中国式的环境治理：晋升、民声与法治

涂正革 周星宇 王 昆

(1.华中师范大学 经济与工商管理学院，湖北 武汉 430079； 2.清华大学 公共管理学院， 北京 100084)

一、引言

地方政府间“以GDP论英雄”的政治锦标赛在我国经济快速增长中扮演了重要角色①。但是，由此衍生的粗放增长和重复建设也带来了资源过度消耗和环境严重污染问题②。为了应对日益严重的环境问题，国家在“十一五”规划(2006—2010年)中明确了节能减排的硬性指标：单位GDP能耗(以下简称GDP能耗)降低20%左右，主要污染物(二氧化硫和化学需氧量)的排放量削减10%。这标志着节能减排成为地方政府政绩考核的重要内容。“十二五”规划进一步强化了生态环保内涵，设置了7项约束性指标：GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物、森林覆盖率、非化石能源占一次能源消费比重、单位工业增加值用水量和耕地保有量。近年来，在全国推广实施的“湖长制”、“河长制”，更是将环境保护与地方政府“一把手”的考核(晋升)直接挂钩。不难看出，将环保指标纳入地方官员考核内容延续了以往相对绩效考核或者政治锦标赛模式的思路。

相对绩效考核在多代理人的政治组织中发挥着重要的作用，政治委托人通过这种方式来增强对代理人的激励进而提高其表现③。中国地方官员相对绩效考核的主要形式是政治锦标赛。改革开放以来，政治锦标赛考核内容由政治挂帅转向经济绩效，极大地促进了经济的快速增长④。

目前关于政治锦标赛的理论和实证研究多集中于经济增长和财政收入等一级目标⑤，也有部分关注环境保护等二级目标⑥，而且现有文献多聚焦于环境治理(环境政策或环境治理投入)对环境绩效和经济绩效的影响⑦。本文转换思路，拓展现有分析框架，聚焦政治锦标赛对地方政府环境治理行为的影响。具体而言，环境绩效考核开始后，经济绩效的提高是支撑地方政府的环境治理投入，还是挤占环境治理投入？什么条件下经济(环境)绩效提升能够促进环境治理改善？经济绩效与环境绩效之间存在相互影响，鱼和熊掌可否兼得？同时，这种新的政治锦标赛是否能强化公众在环境治理中的作用？市场法治化的制度环境对地方政府环境治理产生怎样的影响？这些都是非常重要的理论与实践问题。

本文从理论和实证两个角度回答上述问题。在理论部分，本文在“官场+市场”理论的基础上建立了“官场+市场+公众”地方环境治理框架，并提出三个可供检验的假说。在实证部分，本文利用2000—2015年中国省级层面的面板数据系统地检验了三个假说，通过固定效应模型和工具变量法剔除内生性因素后，本文主要发现：

第一，环境绩效纳入官员晋升考核显著地改变了地方政府在政治锦标赛下的环境治理模式。2006年前，与经济绩效提高相对应的是政府环保人力、财力投入的减少，经济绩效表现出挤占或者弱化地方环境治理投入；2006年之后(环境绩效考核开始后)，相对经济绩效提高，环境治理的人力和财力投入显著增加，经济绩效极大地支撑或促进了地方环境治理投入，经济绩效对环境治理投入的支撑效应逐渐超过挤占效应，环境绩效对地方政府环境治理的压力效应与激励效应并存；同时，经济绩效与环境绩效在地方政府环境治理存在明显的交互效应：相对环境绩效越好(差)，经济绩效对地方环境治理的支撑(挤占)效应越显著；相对经济绩效(地区实际经济增长率减去全国增长率)越高于(低于)1.8这个临界点，环境绩效对地方环境治理的激励(压力)效应越显著。

第二，公众参与环境治理在一定程度上能够促进地方政府的环境治理行为，但是不同的参与途径所起的作用不同。作为公众参与环境治理的环境信访制度对地方政府环保人力投入的影响在统计和经济意义上均不显著，在环境绩效考核开始后对地方政府节能环保财政支出有显著的正向影响。充分反映民意的人大、政协的环境提案对环保人力投入的影响高度显著，但对节能环保财政支出的影响并不显著。

第三，市场法治环境的改善显著减少地方政府的环保人力投入，但却促使地方政府拨出更多资源投入到环境治理支出的其他项目。

第四，东部和中西部地区的环境治理模式存在显著差异。这表现在两个方面：其一，经济绩效和环境绩效对东部地区环境治理人力投入的影响较弱，对中西部地区的影响较强；其二，经济绩效和环境绩效对东部地区环境治理财政投入的影响与中西部地区截然相反，经济绩效的支撑效应和环境绩效的激励效应在东部地区更明显。

二、“官场+市场+公众”的环境治理框架

行政发包制⑧和政治锦标赛理论⑨从政治经济学视角阐释了中国经济的快速增长，周黎安在此基础上提出“官场+市场”的中国增长理论⑩。本文按照“官场+市场”理论逻辑将其拓展至地方政府的环境治理，并纳入了社会公众这一新的主体，演绎出“官场+市场+公众”三方环境治理模型框架(见图1)，这一理论框架包含以下三方面的内容。

首先，官场晋升与环境治理。根据“官场+市场”理论，地方官员和企业分别处于官场竞争和市场竞争之中，过去的很长一段时间，官场的晋升依赖于企业在市场中竞争的取胜——地区GDP增长率领先。因此，在缺乏环境考核或者环境考核软约束情况下，追求高经济增长就会弱化甚至挤占地方政府环境治理的资源投入，这是典型的“多任务条件下代理人行为的扭曲”。自“十一五”规划开始，环境指标开始纳入地方官员的政绩考核，这改变了地方官员晋升激励的内涵——不仅要金山银山，更要绿水青山。新的晋升规则无疑会促进地方政府投入更多资源用于环境保护，加强环境监管，以提升地区环境治理水平。同时，作为污染源的企业会受到来自地方政府的压力，进而改变以往的经营和生产模式，通过增大环保投资和采用符合标准的清洁生产模式等方式以应对政府的环境管制。辖区内企业相应行为的改变最终在市场竞争的作用下，又会以经济绩效和环境绩效(污染物排放量和GDP能耗等)的形式反馈给地方政府，进而影响官场竞争的结果，并对其行为造成影响。因此，官场竞争和市场竞争在地方环境治理问题上呈现“双向嵌入”关系：地方政府官员在晋升压力下会主动调整发展模式，改变环境治理行为；同时，相应政策会改变辖区内企业的经营与投资行为，企业在市场竞争中的绩效最终会影响官场竞争的指标(经济增长率和环境状况)，将政策效果反馈给地方政府，地方政府会对自身行为做出相应调整。由此，本文提出假说1：环境绩效纳入地方官员晋升考核会改变地方政府的环境治理行为，并促使经济增长以支撑政府的环境治理投入。

其次，公众民声与环境治理。近年来，民众的声音和诉求在地方环境治理中发挥了越来越重要的作用。因此，本文在原有的政府和企业的基础上引入第三个主体——公众，这会对原有“官场+市场”模式造成冲击。政府的环境治理实际上面临着信息不对称的问题，在“十一五”规划出台后，地方政府有动机鼓励公众更多地参与地区环境治理：首先，有利于掌握公众分散的信息，同时可以向公众传递政府决策的信息，缓解双向的信息不对称，促进政策的顺利推行，维护社会稳定；其次，可以提高信息的可竞争性，集中民智，促进决策的科学性和民主性。公众参与环境治理对“官场+市场”治理模式有两方面的影响：一是对政府的影响，公众对环境治理的参与会增加政府的压力，如大众传媒的曝光、环境信访、人大议案和政协提案等，这些会影响政府的环境治理行为，但地方政府还面临着其他的考核，如“信访”指标也在地方官员的绩效考核之列，不同目标之间的冲突可能会影响公众参与环境治理所发挥的作用。二是对企业的影响，这分为直接影响和间接影响。直接影响是公众的参与直接影响了企业的环保行为，一方面公众参与会给企业带来压力，如大众媒体对企业环境污染的曝光会使其声誉受到损害，进而促进其纠错行为；另一方面公众参与也为企业提供了激励，例如环保企业可能更受消费者的喜爱，可以获得“绿色溢价”。间接影响是通过行政干预机制，促使监管机构使用行政手段来监督执法。据此，我们提出假说2：公众参与环境治理会给政府施加压力，提升地方政府的环境治理水平。

再次，市场法治与环境治理。地方政府和企业虽然分别受到官场竞争和市场竞争的影响，但是它们和公众都嵌套在更高层次的制度环境之中，而在众多的制度当中，市场制度和法治对地方环境治理至关重要。市场法治环境对政府、企业和社会公众均有重要影响：其一，对政府而言，良好的市场法治环境有利于敦促政府按照法律法规行事，促进治理能力现代化，提高治理的效率，实现“善治”，同时，良好的市场法治环境有利于规范政府与市场的关系，减少地方政府对经济的干预，进而能够将原先用于经济增长和增加就业的公共资源转移到改善民生等其他方面；其二，对企业而言，良好的市场制度有利于提高资源配置的效率，促进市场竞争，而健全的法治环境有利于引导经济主体按照法律法规行事，维护市场竞争的公平性和秩序性；其三，对社会公众而言，良好的法治环境有利于推动公共治理。法律界定了公共治理的范围，规定了公共治理的主体，设定了公共治理的行为方式和监督救济机制，可以为公共治理提供制度保障。据此，本文提出假说3：良好的市场法治环境有利于减少地方政府环境治理中的人力投入，提高环境治理的效率，但会促进地方政府转移更多资源投入到环境治理支出的其他项目。

本文的贡献有三个方面：第一，从理论上拓展了周黎安“官场+市场”模型，纳入了公众参与和制度环境两个因素，发展出了“官场+市场+公众”的地方环境治理理论框架；第二，不同于目前多数环境经济学的研究范式——环境规制怎么影响经济增长和环境质量，本文考察绩效考核、市场法治环境和公众监督在政治锦标赛框架下如何影响地方政府的环境治理行为；第三，本文不仅系统地比较了环境绩效考核前后地方政府的环境治理模式的差异，而且研究了在环境绩效考核开始后，经济和环境绩效考核对地方政府环境治理的影响，以及两种考核的交互效应。

三、计量模型与变量

(一)环境治理模型

根据“市场+官场+公众”环境治理理论分析，地方政府的环境治理受到经济绩效考核、环境绩效考核、公众参与和市场法治环境的四重影响，相应的模型如下：

govi,t=β1rgdpi,t-1+β2rgdpi,t-1×t2006+β3marketi,t+φPi,t+ρXi,t+ηi+λt+εi,t

(1)

其中，govi,t为第i个省第t年反映政府环境治理的投入型指标，rgdpi,t-1为上一年度该地区相对经济绩效(地区GDP增长率减去全国平均增长率)，t2006是环境绩效考核的虚拟变量，因为2006年环境绩效开始纳入地方政府考核内容(2006年及以后值为1，2006年之前为0)，marketi,t反映市场法治环境，Pi,t反映公众参与环境治理的指标；Xi,t为控制变量，衡量影响政府环境治理行为的其他因素，主要包括官员个人特质，影响公众参与环境治理的因素以及一些社会经济指标，ηi为地区固定效应，λt为时间固定效应，εi,t是随机扰动项。系数β1反映环境绩效考核开始前经济绩效对于政府环境治理行为的影响，β1+β2反映环境绩效考核开始后经济绩效对于政府环境治理行为的影响，而β2衡量了两者的差异。向量φ的各个分量反映公众参与环境治理的不同方式对政府环境治理行为的影响。

本文还构造了相对环境绩效指标renergyi,t-1(地区GDP能耗增长率与全国平均增长率之差)替代模型(1)中的环境考核虚拟变量t2006，进而更加精准衡量相对经济绩效对政府环境治理的影响，并借此分析两种绩效考核之间的交互影响，改进模型为：

govi,t=β1rgdpi,t-1+β2rgdpi,t-1×renergyi,t-1+β3renergyi,t-1+β4marketi,t+φPi,t+ρXi,t+ηi+λt+εi,t

(2)

这里，系数β1表示当地区环境绩效等于全国平均水平时(即renergy=0)，经济绩效(GDP增长率)对环境治理投入的效应；β3表示当地区经济绩效等于全国平均水平时，环境绩效(GDP能耗下降率)对环境治理投入的效应；β2表示经济绩效和环境绩效对环境治理的交互效应。其他变量系数与模型(1)相同。

(二)变量界定及数据

1.环境治理变量：环保人力投入、环保财政支出及其占比

已有文献主要采用了两大类指标衡量政府的环境治理：投入型和绩效型。本文目的是探究地方政府的环境治理行为，因此选择的是投入型指标。学者多选择环境污染治理投资总额作为衡量政府环境治理投入的指标，但是环境污染治理投资总额所包含的三个项目(城市环境基础设施建设投资、建设项目“三同时”环保投资和工业污染源治理投资)存在统计范围上交叉、时间不一致等问题，而且“十一五”期间，政府事权的实际环保投资，仅占实际环保投资总额的16.8%，而企业及其他投资占83.2%。相比之下，节能环保财政支出更能直接体现政府的环境治理投入，由于该数据从2007年开始才有单独统计报告，利用节能环保财政支出占比和环保机构人均环保财政支出的数据，本文推算了2007年之前的节能环保财政支出数据。除此之外，本文还选择了各地区环保机构人员总数作为衡量地方政府的环境治理行为的另一项指标，因为政府的环境监管与治理无疑需要相应的人员来执行，地区环保机构人员的数量可以作为衡量地方政府环境监管与治理的投入型指标。

图2显示了全国及各地区环保机构总人数和节能环保财政支出的变化趋势。就地区环保机构总人数而言，2006年之后东部地区环保机构人员总数的增速明显加快，而中部地区的变化总体较为平缓，两者的差距不断变大，西部地区的环保机构总人数明显少于东部地区和中部地区，其增速在2011年之后才有显著变化，其与东部和中部地区的差距在逐渐缩小。就节能环保财政支出而言，2006年以后三个地区的节能环保财政支出的增速明显加快，东部地区的增速最快，从总量上迅速超过其他地区，而中部和西部地区的增速和总量均较为接近。

2.核心变量：绩效考核、市场法治和公众参与

本文的核心解释变量主要包括地方官员的官场考核、公众诉求与市场法治三大指标。

(1)官场考核。官场考核指标包括经济绩效和环境绩效。政治锦标赛强调的是相对绩效考核，本文选择了地区实际GDP增长率与全国平均增长率之差rgdpi,t衡量该省的相对经济绩效，该值越大表明相对经济绩效越好。如前所述，本文构造了虚拟变量与经济绩效考核的交互项rgdpi,t×t2006来衡量环境绩效考核对经济绩效考核所发挥的环境治理效应的影响。同时，本文参考齐晔和孙伟增等的研究，选择地区GDP能耗增长率与全国平均增长率之差renergyi,t衡量地区相对环境绩效，该值越小(负)表明环境绩效越好，反之环境绩效越差。本文还构造rgdpi,t×renergyi,t变量来衡量环境绩效与经济绩效对环境治理的交互影响。

(2)公众诉求。公众参与环境治理有两个指标，分别是公众直接参与的环境信访数量lnlvti,t(来信总数与来访批次之和)以及有关环境的人大议案和政协提案数量(lnrdzxi,t)。反映公众民意的人大、政协环境提案是公众参与环境治理的集中体现，一旦环境提案通过并上升到法律层面，就能实现公众参与环境治理的最终目的。

图2 各地区环保机构总人数及节能环保财政支出的变化趋势(2000—2015年)

(3)市场法治。本文参考樊纲等和王小鲁等的研究，利用中国分省份市场化总指数来表示地区的市场法治环境marketi,t。市场化和法律制度是环境治理的重要工具，是政府治理的补充。

3.控制变量：经济状况、污染状况和官员特质

(1)经济发展状况。环境治理的投入跟经济发展阶段和产业结构高度相关，本文用实际人均GDP(2000年价格)lngdppci,t衡量经济发展阶段，用第二产业产值占GDP的百分比衡量地区产业结构scnd_pcti,t。地区人口规模跟环境治理投入关系密切，本文控制了年末人口密度popdensi,t，同时控制人口中年轻人(15-64岁)所占的比重prop_yngi,t和公众受教育程度edui,t来反映人口的年龄结构和素质。除此之外，本文还用地区移动电话用户数(lncellphonei,t)来反映地区的通信水平和信息的可获取程度。上述数据来自《中国统计年鉴》和wind数据库。

(2)环境污染现状。本文利用单位GDP污染物排放量来衡量地区的环境污染状况，单位GDP的工业烟尘和粉尘排放量(吨/万元)smokei,t、工业二氧化硫排放量(吨/万元)SO2i,t以及工业废水排放量(吨/万元)wateri,t如图3所示，可以发现在2006年之后，三种污染物的排放强度显著下降，尤其是单位GDP二氧化硫排放量下降很快，这可能与环境绩效考核中设置了二氧化硫排放量的约束性指标密切相关。

图3 全国单位GDP污染物排放量变化趋势(2000—2015年)

(3)官员个人特质。地方官员的个人特质会对地方的经济增长和环境治理等方面产生重要影响。本文仅考虑了省委书记的任职年限(tenurei,t)和是否达到65岁(age65i,t)两大主要因素，因为省委书记的个人特质对地方政府的环境治理行为的影响更为显著。对于在一年中的1-6月上任的省委书记，本文将该年记为该官员在该省份任职的开始年份；对于在一年中的7-12月上任的，我们将该年的下一年记为该官员在该省份该职位的开始年份，相应的变量也按照这个方法赋值。省委书记的数据来自Jiang的研究公开的“中国政治精英数据库”(CPED)。

本文使用的数据取自2000-2015年中国30个省、自治区和直辖市(不含西藏和港澳台地区)的面板数据，表1给出了各原始变量(未取对数，采用2000年的价格)的统计描述。

(三)内生性及其处理

模型(1)和(2)是本文的基准回归模型，但经济绩效变量可能存在内生性问题。首先是相对经济绩效和政府的环境治理行为可能存在双向因果关系，根据“官场+市场+公众”环境治理模型，政府的环境治理行为会受到其经济绩效考核结果的影响，同时其环境治理(如放松或强化环境监管等)反过来也可能会影响其经济绩效，尤其是那些以高污染工业为主要产业的地区。本文在模型中选择了滞后一期的经济绩效rgdpi,t-1作为解释变量，这有利于缓解反向因果关系问题。除此之外，在基准回归方程中可能会遗漏与相对经济绩效有关的变量，如各省(区)的资源禀赋和技术水平等。

为此，本文使用工具变量法重新估计基准回归模型。不同的被解释变量选择不同的工具变量：当被解释变量是地区环保机构总人数lnepeoplei,t时，选择滞后两期的公路“密度”lnroadi,t-2和滞后三期的经济绩效rgdpi,t-3作为相对经济绩效rgdpi,t-1的工具变量，将工具变量与虚拟变量t2006的交互项作为rgdpi,t-1×t2006的工具变量，将工具变量与相对环境绩效renergyi,t-1的交互项作为rgdpi,t-1×renergyi,t-1的工具变量。

公路“密度”roadi,t的定义是该省份公路里程数(km)除以该省份的行政区划面积(万公顷)，这是一个外部的工具变量，由于公路的建设往往提前规划很多年，很少会及时调整，而且其作为重要的基础设施会影响经济绩效，但又与当前的环保机构总人数之间没有直接关系，满足外生性的要求。

表1 原始变量的描述性统计

将滞后三期的经济绩效rgdpi,t-3作为工具变量的理由有两个：第一，省委书记和省长的任期通常为3到5年，滞后三期的经济绩效可能属于上一任省委书记任内的成果，其会影响现任的经济绩效，但又具有一定的外生性；第二，在晋升锦标赛模式下，省份领导人任期内平均经济绩效比其任期内某年的经济年增长率对其晋升发挥的作用更重要，滞后三期的经济绩效会影响之后的经济增长，但是对当前政府环境治理行为的影响会较弱，然而滞后一期的经济绩效由于存在心理学上的“近因效应”，会对官员的行为造成更大影响。

当被解释变量是节能环保财政支出lnebudgei,t和环保预算占比enbri,t时，选择滞后两期的公众受教育程度edui,t-2和滞后两期的人均国内生产总值lngdppci,t-2作为rgdpi,t-1的工具变量，将工具变量与虚拟变量t2006的交互项作为rgdpi,t-1×t2006的工具变量，将工具变量与相对环境绩效renergyi,t-1的交互项作为rgdpi,t-1×renergyi,t-1的工具变量。工具变量发生变化是因为公路“密度”与节能环保财政支出之间可能存在联立性问题，因为两者都是政府财政支出的重要项目，地方政府在决定两种项目的支出时面临着权衡取舍。因此，我们用滞后两期的人均GDP替代公路“密度”来反映地区经济的增长潜力，其会影响之后的经济绩效，但由于本文已经控制了当期的人均GDP，滞后两期的人均GDP对当前的节能环保财政支出影响较小，具有一定的外生性。除此之外，公众的受教育程度反映了劳动力的质量，是人力资本的重要内容，而人力资本会对经济增长产生推动作用。本文用普通高等学校在校学生数占省份总人口的比重来衡量公众的受教育程度，而高等学校的招生人数虽然受到政府政策的影响，但是也有一定的自主性。因此，滞后两期的公众受教育程度会对当前的经济增长产生影响，但对政府的环境保护政策没有直接影响，具有外生性。

四、实证结果与分析

如前所述，本文选择各地区环保机构人员总数lnepeoplei,t、节能环保财政支出lnebudgei,t和环保预算占比enbri,t作为衡量政府环境治理投入的三个指标，下面我们将基于虚拟变量模型和连续变量模型考察(经济和环境)绩效考核、市场法治环境以及公众参与三大核心因素对地方政府的环境治理投入的影响。

(一)环境考核为虚拟变量的回归结果

表2的第1-3列分别是采用LSDV(虚拟变量的最小二乘法)、2SLS(两阶段最小二乘法)和GMM(广义矩法)对环保人力投入模型的估计结果，第3-6列是对环保财政投入模型的估计结果。Hausman检验的结果表明在1%的显著性水平下确定为固定效应模型，但是，固定效应估计仍不能完全消除核心变量的内生性，因此，本文采用针对内生性问题的2SLS和GMM估计模型，也报告了LSDV法剔除固定效应的结果。表2给出了回归结果，发现如下几个有趣的结论：

1.环境绩效考核制度极大地改变了以GDP增长率为核心的政治锦标赛模式，地方的经济增长从挤占环境治理投入转变为支撑环境治理投入

根据模型估计结果计算，本文绘制了经济绩效和环境绩效对政府环境治理投入的偏效应。图4给出2006年前后经济绩效对政府环境治理投入偏效应的变化。在控制其他条件并考虑内生性问题情况下，2006年前相对经济绩效rgdp每提高1个百分点，环保机构人力投入相应地减少约10.2个百分点，经济高速增长背后是环境治理投入的缺失与不足，这印证了周黎安(2007)的观点——围绕GDP排名的竞赛严重挤占了环境保护的资源投入，本文将其称为经济高增长对环境治理投入的挤占效应。环境绩效考核开始后，相对经济绩效与环保人力投入之间的关系发生显著的变化，交互项rgdp×t2006的系数0.118，且统计上高度显著，表明2006年之后相对经济绩效每提高1个百分点，环保机构人力资源的投入平均增加约1.6个百分点，本文称之为支撑效应，这意味着高经济增长支撑环保人力的高投入。

表2 环境考核为虚拟变量的回归结果

图4 2006年前后经济绩效对政府环境治理投入的偏效应注：左图为地区环保机构总人数(取对数)与滞后一期经济绩效的关系：其中和是表2第二列对应β1和β2的估计值，c1为表2第二列的常数项；右图为节能环保财政支出(取对数)与滞后一期经济绩效的关系：其中和是表2第五列对应β1和β2的估计值，c2为表2第五列的常数项。

同样，本文从环保的财政支出模型的估计也发现类似结果，2006年前，相对经济绩效每提高1个百分点，节能环保财政支出减少26.5个百分点；2006年后，相对经济绩效与财政环保支出呈现正相关，相对经济绩效每提高1个百分点，环保财政支出平均增加4.9个百分点。从环保支出占财政总支出比例来看，2006年之前，相对经济绩效每提高1个百分点，环保财政支出占比下降0.59个百分点，但是2006年后地区相对经济绩效每提高1个百分点，环保支出比例增加0.15个百分点，说明经济发展较快地区环保财政支出的绝对数量和占比都上升了。

由此可见，无论从环保人力资源还是财政资源投入角度，中央将生态环境指标纳入地方政府绩效考核已经开始改变地方的环境治理，地方政府间的政治锦标赛已经从唯GDP论英雄，转变到物质文明与生态文明并重。

2.公众参与环境治理的效果逐渐显现，但是不同渠道效果迥异

环境信访制度对地方政府环保人力投入和财力投入在统计和经济意义上均不显著。充分反映民意的人大、政协的环境提案对环保人力投入高度显著，人大、政协提案每增加1%，环境机构人力投入增加近0.265%，但对环保财政投入的影响并不显著。因此，虽然环境信访对地方政府环境治理的直接影响不是很显著，但是反映公众民意的人大、政协提案已成为地方环境治理的重要力量。公众参与内容的扩充和渠道的扩展加快了环境治理速度与成效，促使公众从象征参与，到实质参与，再到科学参与的转变是环境治理成功与否的重要保障。

3.健康的法治环境极大减轻环保人力投入，促使地方政府转移更多资源投入到环境治理支出的其他项目，是环境治理的长治久安之策

环境治理不仅需要政府“有形手”的直接介入，更需要市场“无形手”的调节和相关法律制度的威慑。表2的结果显示，在控制其他因素的条件下，反映市场化程度和法治环境的市场化指数每提高1个单位，环保机构的人力投入平均减少10.8%，节能环保财政支出平均增加约5.8%。良好的市场法治环境使得地方政府治理更加高效，政府与市场关系也更加健康，这使得地方政府能够转移更多资源投入到环境治理支出项目，而非依赖增加环保人力投入展开环境治理。从市场化指数的取值分布看，上海、江苏、浙江和广东四个地区的市场化指数平均值高达10以上。这意味着，相对于全国市场化指数的平均值7而言，如果保证其他条件不变，市场化指数提高3个单位，相对应是环境机构人力将少投入33%，环保财政支出将增加17.4%。从环保预算比例的变化看，市场化指数每提高1个单位，环保预算比例平均增加0.22个百分点。因此，营造以法治为核心的健康市场环境是生态文明建设长治久安的基石。

综上所述，在环境绩效考核前，以经济增长为核心的政治锦标赛模式是以环境治理投入低为特征的，经济增长对环境治理投入表现出鲜明的挤占效应；环境绩效考核显著地改变了经济绩效对于地方政府环境治理的挤占效应，地方政府开始兼顾经济发展与环境保护，而且这一模式具有动态性，地方政府会根据上一年的经济绩效决定当前的环境治理行为，假说1的支撑效应得到证实。同时，公众参与对地方政府的环境治理行为逐渐显现积极的影响，人大、政协的环境议案或提案对环保人力投入有显著影响，但是对环保财力投入的影响并不显著，环境信访对于地方政府环保人力和财力投入的影响不显著，假说2得到证实。最后，反映市场法治环境的市场化指数对地方政府的环境治理有显著的影响，市场法治环境的强化显著减少了地方政府在人力上的投入，使得地方政府能够拨出更多资源投入到环境治理支出的其他项目，这表明法治建设和市场化进程对环境治理的意义重大，假说3得到验证。

(二)环境绩效为连续型变量的回归结果

前面通过虚拟变量回归模型发现环境绩效考核改变了以经济绩效为核心的政治锦标赛模式，下面本文将利用连续型变量——相对环境绩效renergyi,t-1(地区GDP能耗增长率与全国平均增长率之差)替代环境考核虚拟变量t2006，考察2006年以后(环境绩效考核开始后)环境绩效和经济绩效考核对地方政府环境治理行为的交互影响。表3给出模型(2)的估计结果，发现以下主要结论：

表3 环境绩效为连续型变量的回归结果

1.相对经济绩效对环境治理投入的支撑效应逐渐超过挤占效应

根据表3的估计结果，当GDP能耗增长率等于全国平均增长率时，经济绩效对地区环保机构人力投入没有显著影响；当GDP能耗增长率低于全国平均水平时，经济绩效提高对环境治理人力投入有支撑效应，而当GDP能耗增长率高于全国平均水平时，经济绩效提高对环境治理人力投入表现出挤占效应，其大小受到前期相对环境绩效的影响。图5(左)展示了在不同环境绩效水平下，经济绩效对地方政府环境治理的偏效应，例如，当renergy=-6(GDP能耗增长率低于全国平均水平6个百分点)，经济绩效对环保人力投入的偏效应高达6.8%；当renergy=5(GDP能耗增长率高出全国平均水平5个百分点)，经济绩效对环保人力投入的偏效应为-6.4%。这意味着，环境绩效好，经济绩效更支撑未来的环境治理投入；相反，环境绩效差，经济绩效减少未来的环境治理投入，表现出挤占效应。因此，经济绩效对环境治理起到支撑效应还是挤占效应很大程度上取决于前期的环境绩效水平。在2006-2015年的300个样本观测值中，有62%的样本表现出支撑效应，特别是，2011-2015年(“十二五”期间)的150个样本中，72%的样本表现出支撑效应。由此可推断，在环境绩效考核开始后，经济绩效的提升对环境治理的支撑效应逐渐超过挤占效应，也印证了前面虚拟变量回归所得结论。

同样，从环保财政支出模型的估计也发现类似结果：当GDP能耗增长率等于全国平均增长率时，经济绩效对地区节能环保财政支出及其占比没有显著影响；当GDP能耗增长率低于全国平均水平时，经济绩效的提高对环境治理财力投入呈现支撑效应，例如renergy=-6，经济绩效对节能环保财政支出及其占比的偏效应分别为16.6%和0.501个百分点；而当GDP能耗增长率高于全国平均水平时，经济绩效的提高对环境治理财力投入表现出挤占效应，例如renergy=5时，经济绩效对地方政府节能环保财政支出及其占比的偏效应分别为-19.7%和-0.632个百分点。

2.相对环境绩效对环境治理投入显现出压力效应和激励效应并存

根据表3的估计结果，当地方相对经济绩效(经济增长率减去全国平均增长率)低于1.8时，环境绩效对地方政府环境治理的压力效应显著，其大小受经济绩效的影响。图5(右)展示了在不同经济绩效水平下，环境绩效对政府环境治理人力投入的偏效应，当地区GDP增长率等于全国平均水平情况下，GDP能耗增长率每提高1个百分点，政府环保治理人力投入增加2.2%，节能环保财政支出平均增加5.8%，环保支出占财政总支出的比例上升0.19个百分点。环境绩效的落后会对地方官员产生压力，促使政府加大环境治理的人力投入。同样，环境绩效对环境治理行为的影响大小也与经济绩效的水平有关：当地方相对经济绩效低于1.8时，环境绩效对于环境治理人力投入的压力效应会更大。

图5 相对经济绩效(左)、相对环境绩效(右)对政府环保人力投入的偏效应注:由于地区环保机构人数，节能环保财政支出及其占比的估计结果较为类似，因此仅以地区环保机构人数(对数)为例画图。

当相对经济绩效高于1.8时，环境绩效对政府环保治理的压力效应转变为激励效应，其激励强度受到前期相对经济绩效的影响，激励效应分为两种：第一种是相对环境绩效的提高(GDP能耗相对增长率下降)会带来环境治理更大的投入；另一种是相对环境绩效的下降会降低环境治理投入。例如，当相对经济绩效rgdp=5时，GDP能耗增长率每下降(提高)1个百分点，政府环保治理人力投入增加(减少)3.8%，节能环保财政支出平均增加(减少)10.7%，环保支出占财政总支出的比例上升(下降)0.33个百分点。

之所以会出现相对经济绩效小于1.8时有压力效应，大于1.8时有两种激励效应的现象，本文推测这与官员的晋升机制有关。当某地区的经济绩效不高时，需要配合环境绩效，地方官员才能有更大概率得到晋升。当某地区的经济绩效高时，可能出现两种情况：一是“强者愈强”的激励效应，该地区前期的环境绩效好，而且有好的经济绩效作为支撑，地方官员可以在下一期继续追求经济与生态环境的良性互动；另一种是“弱者愈弱”的激励效应，该地区前期的环境绩效虽然相对较差，但是经济绩效十分突出，地方官员可能无须依赖环境绩效，仅凭借优异的经济绩效即可晋升，因为环境绩效对地方领导人晋升的影响没有经济绩效那么显著，而且加大环保投入会占用原本用于经济发展的相应资源，使得经济增长降速，这对于仍然处于较低发展水平的地区可能影响较大。

在环境绩效考核开始后，公众参与对地方政府的环境人力投入和财力投入出现完全不同的结果：环境信访数量对环境机构人力具有微弱的负向影响，而对财力投入具有显著的正向影响，环境信访数量每增加1%，会使得环境机构人力投入下降近0.09%，节能环保财政支出上升0.11%；充分反映民意的人大、政协的环境提案对环境人力投入有显著的正向影响，对节能环保财政支出的影响为负，人大、政协提案每增加1%，会使得环境机构人力投入增加近0.23%，使得节能环保财政支出下降0.1%。

4.良好的市场法治环境显著减少了地方政府的环保人力投入，但对环境治理的财力投入影响不显著

与前面虚拟变量回归结果类似，市场化指数每提高1个单位，环保机构的人力投入平均减少10%左右，节能环保财政支出变化不显著。这表明良好的市场法治环境使得地方政府更加高效，能够通过减少“冗员”以及减少对经济发展的干预来转移更多公共资源投入到节能环保支出的其他项目。

综上，环境绩效考核开始后，经济绩效提升对地方政府环境治理的支撑效应开始显现，这与2006年之前经济绩效对环境治理以挤占效应为主形成鲜明对比，而且随着环境绩效的提升，经济绩效对环境治理投入的支撑效应更加显著，假说1得到进一步证实。另外，对于经济增长率处于相对平稳的区域，环境绩效考核对环境治理有显著的压力效应，但不可忽视的是，对于经济增长率处于高增长的区域，环境绩效对环境治理显现出两种不同的激励效应。良好的市场法治环境极大地降低了地方政府在人力上的投入，使得地方政府能够更加注重通过其他途径开展环境治理，这进一步验证了假说2。公众参与对地方政府的环境治理行为的影响更加积极。环境信访对于地方政府财力投入有显著正向影响，人大、政协的环境议案对环保人力的投入有显著的正向影响，假说3得到进一步的证实。

(三)地区异质性分析

前文我们利用全国的数据分析了地方政府的环境治理行为，但是东部和中西部地区的经济发展阶段是不同的，那些处于发展初期阶段的地区可能仍然采取粗放式的发展模式，需要激励才能改变以往的发展模式，而那些已经进入了较高发展阶段的地区，可能会自觉采取更加环保的增长方式。因此，为了分析地区的差异性，我们构造了虚拟变量easti,t(等于1表示是东部地区，否则等于0)，并设置其与核心解释变量的交互项，重新估计了模型(2)，得到如下结论：

1.经济绩效和环境绩效对东部地区环境治理人力投入的影响较弱，对中西部地区的影响较强

根据表4的估计结果，在东部地区，经济绩效对地区环保机构人数的偏效应较弱，其受前期环境绩效的影响。当GDP能耗增长率等于全国增长率时，经济绩效对地区环保机构人力投入有正向影响，但是统计上并不显著，而且滞后一期相对环境绩效对偏效应的影响微乎其微。同样，环境绩效对地区环保机构人数的偏效应也较弱，当前期的经济增长率等于全国增长率时，当GDP能耗相对增长率每提高1个百分点，会使得地区环保机构人数下降0.2%，而且经济绩效对偏效应的影响也十分微弱。这表明东部地区环境治理的人力投入受经济和环境绩效考核的影响较小。相反，中西部地区对于经济和环境绩效考核的反应则较强，其结果与全国层面的结果较为类似，不再赘述。

2.经济绩效和环境绩效对东部地区环境治理财政投入的影响与中西部地区截然相反，经济绩效的支撑效应和环境绩效的激励效应在东部地区更明显

首先，在东部地区，虽然经济绩效对地方环境治理的财政投入偏效应仍然受前期环境绩效水平的影响，但是环境绩效越差，经济绩效对下一期环境治理投入的支撑效应越强，而环境绩效越好，支撑效应越弱，这与中西部地区截然相反。例如，当renergy=2(GDP能耗增长率比全国高2个百分点)时，在东部地区，经济绩效对节能环保财政支出的偏效应高达12.8%，表现为支撑效应；而在中西部地区，经济绩效对节能环保财政支出的偏效应则为-7.1%，表现为挤占效应。节能环保财政支出占比的估计结果较为类似。这表明，东部地区已经进入经济发展与环境保护良性互动的阶段；而中西部地区仍然存在“两极分化”的现象：前期环境绩效越好，经济发展对环境治理的支撑作用越明显；前期环境绩效越差，经济发展对环境治理的挤占效应越强。

所采集的渗沥液每次分别取10～20 mL加6 mL浓硝酸进行微波消解后对重金属砷、汞、镉、铬、镍等指标分析；另外分别取150 mL渗沥液在室温下6 000 r·min-1离心所得上清液进行有机物组成、总氮、总磷、生化需氧量等指标分析；无菌玻璃瓶采集的水样直接培养测定粪大肠菌群。

其次，在东部地区，环境绩效对地方节能环保财政支出的压力效应与激励效应并存，但是两种效应出现的情况与中西部地区恰好相反，而且东部地区以激励效应为主，中西部地区以压力效应为主。根据表4的估计结果，当地方相对经济绩效(经济增长率减去全国增长率)低于2.8时，环境绩效对地方政府环境治理的激励效应显著，其大小受前期的经济绩效影响。激励效应同样分为两种：第一种是相对环境绩效的提高(GDP能耗相对增长率下降)会带来环境治理更大的投入；另一种是相对环境绩效的下降会降低环境治理投入。当相对经济绩效高于2.8时，环境绩效对地方政府环境治理的压力效应显著，其大小受经济绩效的影响。但是，在2006-2015年110个东部地区样本中，仅有17个相对经济绩效高于2.8，因此环境绩效对东部地区环境治理主要表现为激励效应。环境绩效对中西部地区的影响类似于全国层面回归的结果，当地方相对经济绩效(经济增长率减去全国增长率)低于1.7时，环境绩效对地方政府环境治理的压力效应显著，当其高于1.7时，环境绩效对地方政府环境治理的激励效应显著。并且在2006-2015年190个中西部地区样本中，仅有72个相对经济绩效低于1.7，因此，环境绩效对中西部地区的环境治理主要表现为压力效应。

表4 地区差异性分析结果

东部和中西部地区的差异可能和其发展阶段有关，中西部地区经济发展较为落后，技术水平不高，发展经济满足广大人民群众的基本需求为主要任务，因此可能会采取牺牲环境的粗放式发展模式，而东部地区已处于较高的发展阶段，追求高质量发展成为主要基调。

五、稳健性检验

尽管我们已经对前文所使用的工具变量的外生性进行了论述以及检验，但是工具变量可能仍然无法满足完美的外生性假定。因此，在本部分我们利用Conley等人提出的近乎外生工具变量法对模型(1)进行重新估计。按照排除性约束假定，工具变量不会出现在模型(1)中，即模型(3)中θ1=θ2=θ3=θ4=0，模型(4)中π1=π2=π3=π4=0，而Conley等人放松了这一假定，对于任意k允许θk或πk在[-δk,δk]范围内变动，其中δk≥0，在此基础上估计模型(3)和模型(4)，可以得到各变量估计系数的置信区间。该方法可以有效地解决工具变量非完全外生的问题，已得到众多学者的应用。

lnepeoplei,t=β1rgdpi,t-1+β2rgdpi,t-1×t2006+β3marketi,t+θ1lnroadi,t-2+θ2lnroadi,t-2×t2006+θ3rgdpi,t-3+θ4rgdpi,t-3×t2006+φPi,t+ρXi,t+ηi+λt+εi,t

(3)

lnebudgeti,t=β1rgdpi,t-1+β2rgdpi,t-1×t2006+β3marketi,t+π1edui,t-2+π2edui,t-2×t2006+π3lngdppci,t-2+π4lngdppci,t-2×t2006+φPi,t+ρXi,t+ηi+λt+εi,t

(4)

本文利用近乎外生工具变量法，对δk进行了不同的假设，并在此基础上估计了模型(3)和模型(4)，表5和表6分别汇报了当被解释变量是地区环保机构总人数和节能环保财政支出及其占比时，内生解释变量rgdpi,t-1和rgdpi,t-1×t2006的系数β1和β2取值的90%置信区间。

表5 地区环保机构总人数作为被解释变量的估计结果

当被解释变量是节能环保财政支出及其占比时，我们同样首先假定对于任意k，δk=0，得出表6第1行的结果，这与运用两阶段最小二乘法(2SLS)估计模型(1)得出的结果相同。由于lngdppci,t-2取了对数，我们在之后的测试中，δ1和δ2的取值几乎总大于δ3和δ4的取值。我们接下来通过假定所有工具变量对于被解释变量的影响大小相同，弹性均为0.01，得到的置信区间(第二行)略大于工具变量完全外生的结果。之后我们允许工具变量对于被解释变量有更大的影响，得出了第三行的结果，能够发现β1的估计仍然为负，β2的估计仍然为正。

综上，虽然我们放松了工具变量完全外生性的假定，但是前文的核心结果没有发生变化。这表明我们的结论是稳健的。虽然对于δk的部分取值，本文得出了较宽的置信区间，这是因为我们没有充分利用工具变量系数的分布的信息，根据Conley等人的研究结果，如果正确选择了系数的分布，可以得到更窄的置信区间，这有待进一步的研究。

表6 节能环保财政支出及其占比作为被解释变量的估计结果

六、主要结论与政策涵义

本文运用2000-2015年中国省级层面的面板数据，基于三方共治的环境治理模型，分别利用固定效应模型和工具变量法估计了绩效考核、市场法治以及公众参与对地方政府环境治理行为的影响，并利用近乎外生工具变量法进行了稳健性检验。研究发现：

环境绩效纳入地方政府考核显著地改变了以GDP增长率为核心的政治锦标赛模式，经济发展对地方环境治理投入的挤占效应逐渐变为支撑效应。2006年及以前经济绩效每提高1个百分点，环保机构人力投入相应地减少约10.2个百分点，节能环保财政支出减少26.5个百分点，环保财政支出占比下降0.59个百分点；2006年之后经济绩效每提高1个百分点，环保机构人力资源的投入平均增加1.6个百分点，环保财政支出平均增加4.9个百分点，环保支出比例增加0.15个百分点。因此，政治锦标赛竞赛标准的变化导致地方政府间围绕GDP增长率的竞赛从挤占与弱化环境治理转变到支撑与促进环境治理的投入。

环境绩效考核开始后，经济绩效对地方政府环境治理的支撑效应逐渐超过挤占效应，其程度取决于前期的环境绩效水平；环境绩效对地方政府环境治理的压力效应与激励效应并存，其大小受前期经济绩效水平的影响。首先，经济绩效对地方政府环境治理的影响表现为支撑效应和挤占效应，当GDP能耗增长率等于全国平均增长率时，经济绩效对地区环保机构人力投入没有显著影响；当GDP能耗增长率低于全国平均水平时，经济绩效提高对环境治理人力投入有支撑效应，当GDP能耗增长率高于全国平均水平时，经济绩效提高对环境治理人力投入有挤占效应，其大小受到前期相对环境绩效的影响。这意味着，环境绩效好，经济绩效更支撑下一期的环境治理投入；相反，环境绩效差，经济绩效减少下一期的环境治理投入，表现出挤占效应。其次，环境绩效对地方政府的环境治理表现为压力效应和激励效应。当地方相对经济绩效(经济增长率减去全国增长率)低于1.8时，环境绩效对地方政府环境治理的压力效应显著，其大小受经济绩效的影响。当相对经济绩效高于1.8时，环境绩效对政府环境治理的压力效应转变为激励效应，其激励强度受到前期相对经济绩效的影响，激励效应分为两种：第一种是相对环境绩效的提高(GDP能耗相对增长率下降)会带来环境治理更大的投入；另一种是相对环境绩效的下降会降低环境治理投入。

公众参与环境治理在一定程度上能够促进地方政府的环境治理行为，但是不同的参与途径所起到的作用不同。作为公众参与环境治理的环境信访制度对地方政府环保人力投入在统计和经济意义上均不显著，在环境绩效考核开始后对地方政府的节能环保财政支出有显著的正向影响，相应弹性值为0.11。充分反映民意的人大、政协的环境提案对环保人力投入高度显著，人大、政协提案增加1%，环境机构人力投入增加近0.265%，但对环保财政投入的影响并不显著。

市场法治环境能显著减少地方政府的环保人力投入，并促使地方政府拨出更多资源投入到环境治理支出的其他项目。反映市场化程度和法治环境的市场化指数每提高1个单位，环保机构的人力投入平均减少10.8%，节能环保财政支出平均增加约5.8%。

东部和中西部地区的环境治理模式存在显著差异。这表现在两个方面：首先，经济绩效和环境绩效对东部地区环境治理人力投入的影响较弱，对中西部地区的影响较强；其次，经济绩效和环境绩效对东部地区环境治理财政投入的影响与中西部地区截然相反，经济绩效的支撑效应和环境绩效的激励效应在东部地区更明显。

本文对于打开地方政府环境治理的“黑箱”，剖析我国环境治理机制的内核具有一定的启示意义。通过对地方官员绩效考核标准的修改，推动中国经济快速发展的政治锦标赛模式也能够促进地方政府的环境治理行为。但是要看到，这种改革也有负面作用，随着考核内容的逐渐增多，指标体系的愈发复杂，激励效果将随之降低，而且给定地方政府资源和注意力的有限性，各地区不同的区位特征，以及地方领导人的施政偏好，不同地区可能在众多考核项目中做出不同的权衡取舍，进而影响政策的实际效果。更为长远的解决方法是营造良好的市场法治环境，厘清政府与市场的关系，加强相关制度建设，同时让社会公众更多地参与地方环境治理，使其发挥更大的作用，例如更好地发挥人大和政协在监督与问责地方官员上的职能，鼓励社会公众更多地参与政府决策，政府在决策过程中更多地吸纳民意，并增强大众传媒对于地方政府和企业的监督作用等。

虽然本文主要探讨的是地方政府的环境治理，但是本文提出的“官场+市场+公众”环境治理模型蕴含了地方政府、企业和公众的互动关系，地方政府的环境治理、企业的环保投资和公众参与环境治理三者的互动关系将是未来一个重要的研究方向。

注释

②方颖、郭俊杰：《中国环境信息披露政策是否有效：基于资本市场反应的研究》，《经济研究》2018年第10期。

③B. Holmstrom, “Moral Hazard in Teams,”BellJournalofEconomics, vol.13, no.2,1982, pp.324-340;A. Shleifer, “A Theory of Yardstick Competition,”RANDJournalofEconomics, vol. 16, no.3, 1985, pp.319-327.

④H. B. Li and L. A. Zhou, “Political Turnover and Economic Performance: The Disciplinary Role of Personnel Control in China,”JournalofPublicEconomics, vol. 89, no. 9,2005, pp.1743-1762;Y. Yao and M. Y. Zhang, “Subnational Leaders and Economic Growth: Evidence from Chinese Cities,”JournalofEconomicGrowth, vol. 20, no. 4,2015, pp.405-436.

⑤周黎安、陶婧：《官员晋升竞争与边界效应：以省区交界地带的经济发展为例》，《金融研究》2011年第3期;乔坤元、周黎安、刘冲：《中期排名、晋升激励与当期绩效：关于官员动态锦标赛的一项实证研究》，《经济学报》2014年第3期。

⑦韩超、张伟广、单双：《规制治理、公众诉求与环境污染——基于地区间环境治理策略互动的经验分析》，《财贸经济》2016年第9期;吴建南、徐萌萌、马艺源：《环保考核、公众参与和治理效果：来自31个省级行政区的证据》，《中国行政管理》2016年第9期。

⑧周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。

⑩周黎安：《“官场+市场”与中国增长故事》，《社会》2018年第2期。