论我国公租房使用退出激励机制的立法构建

李克武 聂 圣

(华中师范大学 法学院， 湖北 武汉 430079)

一、问题的提出

我国公租房制度建立的初衷是通过开发建设公租房，解决“夹心层”人群的住房保障问题，将公租房视为“克服保障性住房制度‘失灵’的应急措施”①，在实践中出现重前期开发建设而轻后期运营管理的现象。随着各地大量公租房使用期限届满，公租房当退不退、只进不退的退出难问题凸显，频繁见诸报端②。审计署发布的2018年和2019年全国保障性安居工程跟踪审计结果显示：2017年，有2.66万套保障性住房由不符合条件家庭违规享受，2.75万套保障性住房仍然被条件发生变化不再符合保障条件但未按规定及时退出的承租人占有，经过整改收回和加快分配住房8602套；2018年，仍有1.72万套公租房被不符合条件人员等违规享受，有1.45万户承租家庭收入、住房等条件发生变化未按规定及时退出公租房，经过整改收回和加快分配的住房达到3.8万套③。实践表明，尽管《公共租赁住房管理办法》以及各地方公租房地方性法规中明确规定了公租房使用退出的条件、程序以及拒不退出的法律责任，但是以这些规则督促承租人退出公租房的收效欠佳。

公租房作为租赁型保障房，其退出方式主要是“通过保障对象‘人’的退出，实现保障住房‘物’的循环”④，即通过公租房使用退出使不符合保障条件的承租人退出占有和使用，以实现公租房的再次分配和循环利用。公租房使用退出的完成取决于承租人的使用退出行为，而承租人的使用退出行为受其主观意愿的影响较大。公租房作为政府为城市中低收入住房困难群体提供的租赁型保障性住房，具有托起基本居住需求的人权保障属性和给付行政行为性质，依托法律责任建立的强制退出机制，对于解决公租房使用退出问题无疑是必要且重要的，但并非排他的唯一作用因素。如果大多数承租人缺乏主动退出意愿，基于法律责任的强制退出机制的作用会大打折扣。因此，有必要建立具有事前引导功能的公租房使用退出激励机制，促使承租人在其经济状况改善或不再具备承租条件时主动退出公租房的使用，以实现公租房的公平善用。

事实上，在廉租房时期，就有学者注意到了激励机制对于廉租房腾退的价值，并且提出了建立廉租房腾退激励机制的建议⑤。之后，激励性措施对于有效实现保障性住房使用退出的积极意义开始被重视⑥。学者们认为要使保障性住房的退出机制得以有效实施，不能单纯依赖惩罚措施，还要融入激励因素⑦，并且逐步提出了“在保障性住房类型之间建立一种良性互动的退出申领机制”⑧和对主动自愿退出承租人应给予搬家奖励费⑨等建议。学界在探索公租房退出难问题的解决之道时，同样注重公租房退出机制的激励性因素和引导性因素：利用演进博弈理论提出建立科学的激励退出机制能够有效实现公租房的使用退出⑩；梳理公租房退出机制的地方立法文本，提出政府应当以外力对承租人的退出行为进行正确引导。然而，这些研究都仅是将激励性因素和引导性因素作为对策或者工具置于保障房退出整体过程中观察和检讨，缺乏对于公租房使用退出激励机制的系统性阐释和立法论研究。有鉴于此，本文拟论证公租房使用退出激励机制的必要性和理论根据，进而明确其立法构建的原则和路径，并探讨其主要内容，以期对建立完善的公租房使用退出制度，化解公租房退出难问题有所裨益。

二、公租房使用退出激励机制的必要性和理论根据

公租房使用退出激励机制是立法构建的结果，而必要性和理论根据是立法构建的基础性问题。

(一)公租房使用退出激励机制的必要性

首先，公租房使用退出激励机制是实现公租房制度改革和住房租赁市场培育政策目标的长效机制之一。我国住房保障进入新时代，国家将住房保障嵌入“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”的住房制度改革顶层设计中，公租房制度作为住房保障的重要组成部分，面临“把公租房扩大到非户籍人口，实现公租房货币化”，“实行实物保障与货币补贴并举，逐步加大租赁补贴发放力度”的深层改革。住房城乡建设部先后出台了《住房城乡建设部关于加快和发展住房租赁市场的指导意见》(建房[2015]4号)、《住房城乡建设部、财政部关于印发推行政府购买公租房运营管理服务试点方案的通知》(建保[2018]92号)等一系列政策文件，致力于实现公租房的货币化配租和住房租赁市场的培育，以改变公租房制度封闭运行的状态，有效衔接租赁保障与租赁市场，形成与城市居民住房消费梯度相匹配的层次性住房供给体系，达成全体人民住有所居的政策目标。这就要求建立公租房使用退出激励机制激励和引导承租人主动退出公租房，在住房市场通过租房或者购房的方式满足其住房需要。就需求侧而言，不同经济条件的城市居民在住房消费上呈现出一定的梯度，住房消费者随着经济水平的变化会发生住房消费层次转变。承租人因经济能力不足以自力实现居住需求而租住于公租房，属于最底层的住房消费，是住房保障托起最基本住房需求所必须。然而，一旦承租人经济条件改善，就具备了向更高层次住房消费提升的能力和需求。此时，就需要公租房使用退出激励机制发挥作用，鼓励承租人摆脱对公租房的依赖，引导其在住房市场合理消费，通过租房或者购房提升居住品质。就供给侧而言，住房体系应当是“低端有保障，中端有支持，高端有市场”的层次结构，各个层次的住房存在“过滤”关系。研究表明，在住房市场完备的前提下，政府住房补助会导致中等质量住房市场过滤到低等质量住房市场，使中等住房供给增加、价格下降，进而降低住房从高等质量住房市场向低等质量住房市场过滤的速度，使高等质量住房也供给增加、价格降低。如果将我国住房买卖市场、租赁市场和公租房视为高、中、低三种等级质量的住房子市场，那么公租房使用退出激励机制鼓励和引导承租人退出公租房进入住房市场，可以强化租赁保障与住房市场的衔接，使住房市场更加完备，从而激活商品房与保障房之间的“价格引致”和“存量过滤”关系，优化我国住房的供给结构。

其次，公租房使用退出激励机制是从引导的“引力”方向配合强制推动的“压力”方向共同发力督促承租人及时退出公租房的需要。公租房使用退出激励机制具有动态性特征，表现为公租房使用退出激励机制各主体要素之间的相互作用关系，其中最关键的是住房保障主管部门和承租人之间的相互作用关系。借助力学上以“力”阐述相互作用关系的理论，可以根据公租房使用退出对象(即承租人)的受力状态将这种力分为起到鼓励、引导承租人自愿退出公租房效果的“引力”和起到强制推动承租人退出公租房效果的“压力”。只有“引力”与“压力”共同作用于承租人形成合力，才能达到公租房使用退出的最佳效果。我国公租房使用退出目前主要依靠“压力”(强制退出机制)发力，“引力”(激励机制)阙如。公租房使用退出激励机制是公租房使用退出机制的重要组成部分，应当予以规定。

再次，公租房使用退出激励机制是完善公租房使用退出的法律制度供给的要求，能够保证对承租人主动退出的引导有法可依，增强立法对承租人主动退出需求回应能力。法律制度属于纯公共产品，通过外部和内部两种强制力约束人的行为，内化外部效应，防止机会主义行为。公租房使用退出激励机制不仅是从外部引导并约束承租人退出行为的管理性规范，也是从内部激发和促使承租人主动退出的行为性规范，是实现主动退出公租房的正外部效应内部化的必要条件，能够有效防止承租人赖租、空置公租房等机会主义行为。公租房使用退出激励机制立法供给的缺乏，会导致承租人即使有主动退出意愿也会因为主动退出过程无章可循而选择继续占用或者空置公租房，影响公租房的循环利用和优化配置。我国的市民社会发展程度仍然不足，仅仅依靠市民社会自发机制，远远无法满足现代法律制度发展和变革的需要。如果公租房使用退出激励机制的构建寄希望于社会自发机制而非立法构建，面临住房保障需求紧迫和退出难问题久拖不决的现实情境，法律制度供给极有可能因为公众短期聚集爆发的制度需求压力而最终突破法律制度供给的常规流程，采取行政命令手段强行对立法资源进行短期分配，给总体制度供给资源的优化配置和运行造成极大的负面影响。为防止公租房使用退出激励机制因立法迟滞而造成公租房使用退出制度整体上的过度行政化和短期化，应当尽快完成公租房使用退出激励机制的立法构建。

(二)公租房使用退出激励机制的理论根据

公租房使用退出激励机制的理论根据是激励理论。激励理论能够回答公租房使用退出激励机制为什么可以激励承租人退出公租房的问题。

激励理论主要存在两条道路：一条是注重外在激励的“成本-效益”的经济学道路,另一条是注重内在激励的“需要-动机”的心理学道路。从经济学视角来看，人都是一切行为决策为了利益最大化的理性人。激励机制通过调整行为成本与效益之间的关系，增加行为的选择性收益，从而促成人做出趋利避害的行为。公租房使用退出激励机制通过减少承租人退出公租房的成本，增加承租人退出公租房的效益，制造继续租住与使用退出之间的利益差距，引导承租人做出主动退出公租房的选择。从心理学视角来看，激励是一种可以指导个体行为的动机状态，这种状态既可以被个体的情绪、目标、成就等内在事物触发，也可以被大自然、音乐、他人等外在事物触发。激励可以通过提供信息和满足需要来唤起人的情绪，引发行为动机。人都有自我实现的需要，但是由于信息不充分和客观条件的限制，这种需要有时不具备满足的可能性，导致人缺乏行为动机，行为无从产生。承租人并非没有提升自身居住品质的需求，但是这种需求并不足以直接产生退出公租房的动机。由于住房保障与住房市场的断裂，造成了保障利益的“悬崖效应”，使得保障对象缺乏自我发展的愿望，甚至主动放弃自身发展的机会，造成了住房保障的“福利陷阱”，承租人缺乏退出公租房动机的现象普遍存在。只有公租房使用退出激励机制通过为承租人提供充分的引导退出信息，并且为承租人创造出通过住房市场实现居住需求的客观条件，使承租人自力提升居住品质成为可能时，才能调动承租人退出公租房的积极性，引发承租人退出公租房的行为动机。

激励是规则的结果。法律作为一种正式规则，当然能够起到激励作用。法律激励机制能够为行为主体提供充分的利益动机和内在动力，同时从内外两个维度实现激励。一方面，法律具有激励功能，即“通过法律激发个体合法行为的发生,使个体受到鼓励去作出法律所要求和期望的行为,最终实现法律所设定的整个社会关系的模式系统的要求,取得预期的法律效果,造成理想的法律秩序”。法律对公租房使用退出的规制，不能单纯依靠强制性、惩罚性的公租房使用退出的强制性机制，还应当建立能够激发承租人自愿、合法退出的公租房使用退出激励机制。作为激励性立法，公租房使用退出激励机制通过可选择的条款使主动退出获得高性价比的实际收益来引导承租人做出主动退出公租房的行为。另一方面，法律规范以其功能为标准，可以分为组织管理类法、惩戒类法与激励类法。相应地，公租房使用退出法律规范可以分为组织管理类规范、惩戒类规范和激励类规范。在《公共租赁住房管理办法》以及各地方公租房管理规章中，不乏公租房使用退出的组织管理类规范和惩戒类规范，但是能够鼓励、引导承租人主动退出公租房的激励类规范总体上尚付阙如。建构公租房使用退出激励机制能够补齐当前公租房使用退出激励类规范不足的短板，通过三类规范的协同配合，建立起完善的公租房使用退出制度，督促承租人规范、有序退出公租房。

三、公租房使用退出激励机制立法构建的原则和路径

立法原则和路径也是公租房使用退出激励机制立法构建必须回答的两个基本问题。前者是公租房使用退出激励机制立法构建所应当坚持的价值取向和根本准则，后者是公租房使用退出激励机制立法构建的基本框架和路线图。笔者认为，公租房使用退出激励机制的立法构建应当坚持“有效且可负担”和“经济激励为主”两项基本原则，公租房使用退出激励机制应当在住房保障法律体系中有所体现，并具体化为公租房使用退出法律制度的组成部分。

(一)公租房使用退出激励机制立法构建的基本原则

公租房使用退出激励机制的立法构建应当以“有效且可负担”为首要的基本原则，既要满足引导实际效果的有效性，也要保证引导所需成本的可负担。理想的公租房使用退出激励机制应当在满足公共财政可以负担的前提下，尽量提高对承租人使用退出引导的有效性。有效且可负担原则可以分为有效引导和可负担两个方面。

承租人的主动退出行为有助于公租房使用退出的高效率和公租房再分配的公平，而承租人的主动退出行为是否发生在很大程度上取决于公租房使用退出激励机制的引导是否有效。有效引导原则要求公租房使用退出激励机制必须有效增加承租人使用退出的收益，以产生足以对抗公租房“福利效应”的引力，激发承租人的退出意愿，引导承租人主动退出行为的发生。长期以来，承租人即使经济能力提高依然选择依赖公租房而不是自力改善居住条件的根本原因就在于公租房具有财产性质，退出公租房不仅不能增加收益，反而会造成收益减损。只有在退出与赖租之间制造显著收益差距，才能真正激励承租人退出公租房。此外，有效引导原则还要求公租房使用退出激励机制慎重确定激励的对象和方式，避免产生机会主义的逆向激励而导致激励失灵。如果没有适当的制度设计，正向激励在实施过程中有可能转化为某种程度上的反向激励。以经济适用房为例，国家推行经济适用房的政策目的是为中低收入群体提供产权性住房保障，但在经济适用房制度运行中，由于执行不严，有相当数量的经济适用房被出售给不具有被保障资格的中高收入者，产生了机会主义的逆向激励，造成经济适用房的房源错配且无法有效循环流动，致使经济适用房制度发生变异，背离了为中低收入家庭提供住房保障的初衷。公租房使用退出激励机制应当吸取经济适用房制度的教训，防止激励对象错误或者激励方式失当。

公租房使用退出激励机制的立法构建还应当满足可负担性要求。引导承租人退出公租房不是无成本的，需要消耗公共资源。公共资源具有稀缺性，能够用以支持公租房使用退出激励机制运行的公共资源十分有限。公租房使用退出激励机制的立法构建受到公共资源的约束。这种约束主要体现为公共财政的负担能力。在地方政府支出本身就不偏好保障性住房的情况下，无论采取何种政策或者法律措施引导承租人退出公租房，一旦该措施的投入需求超过了公共财政的负担能力，即使法律明确规定公共财政投入的指标要求，政府迫于财政压力也会消极应对，措施难以真正落实，引导效果会大打折扣。廉租房保障资金管理的实践即充分表明了公共财政可负担性对于措施落实的制约。《廉租住房保障办法》第10条第二款明确规定：“土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例，不得低于10%。”但是，财政部历年发布的《土地出让基本情况报告》显示，截至2012年，包括廉租房和公租房以及棚户区改造的总保障资金只能够达到当年土地出让净收益的10.2%。如果没有公共财政的有力支持，再理想的公租房使用退出激励机制设计也难以真正落实。因此，公共财政可以负担是进行公租房使用退出激励机制立法构建应当考虑的前提条件。

公租房使用退出激励机制立法构建的另一个基本原则是“经济激励为主”原则。该原则集中体现在价值取向和方式选择两个层面。

在价值取向层面，公租房使用退出激励机制应当以实现有效率的公平为价值目标，保证激励结果的经济性。公租房使用退出是公租房房源再次配租的前提，核心功能在于实现公租房的循环利用和合理配置。同所有实现社会公共资源有效利用与优化配置的制度一样，公租房使用退出激励机制经济衡量的结果应当是公平与效率兼顾。一方面，公租房使用退出激励机制应当努力实现分配正义，实现法律激励的实质公平。激励公平不仅追求激励机会平等的形式公平，要求任何被激励对象在同等条件下均享有同等的受奖励机会和权利，而且注重功赏对称的实质公平，要求被激励对象所为的行为与受奖励的法律后果具有正相关性。如果仅仅关注激励的形式公平而忽视实质公平，必然会导致被激励对象的认知失调和心态失衡，最终会导致激励的结果扭曲和资源浪费，导致激励结果的不经济。公租房的保障性也决定了其使用退出机制应当注重分配结果的实质公平，即通过经济激励实现不适格承租人及时退出，使公租房能够分配给适格的保障对象，满足社会弱者基本的居住需求，践行社会公平原则。另一方面，公租房使用退出激励机制需要以公租房资源的优化配置为目标，保证公租房能够有效率地循环使用。公租房使用退出激励机制引导承租人在其经济状况改善或不再具备承租条件时主动退出公租房，在住房市场通过租房或者购房的方式满足其住房需要，使有限的公租房能够配租给亟待实物配租的住房困难群体。实现有效率的激励需要为被激励对象提供充分的利益动机，而不能仅仅依靠倡导和呼吁，否则就会导致公租房使用退出激励机制有名无实，造成无效激励。

在方式选择层面，应当以制度化的物质激励方式为主，辅之以动员式的精神激励方式，保证激励手段的经济性。以方式为标准，激励可以分为以实物给予作为激励手段的功利型激励和以授予某种具有象征意义的符号为激励手段的符号型激励。基于此种分类，公租房使用退出激励机制的激励方式可以分为动员式的精神激励方式和制度化的物质激励方式。前者依托于住房保障主管部门的行政动员能力，通过价值认同、授与荣誉称号、通报表扬等精神激励方式，调动承租人的退出积极性；后者则是由法律规范对激励方式做出制度化的安排，借助财政补助、税收优惠、产权赋予等物质激励方式激发承租人的主动退出意愿。公租房作为对保障对象的物质性帮助，物质性激励方式的效果显然优于精神性激励方式。主要依靠动员式的精神激励方式难以充分调动承租人的退出积极性，需要增加制度化的物质激励方式，并以之为主要激励方式，方能有效激发承租人的主动退出意愿。例如，要激励承租人通过购买公租房全部或者部分产权实现主动退出，就必须赋予承租人对公租房的申购权和转让权，并确保公租房财产利益能够通过政府回购或者市场转让实现。否则，承租人就会因为对购买公租房的预期财产权益缺乏信心而拒绝购买公租房。

(二)公租房使用退出激励机制立法构建的路径选择

当前，政府仍然偏好于依靠行政权力和行政组织系统的政策动员能力，运用限期整改、行政问责、目标责任制、任务制等行政命令手段，通过“自上而下”的压力传导机制，将退出压力由上级传导到下级，从住房保障主管部门传导至承租人，以最终实现退出目标。这种传统的命令控制型的公租房使用退出路径在实践中效果欠佳，而且在一定程度上有悖于法治精神，不宜用于公租房的主动退出情形，应当予以转变。例如，在当前推进提供租房补贴和购房优惠鼓励承租人退出公租房的实践中，短时间内可以由各地方根据公租房租金与市场租金和房价的差值、公共财政负担能力、房地产市场机制健全程度存在较大差异的客观条件，采取内容具有易变性、灵活性，适用范围个别化、特殊化的政策措施。然而，长期而言，法治化是公租房使用退出激励机制的应然选择，提供租房补贴和购房优惠的政策措施应当逐步法律化，从而实现“从政策引导到法律主导”的转变，以确保对承租人主动退出公租房进行普遍化、持续性的激励。在法治精神的引领下，公租房使用退出激励机制构建的路径选择应当以法治化的经济激励为应然发展方向，即根据客观条件，以权益为诱因，将对承租人主动退出行为的激励制度化。

公租房使用退出激励机制属于实现公租房分配正义的住房保障退出机制，应当在我国住房保障法律体系各个层次的立法中均有所体现。在宪法层面，住房权是一项基本人权，是公民的基本权利，是宪法性权利，包括住房自由权和住房社会权两个方面。尽管我国《宪法》第33条仅规定了公民的住宅自由权，未明文确定公民的住宅社会权，但是可以通过对国家“逐步改善人民的物质生活和文化生活”，“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”(第14条)和“国家尊重和保障人权”(第33条)的解释，得出国家负有住房保障义务的结论。住房社会权为公租房使用退出激励机制的立法构建提供了宪法依据。在法律层面，住房权制度具有独立的立法诉求，需要一部以实现公民住房权为主要目的的专门法律。学界对于住房权立法存在不同观点，主要有两种方案：一种是制定一部综合性的住房法，将住房保障作为一项重要制度包含其中；另一种是制定一部单纯的住房保障法，并专章规定保障性住房的使用与退出。后一种方案更符合现实立法的需求和条件，主导着我国的住房权立法，但是观点分歧和住房制度改革的迅猛发展，增加了立法工作的困难。虽然《住房保障法》在2008年便列入立法机关的立法规划，但是因为立法过程中对于法律的适用范围、住房保障方式、政府职责划分、准入与退出等问题存在较大争议，最终未能完成立法。住房保障的现状呼唤我国尽快完成《住房保障法》的立法工作，而公租房退出难问题则要求《住房保障法》应当专章规定保障房的使用退出，并对激励保障对象主动退出的激励机制做出基本规定。《住房保障法》可以在设置鼓励、支持、引导保障对象主动退出保障房的倡导性条款的同时，授权国务院制定住房保障行政法规具体规定公租房使用退出激励机制的主要内容。

在行政法规层面，与《住房保障法》同年列入国务院立法计划的《城镇住房保障条例》虽然有所进展，但是自2014年公布征求意见稿向公众公开征求意见以来，其内容的合理性和可执行性饱受质疑，未能顺利出台。2019年，国务院再次将《城镇住房保障条例》列入立法工作计划，以期加速住房保障的相关立法，但至今该条例仍未出台。从已经公布的《城镇住房保障条例》(征求意见稿)来看，尽管第22条的购买退出条款对承租人使用退出具有一定的激励性，但在“保障性住房的申请、使用与退出”章中，保障房使用退出激励机制整体呈现缺位状态，不仅缺乏引导原则的一般性规定，而且缺少激励承租人使用退出的事由、标准、程序等保证激励机制正常运行的可操作性规定。未来出台的《城镇住房保障条例》应当补全公租房使用退出激励机制的相关规定。在行政规章和地方性法规层面，《公共租赁住房管理办法》和多数地方制定的有关公租房管理的地方性法规或者地方政府规章，大多只是就公租房的强制退出做出了规定，只有少数地方的公租房管理办法对承租人主动退出有所提及。作为执行层面的具体立法，《公共租赁住房管理办法》应当在“使用与退出”章明确公租房使用退出激励机制的落实途径，并明确规定各种途径的操作性规范。各地方出台的地方性法规或地方政府规章应当在《公共租赁住房管理办法》相关规定的基础上因城施策，根据本地公租房使用退出的实际状况，制定适合本地的实操规范。

四、公租房使用退出激励机制的主要内容

公租房使用退出激励机制旨在解决承租人缺乏主动退出意愿造成的公租房退出难问题。公租房使用退出激励机制的立法属于典型的回应型法律，即“作为回应各种社会需要和愿望的一种便利工具的法律”。各种引导和激励承租人退出公租房的措施，构成了公租房使用退出引力机制的主要内容，具体包括：申请退出程序、过渡期、租房补贴和购房优惠、“租转购”等。这些主要内容应当规定在《城镇住房保障条例》、《公共租赁住房管理办法》以及各地方公租房管理的法规或规章中。

(一)建立统一、便捷的申请退出程序

法定的申请退出程序不仅能够为承租人主动退出提供制度化的稳定路径，还可以通过降低制度性交易成本激励承租人提出申请。公租房的分配准入和使用退出具有行政许可性质，承租人的使用退出程序可以由住房保障主管部门依职权启动，也可以依承租人的申请启动。为保证公租房使用退出激励机制的运行，不仅要保护承租人的使用退出申请权，而且应当建立申请退出程序。由于《公共租赁住房管理办法》和《城镇住房保障条例》(征求意见稿)均存在重实体轻程序的问题，没有规定申请退出程序，导致承租人即使有主动退出意愿也会因为退出过程无章可循而选择继续占用公租房，影响公租房的循环利用和优化配置。因此，有必要在《城镇住房保障条例》和《公共租赁住房管理办法》等公租房管理法规和规章中补充相关规定。一些地方的公租房管理办法中规定了承租人申请退出程序，其探索形成的立法经验值得总结。

地方公租房管理办法为建立激励机制的申请退出程序提供了两种方案：一种方案是由承租人向公租房所有人或者委托运营单位提出使用退出申请，由公租房所有人或者委托运营单位办理退出手续，并通知住房保障主管部门，形成承租人、公租房所有人或者委托运营单位和住房保障主管部门的三元主体结构。这种方案以北京和上海为代表。北京市公租房申请退出的程序是：承租人向产权单位提出书面申请——产权单位接到申请后与承租人解除公租房租赁合同并办理相关的退房手续——产权单位书面通知住房保障主管部门。上海市则按照《本市发展公共租赁住房的实施意见》的相关规定，在各个区组建了公共租赁住房运营有限公司，分别负责本区的公租房申请退出。另一种方案是由承租人向住房保障主管部门提出申请，由住房保障主管部门审核并办理退出手续，以重庆为代表。根据《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》(渝府发[2010]61号)的规定，重庆市成立了全国首个公租房管理局，具体负责公租房的运营管理，承租人使用退出申请应当向公租房管理局提出。

但是，各地具体采取何种方案，取决于当地的公租房运营管理模式。在住房保障主管部门主导公租房运营管理的地方，公租房使用退出具有明显的行政管理色彩，承租人的公租房使用退出申请应当向住房保障主管部门提出。而在实现公租房市场化运营管理的地方，对公租房使用退出过程的法律规制的重心前移到公租房租赁合同的解除，承租人主动退出公租房的申请在性质上可以被视为解除合同的要约，公租房所有人或者委托运营单位接受申请与承租人协议解除公租房租赁合同并完成公租房腾退。住房保障主管部门不直接参与主动退出过程，而是通过备案管理的方式更新住房保障档案，实现对使用退出过程的监管。鉴于我国各地的公租房运营管理模式尚存在差异，并且以组建公租房运营管理公司进行市场化运营管理为发展方向，故从全国统一性要求看，宜采取第一种方案。《城镇住房保障条例》和《公共租赁住房管理办法》的申请退出程序可以做如下设计：承租人自愿退出公租房的，应当向公租房所有人或者委托运营单位提出书面申请；公租房所有人或者委托运营单位在接到申请后，应当对承租人是否符合主动退出条件进行审核；经审核符合主动退出条件的，与承租人解除公租房租赁合同并办理相关的退房手续，并在解除公租房租赁合同后10个工作日内向住房保障主管部门备案；经审核不符合主动退出条件而符合强制退出条件的，应当适用强制退出程序完成公租房使用退出。

(二)设置合理的过渡期

在住房市场服务体系尚不完善的当下，即使承租人因收入水平提高和住房消费能力增强而具备通过住房市场满足住房需求的条件，其退出公租房后，也需要一定的时间才能通过住房市场搜寻到适居房屋并完成搬迁工作。这意味着在公租房租赁关系终止时，承租人会在一定时间内面临住房紧张的情况。如果不采取措施缓和这种住房紧张，势必会导致承租人缺乏主动退出公租房的意愿。因此，公租房使用退出激励机制中应当包括“过渡期”(亦称为“搬迁期”或“临时延长期”)。过渡期本质上是合同履行宽限期，是公租房租赁关系终止时，允许承租人迟延履行返还公租房义务而无须承担迟延履行责任的额外期间。通过设置合理的过渡期，能够赋予承租人在一定期限内使用公租房的利益，让承租人有充足的时间搜寻住房并完成搬迁，进而促成公租房的使用退出。

《公共租赁住房管理办法》第31条初步建立了公租房使用退出的过渡期制度。根据该规定，在承租人应当腾退公租房的情形下，公租房的所有权人或者其委托的运营单位应当为承租人安排合理的搬迁期，搬迁期内租金按照合同约定的租金数额缴纳。在实践探索中，多数地方也通过地方性法规或地方政府规章对公租房使用退出的过渡期做了差异化的规定(参见表1)。这些规定体现了地方对过渡期“因城施策”的精细化立法，但也反映了现有过渡期设置的不合理之处：一是过渡期制度的适用情形过于分化，《公共租赁住房管理办法》第31条规定过渡期仅适用于承租人应当腾退公租房的情形，而有的地方规定过渡期仅适用于承租人收入、人口、住房等情况发生变化，经复核不再符合公租房保障条件的情形(如太原市)，有的地方则规定过渡期适用于租赁合同期满或终止的所有情形(如重庆市)；二是过渡期的时长差异较大，长的达6个月(如广州市)，短的则限于2个月内(如深圳市)；三是过渡期内的租金标准与《公共租赁住房管理办法》第31条的规定不一致且各地存在差异，有的采取市场租金(如北京市)，有的采取公租房租金标准的1.5倍(如重庆市)，有的则根据具体情形确定不同的租金标准(如广州市)。

鉴于法律位阶较高的《城镇住房保障条例》(征求意见稿)尚未对过渡期制度的不合理之处做出有效回应，笔者认为，可以在制定《城镇住房保障条例》时建立过渡期制度，并修改完善《公共租赁住房管理办法》关于过渡期的规定。为实现促成承租人积极主动退出公租房的目标，建议根据使用退出的情形选择是否为承租人设置过渡期，过渡期的时长以及过渡期内的租金标准，形成更加明显的差异化激励效果。对于提出续租申请但经审核不符合续租条件主动退出公租房的承租人，应当为其设置3至6个月的过渡期，过渡期内的租金应当按照公租房租赁合同约定的租金收取，甚至可以给予一定数额的租金减免作为奖励。对于租赁期内通过购买、受赠、继承等方式获得其他住房而退出的承租人，若其可以及时入住其他住房，则无须为其设置过渡期；否则，可以为其设置3个月以内的过渡期，过渡期内的租金应当按照公租房租赁合同约定的租金收取。对于因为拖欠租金或者空置公租房等一般违约行为而被强制退出公租房的承租人，可以视情况为其设置3个月以内的过渡期，过渡期内的租金按照市场租金标准收取，以减少使用退出的阻力。对于出租、转租、损毁或者破坏公租房，擅自改变公租房用途，在公租房内从事违法活动等严重违约行为或者违法行为而被强制退出公租房的承租人，则不应为其设置过渡期。

(三)提供适度的租房补贴和购房优惠

为鼓励承租人自愿退出，政府可以为退出公租房的承租人通过市场租房或者购房提供补助，解决其后顾之忧。有学者将政府提供补贴和购房优惠激励承租人退出的措施称为“扶助退出”，即“通过经济或政策杠杆鼓励并协助有能力的公共租赁住房住户市场购买商品房从而退出公共租赁住房”。为鼓励保障对象能够“居者有其屋”，为其提供购房补助和优惠是国际上的通行做法。在德国，经济水平提高的中低收入家庭退出公租房而选择购买住房的，可以获得每年最高约2500欧元的补贴，其中有子女的中低收入家庭还可以得到额外的儿童购房补贴。韩国政府为鼓励承租人退出公租房，对于购买60平方米以下住房的承租人提供8.5%年利率的贷款以及相应的税收优惠，对于购买40平方米至60平方米住房的承租人提供住房购置税和交易登记税征收减半的政策支持。从执行效果来看，提供租购补助能够激励经济条件改善的承租人退出保障房，通过住房市场满足其居住需要，既有利于缓释保障房房源紧张，也有助于发展住房市场。

表1 地方性法规和地方政府规章中的过渡期规定

当前，我国公租房承租人缺乏退出意愿的一个重要原因是多数城市的公租房租金与市场租金和房价之间存在鸿沟。为防止承租人因退出公租房之后不能负担市场租金或者房价而选择赖租，政府可以为因经济条件改善而自愿退出公租房的承租人提供租房补贴和购房优惠。我国部分城市已经开始采取向退出公租房后自主购买住房的承租人提供税费减免、发放补助和提供低息贷款等措施，鼓励承租人退出公租房转向通过市场购房满足住房需求。随着我国租购并举的住房制度建设、公租房配租货币化政策的推进和住房租赁市场的培育，“房地产租买选择机制”将逐步建立，公租房租金与市场租金和房价的鸿沟正在消解，政府可以通过提供租房补贴和购房优惠有效鼓励承租人自愿退出。鉴于《城镇住房保障条例》(征求意见稿)尚未规定对主动退出的承租人提供租房补贴和购房优惠，建议参照该征求意见稿第34条，鼓励社会力量参与城镇住房保障的相关规定，设置倡导性条款：“承租人主动退出公租房的，按照国家有关规定享受税费减免、租房补助和购房低息贷款等政策优惠。”为保证政策落实，《公共租赁住房管理办法》和各地方的公租房管理办法也应当在其使用退出管理规范中增设租房补贴和购房优惠的相关条款。由于租房补贴和购房优惠的具体标准涉及地方政府多个部门的政策判断，宜专门制定相应的政府规章保证实施。

(四)相机推行“租转购”

激励承租人自愿退出公租房还可以采取“人房齐退”的“租转购”退出措施，让承租人购买所租住公租房的部分或者全部产权。建立了现代住房保障制度的国家和地区大多都经历过租赁型保障性住房私有化的阶段，即在租赁型保障性住房充足甚至是过剩和政府需要刺激住房市场消费的情况下，政府选择将租赁型保障性住房出售给保障对象，在减轻政府财政负担的同时促进住房市场发展。以英国为例，1979年撒切尔政府面临后住房保障时代社会住房造成的政府财政负担严重、住房市场不景气和社会福利依赖等一系列问题，开始实行“购屋权”政策，在1980年修订了英国《住房法》，规定凡是租住满两年的承租人都有权优先购买所租住的社会住房，并且居住期越长折扣越大，以鼓励私人购买社会住房。又如我国香港地区，从1998年起开始推行“租者置其屋”计划，鼓励经济条件改善的公屋承租人购买所承租的住房，既满足了承租人的购房愿望，也减少了对于承租人的资助。“租转购”在减轻政府财政负担，繁荣住房市场和实现“居者有其屋”方面有着特别的作用。

根据《公共租赁住房管理办法》第3条的规定，我国公租房的保障形式仅限于租赁，承租人在退出公租房时不能购买所租住公租房的部分或者全部产权。但是，从地方实践来看，我国公租房制度早已开始“租售并举”，例如《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》(渝府发[2010]61号)第八章专门规定了公租房的出售管理。中央积极推动保障房的“共有产权”政策及最新的立法动态也呈现出从“只租不售”向“租售并举”的转变。《城镇住房保障条例》(征求意见稿)允许各地方根据住房保障的实际情况，推行“租转购”，赋予保障对象在承租公租房达到一定年限时申请购买所租住房部分或者全部产权的权利，并明确了公租房转让时的政府回购规则和政府优先购买权规则。在我国尚有相当数量的住房困难群体难以通过住房市场满足居住需求的情况下，“租转购”应当视具体情况相机推进。一方面，只有在公租房房源充足，足以保障最基本居住需要的情况下方可允许承租人购买公租房；另一方面，在推进“租转购”的任何阶段，政府都有必要持有一定数量的公租房，以托起最底层的住房保障需求和应对紧急性、突发性的住房保障需要。笔者认为，《城镇住房保障条例》在保留征求意见稿“租转购”相关规定的基础上，可增加政府应当保留一定数量的公租房用于住房保障的条款，并对《公共租赁住房管理办法》进行相应修订，允许租住公租房达到一定期限的承租人购买公租房。各地方可以根据本地的住房保障需求和公租房供给的充分程度“因城施策”，在有关公租房管理的地方性法规或者地方政府规章中对“租转购”做出规定。

五、结语

公租房是我国现行保障房的主要形式，担负着国家对住房困难人群住房保障的重任。从我国公租房制度运行的实践看，承租人不愿主动退出公租房使用的情形普遍存在，是造成公租房退出难的因素之一，影响公租房的公平善用。因此，建立公租房使用退出激励机制，激发承租人的退出意愿，引导承租人主动退出公租房，是完善我国公租房制度的现实需求，具有重要意义。为了使激励机制具有长效性，法治化应当是我国公租房使用退出激励机制构建的路径选择。公租房使用退出激励机制应当在住房保障法律体系中体现，实现“从政策引导到法律主导”的转变，以确保对承租人主动退出公租房进行普遍化、持续性的激励。公租房使用退出激励机制的立法构建应当坚持“有效且可负担”和“经济激励为主”两项基本原则。各种引导和激励承租人退出公租房的措施，构成公租房使用退出激励机制的主要内容，包括退出程序、过渡期、租房补贴和购房优惠、“租转购”等。当然，公租房使用退出激励机制从理论构想走向立法构建，尚需经历从经验总结到规范提炼的过程，其效果如何，亦有待实践的检验。为实现我国公租房使用退出激励机制的立法构建，最为关键的是尽快出台《城镇住房保障条例》和《住房租赁条例》，并着手制定《住房保障法》，在此基础上修订《公共租赁住房管理办法》和地方性法规，对公租房使用退出激励机制做出明确规定。

注释

①李雄、袁道平：《回顾与反思:我国住房制度改革历程与主要困境》，《改革与战略》2012年第10期。

②布坤明：《保障房良性退出机制待解》，《中国建设报》2013年7月1日，第2版；朱福林：《南京11年仅收回11套保障房》，《南京晨报》2013年8月15日，第A11版；沈洁：《开展保障房分配和管理使用情况审计应关注的重点内容》，《中国审计报》2018年4月13日，第2版；搜狐网：《常州公租房退出难!赖着不走者超20%》，2017年4月11日，https://m.sohu.com/n/487662889/?wscrid=95360_1,2020年4月25日。

③审计署：《2018年第47号公告:2017年保障性安居工程跟踪审计结果》，2018年6月20日，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c123563/content.html，2020年4月25日；《2019年第4号公告：2018年保障性安居工程资金投入和使用绩效审计结果》，2019年7月13日，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c133003/content.html，2020年4月25日。

⑤曾国安、阳玉、周盼：《论廉租住房腾退方式与激励机制存在的问题及解决思路》，《开发研究》2010年第3期。

⑥巴曙松：《中国保障性住房进入与退出制度的改进》，《发展研究》2012年第9期。

⑦方永恒、张瑞：《保障房退出机制存在的问题及其解决途径》，《城市问题》2013年第11期。

⑨戚瑞双：《北京现有保障性住房退出机制分析》，《商业研究》2012年第7期。

⑩邓宏乾、王昱博：《租赁型保障住房退出机制研究——基于进化博弈论的视角》，《贵州社会科学》2015年第3期。