验，指导各级法院审判工作，统一司法尺度和裁判标准，规范法官自由裁量权，充分发挥典型案例在审判工作中指导性作用而创设的一种具有中国特色的司法制度”［33］。案例指导制度最初的构想见于《人民法院第二个五年改革纲要（2004－2008）》，2010年最高人民法院颁布了《关于案例指导工作的规定》，设定了案例指导基本制度框架，这标志着案例指导制度在我国正式建立。2015年最高人民法院发布《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》（以下简称《实施细则》），对案例指导工作的具体问题作出了具有操作性的细化规定。自2011年12月最高人民法院发布第一批指导性案例至2020年1月，最高人民法院已发布139个指导性案例，其中行政指导性案例为27个。

有学者将指导性案例分为影响性案例、细则性案例、典型性案例、疑难性案例、新类型案例四类［34］。纵观27个行政指导性案例，并结合表1，可以发现绝大多数行政指导性案例都集中在行政处罚、行政征收、行政确认、国家赔偿、政府信息公开、不履行法定职责等传统且争议多发领域，也有部分案例属于新类型的行政争议，如指导案例136号(7)指导案例136号：吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局、白山市江源区中医院环境公益诉讼案。、137号(8)指导案例137号：云南省剑川县人民检察院诉剑川县森林公安局怠于履行法定职责环境行政公益诉讼案。属于检察行政公益诉讼领域。有学者认为，最高人民法院发布指导性案例的目的在于统一法律适用标准、简化法律适用过程、有效填补法律漏洞、规范法官裁判活动、强化裁判的说理论证［35］，笔者认为，指导性案例本质目的在于实质性化解行政争议。与其他类型案件不同，行政案件具有行政争议类型集中化的特点，在行政诉讼中，指导性案例在促进法院对法律的正确适用、填补法律漏洞、规范法官对自由裁量权的行使以实质性化解行政争议方面能够发挥更大的作用。

当前，案例指导制度在司法实践中存在诸多问题，行政指导性案例在行政案件审理过程中还未发挥其应有的作用。《关于案例指导工作的规定》第七条规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院在审判类似案件时应当参照。”《实施细则》第十一条又作出了更为细化的规定(9)《实施细则》第十一条第一款规定：“在办理案件过程中，案件承办人员应当查询相关指导性案例。在裁判文书中引述相关指导性案例的，应在裁判理由部分引述指导性案例的编号和裁判要点。”第二款规定：“公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人引述指导性案例作为控（诉）辩理由的，案件承办人员应当在裁判理由中回应是否参照了该指导性案例并说明理由。”。这意味着，行政指导性案例对法院审理行政案件具有“事实上的拘束力”。但是，目前法院对行政指导性案例的适用效果并不理想。笔者在中国裁判文书网以“案件类型：行政案件”为条件进行检索，2015年～2019年共有2 298 119份判决；笔者又以“全文：指导案例”“案件类型：行政案件”为条件进行检索，2015年～2019年共有1 011份相关判决。也就是说，近5年出现“指导案例”一词的行政案件判决数量仅占近5年总判决数量的0.04%左右(10)数据及表3数据均来源于中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn/，最后访问日期：2020年7月4日。。之所以出现这样的问题，笔者认为大致有以下几种原因：一是因为我国是成文法国家，大部分法官尚未形成依据指导性案例审理案件的习惯；二是指导性案例的公布途径尚未达到多元化，大多数当事人并不了解指导性案例的内容及作用；三是我国尚未明确“同案”的识别标准，且大部分法官还不具备运用指导性案例的技巧，导致指导性案例在实践中难以适用；四是指导性案例的供给尚存在数量不足与针对性不强的问题。为进一步发挥行政指导性案例的作用，促进行政争议的实质性化解，最高人民法院应当及时对上述问题予以完善。

表3 近5年全文行政判决数量与含有“指导案例”的行政判决数量汇总

实际上，行政指导性案例不仅能够在促进法院对法律的正确适用、填补法律漏洞、规范法官对自由裁量权的行使方面发挥作用，还能在规范行政执法行为、培养公民法治意识等方面发挥作用。法院司法裁判的最大意义，就在于它不仅要面对过去，实现定分止争，更要面对未来，通过一个个鲜活的司法个案旗帜鲜明地告诉社会，法律提倡什么、否定什么、保护什么、制裁什么，从而发挥司法审判的规范、指引、评价和引领作用。在行政争议诉源治理机制建构中，不仅要发挥行政指导性案例在实质性化解行政争议方面的作用，还要注重发挥行政指导性案例在预防行政争议方面的作用。

（四）坚持行政机关负责人出庭应诉制度

2014年《行政诉讼法》在第三条第三款规定了行政机关负责人出庭应诉制度(11)《行政诉讼法》（2014年）第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第一百二十八条至第一百三十二条则又从行政机关负责人的范围、应当出庭应诉的情形、行政机关负责人不出庭的说明义务、“行政机关工作人员”的含义、不出庭应诉的不利后果等方面作出了较为详细的规定［36］。总体来说，行政机关负责人出庭应诉制度在实质性化解行政争议方面可以发挥以下作用：一是可以令相关官员正面回应当事人诉求，更仔细地提供其作出行政行为的依据与理由；二是可以体现对于原告诉求的尊重，缓解行政机关与行政相对人的紧张关系；三是可以倒逼行政机关规范行政执法行为，提升依法行政水平。但一直以来，行政机关负责人出庭应诉制度在实践中发挥的作用并不尽如人意，特别是在行政复议机关作共同被告时，据河南省高级人民法院一位法官表示，2019年省法院审理的共同被告案件中复议机关负责人出庭数据为0，因而行政机关负责人出庭应诉制度仍有完善的余地。2020年6月23日，针对当前行政机关负责人出庭应诉制度中存在的问题，最高人民法院发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，从行政机关负责人的范围、法院“应当”和“可以”通知行政机关负责人出庭应诉的案件种类和情形、行政机关负责人不能出庭应诉的法定情形、行政机关负责人庭审过程中的义务、行政机关负责人不出庭的法律后果等方面作出了更为具体的规定。特别是该司法解释第十一条第三款“行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见”的规定，与行政诉讼法的立法目的相一致，也符合行政争议诉源治理的基本要求。

在行政争议诉源治理机制中，法院对行政争议预防和调解都能够发挥重要的作用，但法院更重要的作用在于，严守“最后一道防线”，确保未通过预防机制与非诉机制解决的行政争议能通过行政诉讼得到实质性化解。

五、结语

行政争议诉源治理作为诉源治理的一个重要领域，其本质目的在于预防和实质性化解行政争议，其路径应依据“源头预防为先、非诉机制挺前、法院裁判终局”的基本理念进行建构。行政争议诉源治理三个维度的路径都是多元化的，行政争议诉源治理机制的建构关键是要实现各种路径的有效衔接，以保证所有的行政争议都有出口。同时，行政争议诉源治理更加强调在党委的统筹领导下发挥行政机关、监察机关、人民法院、人大代表、政协委员、基层自治组织以及各种社会力量等多元主体的作用，建构各类主体之间的高效协调机制，也是行政争议诉源治理的基本要求。当前，学界有关行政争议诉源治理的研究成果较少，本文也只是对行政争议诉源治理机制进行的初步探索，如行政争议诉源治理保障机制等很多相关制度还未进行充分论述。但毫无疑问的是，行政争议诉源治理作为我国社会治理的一种重要方式，行政争议诉源治理机制的完善对行政争议的预防和实质性化解，以及社会的和谐稳定都能够发挥极为重要的作用。