打造上合国家粮食进口“丝绸之路”的研究与思考

◎ 王金花，吴俊强，管 嵩

（1.青岛海关技术中心，山东 青岛 266109；2.中华人民共和国胶州海关，山东 青岛 266300）

民以食为天，粮为邦之本。我国作为人口大国，粮食消费量逐年增长，虽然粮食生产实现了“十七连丰”，但每年仍需进口大量粮食，以弥补消费量增长的缺口。俄罗斯、哈萨克斯坦等上合成员国家，农业人口众多，且幅员辽阔、资源禀赋，与我国存在较强的资源互补性[1]。在当前中美贸易摩擦复杂化叠加疫情全球化的严峻形势下，加强与上合国家特别是中北亚国家和地区的粮食贸易合作，拓展粮食贸易渠道，可进一步完善并夯实我国粮食安全体系[2-3]，确保中国粮食供应的安全性、稳定性和可持续性。

1 扩大上合国家粮食进口的宏观背景

1.1 深化与上合国家合作是国家新一轮高水平对外开放的重要内容

上合组织自2001年成立至今，拥有8个成员国、4个观察员国和6个对话伙伴国，国际影响力不断扩大。近年来，中国积极探索双边、多边合作以及全球治理新模式，促进中国与上合国家间经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。扩大上合国家粮食进口，探索建立上合国家农产品从海外种植、物流运输，到深度加工、国内销售的全流程经营模式，既能为今后对上合国家扩大资源进口、抢占相关市场、增加定向投资打下良好基础，更能为推动形成东西双向互济、陆海内外联动开放格局提供“上合样本”。

1.2 积极开拓上合国家市场资源是应对中美贸易战的长远之策

近年来，由美国挑起的中美贸易摩擦不断，且有逐年升温趋势，中美贸易前景充满了不确定性。在粮食贸易方面，我国进口大豆30%来自美国，进口小麦90%来自澳大利亚、美国和加拿大，粮食进口集中度高。上述国家一旦停止向我国出口，国内粮食市场将面临动荡。利用资源互补，加强与上合国家的国际合作，积极开拓新的对外贸易渠道，是降低对美国依赖性，减少中美贸易战损失的有效措施。

1.3 扩大上合国家粮食进口是掌握国家粮食安全主动权的有益补充

疫情叠加影响带来的国际粮食市场异动，启示我国必须统筹利用“两个市场、两种资源”有效应对粮食进口结构性风险。上合国家特别是中北亚国家，幅员辽阔，地广人稀，耕地资源总量巨大，人均耕地面积充足，粮食生产资源丰富，可成为我国粮食进口的重要渠道。其中，俄罗斯2017年粮食产量达1.341亿t，小麦产量首次达到8 580万t，出口超过3 000万t，是小麦出口第一大国；哈萨克斯坦粮食作物以小麦为主，小麦产量在2 000万t左右，其中一半以上用于出口，是第五大小麦出口国，第一大面粉出口国。通过国家政策支持，鼓励有条件的企业“走出去”，从生产、加工、仓储、物流等方面深化国际粮食贸易和产业合作[4-6]，既可改善粮食进口的结构性风险，又能为“一带一路”沿线国家参与粮食安全治理探索积累经验。

2 我国对上合国家粮食进口贸易的主要制约因素

2.1 粮食标准不一致限制交易方式多元化

俄罗斯等中北亚国家在标准方面与西方发达国家主导的国际标准有较大差异，这给通常采用国际标准的中国企业带来了诸多不便，例如哈萨克斯坦国家小麦标准以面筋含量定等级[7]，中国国家小麦主要以容重定等级。由于小麦质量认证标准不同，中哈小麦贸易只能以双方实物认可的方式，而无法在共同的标准下进行。

2.2 粮食进口主体间配额分配机制有待优化

中国加入世贸组织后，按照规定通过配额控制进口粮食的数量，《2020年粮食进口关税配额申请和分配细则》规定小麦963.6万t，国营贸易比例90%，非国营贸易比例10%，由国家发改委决定配额的实际使用数量，中粮集团负责进口。每年进口小麦的数量虽有所增加，但整体进口额却远没有达到配额总量，而长期从事小麦加工的私营企业作为进口小麦的主体获取配额的数量有限。

2.3 出口国基础设施较差限制产业规模扩大

目前，内陆产粮大国基础建设落后主要有两个方面原因。①粮食仓储能力低下，中俄、中哈边境口岸地区和粮食出口地区缺少大型粮食仓库，粮食仓储能力不足，粮仓等基础设施陈旧，粮食储存技术落后，缺乏粮食干燥、熏蒸等工艺设备，粮食的防疫管理严重滞后，使得出口粮食质量难以保证。②铁路运输基础设施落后，运粮专用车少、线路少、运输连续性差，物流运力严重不足[8]。

2.4 国内市场需求结构亟待调整

国内大型粮食加工企业都集中在东部沿海地区，中哈、中俄的粮食主要贸易对象是口岸边境贸易，新疆、黑龙江当地粮食加工能力有限，限制了对粮食的需求；东部沿海地区海运发达，从美国、澳大利亚等国进口的粮食通过海运到这些地区更为便捷、贸易成本相对较低，使得许多粮食贸易商放弃了内陆产量大国的粮食市场。

2.5 通关便利化水平需进一步提升

刘华芹等[9]学者曾对影响上合组织7个成员国（中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、印度和巴基斯坦）贸易便利化的重要因素之一的海关程序进行研究。研究表明，上合组织成员国在海关程序方面存在诸多障碍，海关进出口程序在全球处于偏高水平，在其贸易成本中海关费用占比较大，大多数超过了其跨境贸易成本的50%，严重影响了跨境贸易的效率及成本，制约了区域经济的快速发展。

3 打造上合国家粮食进口“丝绸之路”的对策与建议

2018年6月10日，习近平总书记在上合组织青岛峰会上宣布，中国政府支持在青岛建设中国-上海合作组织地方经贸合作示范区（以下简称“上合示范区”）。上合示范区建设承载着党中央赋予的重大使命，更是山东“深化改革创新、打造对外开放新高地”布局中的桥头堡。笔者以上合示范区为例，就深化国际粮食合作、促进粮食进口渠道多元化，提出几点对策与建议。

3.1 优化监管模式，提升服务水平

充分发挥青岛多式联运中心“港站一体化”、腹地纵深广的双重辐射优势，进一步完善国内国际班列点对点直通直达运行格局，实现国内外、海铁无缝对接，提升海关通关便利化水平。①增设海铁联运专用闸口，优化联运货物进出港口的物流路径。②在海关监管作业场所之间应用海关信息化监管系统，联通海关、港口和铁路的信息资源，建立多式联运货物移动底账，将青岛港海运口岸功能延伸至多式联运中心。③应用海关新查管系统、智能审像系统、电子地磅等科技手段，提高查检效能，即查即放，提升通关效率。④科学规划高标高效推进多式联运中心建设，加快粮食仓储、装卸、集装箱换装等功能区的建设和完善，做好粮食安全与检验检疫防疫管理。

3.2 大胆实践创新，优化政策供给

积极围绕粮食政策创新，在可控范围之内，尝试工作模式上的突破。例如，以多式联运中心作为申请配额的主体，提高配额申请数量，服务小麦加工企业。利用中俄、中哈等多国国际班列，直接将进口粮食一次性、点对点运至多式联运中心进行接运、换装、转场、卸货等，减少中间入境口岸环节。尝试利用多式联运中心作为粮食贸易的主体，整合进境粮食加工企业，打造粮食贸易联盟，改变企业单打独斗、过于分散、无法集中力量办大事的传统局面。

3.3 深化国际合作，完备产业链条

山东作为粮食的重要产区，要充分利用上合示范区这个战略先头要地，在确保粮食无忧的前提下，提高粮食产业附加值，扩大粮食产业的辐射范围。①在粮食科技领域，利用中俄、中哈等先进技术和科研优势开展合作，积极开展技术培训、技术引进等活动，深化科技信息交流合作。②在仓储、物流等基础设施领域，利用我国丰富的基建和管理经验，在粮食仓储、铁路枢纽、内陆口岸建设、粮食产业园建设等方面开展合作。③在粮食加工领域，利用我国在小型加工设备方面的高水平，反哺俄罗斯、哈萨克斯坦等国家，鼓励本地企业开展同对方国家战略合作等。

3.4 加强沟通协调，构建交流平台

上合示范区作为改革开放的先行区，海关应当积极发挥其突击队的作用，利用自身优势，紧盯任务需求，积极推进地方政府同上合国家地方政府建立粮食贸易战略合作伙伴关系，制订专项合作标准、规划和方案，建立粮食贸易促进机制。积极培育有一定实力的大型粮食企业，鼓励企业走出去。强化服务与协调保障，建立长期、稳定的粮食交流合作平台，依托多式联运中心，通过中欧国际班列、上合快线等，打通中亚粮食的丝绸之路。

4 结语

“一带一路”建设以及上合示范区的成立与发展，为进一步加强中国与上合国家的粮食贸易，打造上合国家粮食进口的“丝绸之路”提供了保障和契机。政府、粮食主管部门、口岸以及企业等相关单位应牢牢把握这一重大机遇，在政策、贸易、投资、交通运输等方面，创新制度与举措，利用上合国家农业资源禀赋的优势，拓展我国粮食进口途径，促进粮食进口多元化，确保粮食供应的安全性、稳定性和可持续性。