新一轮退耕还林政策实施现状及政策建议

杨宏飞

(罗平县马街镇农业综合服务中心，云南 罗平 655813)

1 新一轮退耕还林政策实施存在的问题

1.1 认定标准不一，地块难以落实

第一，国土部门所使用的土地利用现状图数据不符合调查摸底数据，使得处在同一坡面的不同地块部分能够纳入到退耕还林中，而有一些地块却被排除在退耕还林范围外。第二，对于国土图斑而言，主要是依据小班地块坡度对坡度等级进行合理确定，而不是按照承载耕地的山体整体破角度进行确定。第三，在坡度为25°以上的坡耕地中，基本农田所占比重较大，使得国土图斑范围以外的25°及以上的耕地或低产农田就不符合可退耕地的认定标准，其中，坡度在25°以上坡耕地中基本农田占比达到80%以上。

1.2 政策性投资标准低，资金缺口大

第一,种苗造林费投入不足，这部分费用主要由苗木款、抚育管护费以及造林劳务费组成，其标准为4 500元/hm2，难以满足实际造林费用需求。为了实现林业产业可持续的发展目标，各区县大力实施退耕还林政策，使得经济林比例明显增加，如此一来，单位面积种苗成本就会随之上升。此外，对于可退耕地来说，分散性程度高、立地条件不佳，进一步增加了造林成本，再加上近些年来劳动力成本不断上升，使得后期管护成本明显加大[1]；第二,补助标准有待提高。一般地，退耕地的收益主要源于国家补助资金，如果能够达到国家级公益林划定标准，也可以获得相应的补偿资金，当前，物价水平持续攀升，补助标准呈现出下降的趋势，不利于农户退耕积极性的提升；第三,工作经费短缺。退耕还林工作经费主要由国家和地方财政承担，其中国家政策性补偿资金标准为1500元/亩，分3年兑现，云南省补助标准与国家补助标准一致，省市县按相应的比例进行配套，但是一些地区财政吃紧，只能获得国家与省级政策性补偿资金，没有任何工作经费，造成“上热下冷”的尴尬局面，基层单位受限于工作经费短缺、人员编制不足，无法积极地开展退耕还林工作，不利于工作的全面展开。

1.3 部门之间缺乏沟通协作，工作进程慢

第一，尽管各级纷纷成立了工作领导小组，并对其职责与权限进行明确，但却存在各自独善其身，责任状停留于纸质层面，比如说，在2016年，国土图斑以外25°坡耕地调查核实过程中，对于调查取得的结果，个别区县国土部门未能予以认可。与此同时，发改部门只认可工程“四制”管理原则，导致“订单育苗、先建后补”模式无法落实，导致种苗造林费用支付难度较大。第二，基层管理机构缺乏完善性。对于退耕还林工程而言，政策性比较强、涉及范围广的大型生态工程，无论是管理检查，还是规划指导、技术实施，都需要专业技术人员进行操作。各基层单位退耕还林人员不足，很多区县也没有设置退耕还林管理办公室，待乡镇政府中心工作结束，基层林业站方可办理林业工作[2]。此外，因编制紧张、技术人员年龄偏大、业务素质不高等因素的影响，使得退耕还林信息登记、面积计算不够准确，难以把握退耕地块，导致整体工作推动受到不利影响。

1.4 年度计划下达较迟,实施难度大

在新一轮退耕还林工程实施过程中，应当遵循如下工作流程，先获得国家计划，然后将任务下达至县，紧接着根据农户意愿，对退耕地块进行逐一落实，加强作业设计，待审核通过后才能进行作业实施。通常情况下，每年都是11月后下达计划任务，使得外业调查、分户丈量、作业设计、合同签订等工作时间紧张，作业设计不全面，对工程实施效果造成不利影响。

第一，在此前的退耕还林工程中，那些连片区域、立地条件好的区域纷纷退耕完成，所剩下的符合退耕还林要求的地块点多面广、交通状况不佳，给外业调查以及丈量等基础工作的开展增加了难度，影响了工作进程。第二，施工地块不符合作业设计要求，需要整改，因为时间紧张，很多区县都是先开展施工，再进行修编工作，造成重复劳动较多，工作量明显增加，也使得种苗造林费难以拨付，档案无法实现有效管理。第三，补助资金无法及时兑现，每年都有相关部门组织人员开展检查验收工作，并经过逐户登记、核对信息、审核等环节后，财政部门才会向补助资金拨付至农商行，进而打到退耕农户的账户。由于前期诸多工作存在后移的问题，相关部门不注重协调，导致补助资金无法及时兑现[3]。

1.5 集约化程度低，无法发挥规模效益

第一，退耕地块立地较差，交通缺乏便利性，地块分散性程度高，小班面积偏小，不利于集约化生产管理。第二，后期管护过程中，由于得不到技术支撑以及后续投入，不管采用的是农林复合模式，还是采用林下养殖模式，都无法取得持续性发展。第三，林业经济收益周期比较长，无法取得短期效益，农民自身的发展意识薄弱。第四，效益收入较低，近年来，为了增加经济收入，农村青壮年纷纷选择外出务工，所取得的收入远超过退耕还林地块所得的补助资金，导致农机发展退耕产业的积极性大大降低。

2 保证新一轮退耕还林政策顺利实施的策略与建议

2.1 合理确定可退耕地范围

第一，中央及省级应向地方政府作出指示，本着实事求是的原则，结合土地的生产能力确定基本农田及耕地保有量等指标。如果所处地区位于石漠化地区、山区贫困县、土壤贫瘠、降雨不足的区域，那么土地生产力低下、水库库区周边坡地介于15°～25°之间的坡耕地都应纳入非基本农田的范畴。第二，确定可退耕区域及地块。结合实地调查所取得的数据搞清楚适宜退耕的区域及地块，而不是一味地根据国土部门提供的二调数据进行确定。此外，农户的耕地经营意愿与能力也应进行考虑，部分地区属于整村搬迁的情况、与农户住家距离较远以及无法继续进行耕地经营的地块与区域，都可以将其纳入退耕还林的范围之内[4]。第三，在确定可退耕区域时，还要考虑退耕还林工程实施能够取得的成效。就目前的情况来看，退耕地块分散性程度高、图斑面积不足，导致成本偏高，退耕效果不佳，对此，必须重视起来。倘若严格按照标准进行退耕地块的确定，而不考虑退耕的成本大小，那么在发放退耕工作经费时，就要按照实际工作执行成本进行核销。

2.2 科学规划，精心设计

国家实施退耕还林工程是为了践行生态文明建设理念，这是一项惠及广大群众的民生工程，既能帮助农户实现增收的目的，又能为精准扶贫提供抓手。鉴于当前退耕地分散性程度高、小班面积比较小，就要将乡镇作为基本单位，进行小班地块设计，在实地调查的基础上，尊重农民意愿，政府部门加强引导，并与退耕农户就造林树种进行磋商，然后加强规划，坚持适地适树原则，将各环节工作最低时限进行科学估算，灵活把握任务下达时间，保证土地丈量以及作业设计准确无误，使退耕还林工程得以顺利实施[5]。

2.3 完善责任机制，实现协调联动

第一，保障责任落实到位。各部门应当严格按自身职责办事，完善目标责任制度，健全考核指标体系，并将退耕还林工作成果纳入到政府与部门年度量化考核指标，发挥各部门的主观能动性，使“慢作为”“沟通难”的问题得以迎刃而解。第二，细化责任主体。为保证退耕还林工程有效实施，必须加强全过程控制，各环节都应明确责任，确保退耕还林工程实施中的问题得到妥善解决[6]。第三，合理整合资金，不得随意改变资金渠道用途，与部门加强沟通，整合易地扶贫搬迁、农业综合开发等项目资金，加快推动特色产业发展，使农村产业结构得以有效调整。

3 结束语

总之，退耕还林作为重要的治理措施，对于我国林业可持续发展以及生态建设具有重要意义。为保障新一轮退耕还林工程顺利实现，必须对实施中存在的问题给予正视，还要合理确定可退耕地范围，加强科学规划，精心设计，加快完善责任机制，实现协调联动，使退耕还林工程建设如序推动，改善生态环境，促进生态建设事业的发展。