新形势下食品经营许可工作浅析

◎ 王 雷

（六安市市场监管综合行政执法支队，安徽 六安 237000）

食品经营许可作为《中华人民共和国食品安全法》明确规定的重要内容，其重要性不言自明。一方面整个许可业务流程需要标准化设置，便于当事人申请，又要配合法律、管理办法、审查通则、审查细则等一系列规范性文件进行；另一方面由于从业者数量大、经营者（或经营企业）范围分布广、从业者素质水平不一等因素，实际的许可工作存在不少难点。

1 食品经营许可制度改革历程

“食品经营许可证”并不是一个新词，但是在此之前，大众印象中更熟悉的应该是“食品流通许可证”和“餐饮服务许可证”，体现了政府部门阶段性改革中逐步推进的过程[1]。2009年6月1日施行的《中华人民共和国食品安全法》规定，质检、工商、食药监、农业等部门分别负责食品生产环节、流通环节、餐饮服务环节、食用农产品的监管工作；由原工商管理部门、原食药监部门分别核发《食品流通许可证》和《餐饮服务许可证》。2015年8月，原食品药品监督管理总局发布《食品经营许可管理办法》，将上述《食品流通许可证》和《餐饮服务许可证》整合为《食品经营许可证》，统一许可事项和许可证式样。但当时的《食品经营许可证》与现在的含义仍有区别，直到2016年3月，原食品药品监督管理总局会同原国家卫生计生委印发《关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证有关事项的通知》，要求将饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座等4类场所的制度、人员、设施设备等有关食品安全许可的内容整合进食品经营许可证。至此，《食品经营许可证》的涵盖范围愈加全面。

2021年4月29日，全国人大对《食品安全法》第三十五条第一款进行了修改（自决定公布之日起施行），将第三十五条第一款修改为：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品和仅销售预包装食品的，不需要取得许可。仅销售预包装食品的，应当报所在地县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门备案。”此次也是食品经营许可制度建立以来，《食品安全法》中关于许可制度进行的一次修改。

2 食品经营许可工作实务

《食品经营许可管理办法》明确，食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂[2]。不同形式的主体业态在许可工作中的具体要求也有不同，下面将分类阐述。

2.1 食品流通领域

作为食品销售经营者，主要考量的是经营者是否具备与经营的食品品种、数量相适应的用于销售、贮存、经营的场所、设备或者设施，是否有食品安全管理人员和建立保证食品安全的规章制度，比如进货查验制度以及法律、法规规定的其他条件。虽然《食品安全法》中只对从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员有健康检查的要求，但在实际工作中，有部分经营者对法规了解并不深入，以为只有餐饮服务者才需要出具健康证明，而经营有“散装食品”的经营者未全员办理健康证明或有漏报，更存在健康证明过期的情况。

在2021年4月29日全国人大对《食品安全法》进行修订前，已有部分地区为落实国家市场监管总局于2018年11月印发的《关于加快推进食品经营许可改革工作的通知》文件要求，开始积极探索食品经营许可改革工作方案并作出有益尝试。比如，在食品经营许可过程中，对流通领域中风险较低的“预包装食品销售（不含冷藏冷冻食品）”食品经营项目，试行告知承诺制，这一措施大大提高了经营者申请时的便利性。

2021年4月29日之后，对于销售预包装食品的经营者，部分地区为了做好政策过渡时期的备案工作，纷纷出台适应性政策。比如，北京市将食品经营备案（仅销售预包装食品）纳入本市“多证合一”登记改革，仅预包装食品经营者取得营业执照的经营范围记载“食品经营（仅销售预包装食品）”的，即可开展预包装食品销售活动，不需要单独取得食品经营备案凭证[3]。浙江省自2021年6月15日起，仅销售预包装食品经营者可通过浙江省政务服务网，完成“多证合一”下的食品经营（仅销售预包装食品）备案申请；仅销售预包装食品经营者的营业执照核准经营范围，统一为“食品经营（仅销售预包装食品）”[4]。各地根据经营者的实际经营需要，采取不同措施进行销售预包装食品的备案，方便经营者申报的同时也方便后期监管部门的监管工作。

2.2 餐饮服务领域（含单位食堂）

餐饮服务经营者、单位食堂在许可实践中要求相对较高，特别是对有“冷食类食品制售”“生食类食品制售”等风险较高的食品经营项目，除了一般性的适用于食品原料处理、食品加工、食品留样与有毒有害场所以及其他污染源保持规定的距离等要求外，还需要设置专间进行加工，避免食品接触有毒物、不洁物，防止交叉污染。

近年来，随着各地城市建设的逐步升级，特别是自2015年修订后的《大气污染防治法》第八十一条第二款明确要求“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目”。由于规划等其他因素的影响，现存的建筑物并不全都符合《大气污染防治法》的上述要求[5]。但在实际工作中，一方面经营者符合《食品安全法》规定的要求从而取得许可，一方面经常有居民区住户向当地政府投诉街边餐饮单位油烟污染问题，这一现象使得食品经营许可工作在遇到此类问题时难以两全。

3 食品经营许可工作的对策建议

在食品经营许可中，一方面为了方便经营者申报，大量简化了申报程序和申报材料；另一方面加大了许可系统的建设，多数地区实现了申报、核查、审批、档案归档等全流程网办。食品许可工作已经取得较大的进步，但实际许可工作中仍存在不少难点需要解决。

3.1 加强法律法规宣传

在许可实践中，有很多经营者对法律法规的认识比较薄弱，比如不知道《食品流通许可证》《餐饮服务许可证》已经停发，不知道作为经营者应当履行的进货查验义务等，这需要进一步强化经营者的食品安全意识，严格要求其落实主体责任。另外，法律的执行主体（各级政府部门）要定期组织宣传，敦促从业者学习相关法规，借以进一步提升从业者素质。

3.2 加强许可制度建设

行政审批工作是一项标准化要求高、时效性要求高、规范性要求高的工作，既能体现从业人员的业务水平，也能体现部门的业务水平。特别是在当前各级政府落实“放管服”改革，实行“互联网+政务服务”政策的大背景下，市场监管部门积极开展行政许可制度建设，通过优化流程、固化标准等方法[6]，一方面助力食品安全工作向纵深推进，另一方面加大“放管服”改革力度，降低行政成本，进一步提升人民获得感。比如，深圳市市场监督管理局许可审查中心依托“互联网+”技术，积极探索创新服务和许可相结合的核查机制，开展食品经营许可远程视频核查试点工作，虽然还有问题等待解决，但此举仍然是制度建设的重要尝试[7]。

3.3 加强事中事后监管

加强事中事后监管，深化“放管服”改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。但是为了更好地深化“放管服”改革，加强事中事后监管应当走在前面。加强监管就是要树立“宽进严管”的理念，严厉打击各种违法违规行为；要明确各部门的监管职责，积极探索推行协同高效的监管方式，提高监管效率；要建立并完善科学有效的监管规则，完善监管体系，依法行政；要创新监管方式和技能，提升效能，适应市场发展，应对各种新的变化形式。只有做好事中事后监管，才能大胆地深化“放管服”，才能更高效地激发市场活力。

4 结语

食品安全是一项涉及千家万户、涉及人民群众生命安全、涉及人民群众身体健康的民生工程，所以要用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”进行食品安全监管。食品从生产到销售，各个领域都有安全风险，所以监管任务艰巨。而食品经营许可工作，作为食品经营活动的第一环节，应当发挥普及法律、树立标准的先锋作用，为食品安全打下良好基础。