新时代森林城市高质量发展思考

但新球， 周学武， 但维宇， 吴照柏， 程 鹏

(1.国家林业和草原局中南调查规划设计院，长沙 410014；2.国家林业和草原局森林城市监测评估中心，长沙 410014)

2020-10-29，中国共产党第十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)分十五章六十条。《建议》是中国十四五规划和2035年远景规划的主要依据[1-2]。

认真学习和仔细研读四部分十七条建议，深刻认识到探索新时代森林城市高质量发展，是森林城市规划、建设、管理者的职责所在；深刻领会森林城市建设是以人民为中心，为国家推动城乡社会高质量发展为主题的一个中国实践；深刻明白“服务于社会主义现代化建设”的森林城市建设新目标；深刻明确我们将开启森林城市建设高质量发展新征程。

1 《建议》与森林城市建设相关的内容

《建议》虽然没有明确提到森林城市建设，但是细读《建议》，能够发现其中涉及到森林城市建设或者森林城市建设应遵循的建议，包括发展目标和第七、第八、第十和第十二部分等相关的十七条具体建议。

《建议》在发展目标部分提出：“十四五”时期，生态文明建设实现新进步，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善；要广泛形成绿色生产生活方式。

《建议》七“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，提出了“提高农业质量效益和竞争力”“实施乡村建设行动”“深化农村改革”和“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”4个方面具体建议。

《建议》八提出了“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”，具体包括“构建国土空间开发保护新格局”“推进区域协调发展”和“推进以人为核心的新型城镇化”3条建议。

《建议》十中提出“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，并细化为“加快推动绿色低碳发展”“持续改善环境质量”“提升生态系统质量和稳定性”和“全面提高资源利用效率”4个方面建议。

《建议》十二提出“改善人民生活品质，提高社会建设水平”，细化为“提高人民收入水平”“强化就业优先政策”“建设高质量教育体系”“健全多层次社会保障体系”“全面推进健康中国建设”和“实施积极应对人口老龄化国家战略”6点建议。

2 新时代森林城市高质量发展的思考

2.1 高质量“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”

森林城市建设一直以来都坚持实行城乡一体化，重点在农业，对推进乡村振兴，全面改变乡村面貌具有重要意义。对照森林城市建设方向，在新时代如何落实《建议》相关要求，作者有以下思考。

1)大力推进乡村绿化，提高森林对“提高农业质量效益和竞争力”的保障。林业是大农业的一部分，森林是农业的屏障，特别是农田防护林。在森林城市评价指标中就设定有“农田防护林”建设评价指标。因此，森林城市建设不仅要应重视农田防护林建设，而且还要提高防护林质量，从而促进“提高农业质量效益和竞争力”。同时，适度发展木本粮油、果木的培育，丰富农产品和食品种类，提高人民群众的生活质量。

2)依托“实施乡村建设行动”，开展森林乡村建设。认真研究“实施乡村建设行动”内涵，将其纳入森林城市建设和支持的平台，实施“山水林田湖草”综合治理，改善农村人居环境。具体措施有：乡村绿化、乡村公园、森林乡村、乡村生态文化博物园、乡村传统文化绿道、乡村驿站、乡村农林综合体(合作社)、乡村林场和苗圃等与森林城市指标相关的建设内容。

2.2 高质量服务于“优化国土空间新格局”

1)明确森林城市在“国土空间新格局”中的作用。森林城市建设涉及生态空间的保护、生产空间的高效利用和生活空间的美好，以及这三个空间的相互融合，主要体现在：①森林城市建设重点在“城镇开发边界和城镇空间”，以乔木为主的绿化；②森林城市建设延伸到“基本农田保护区”的防护林建设，确保农业丰产、稳产；③森林城市建设灵活在于生态红线内的严格保护和“理智利用”(合理利用、可持续利用的有机结合)。

2)森林城市群建设“推动区域协调发展”。目前，在中国森林城市建设实践和规划中，就《建议》和相关材料中提到的雄安新区、粤港澳大湾区、长三角一体化区、长江经济带、西部大开发、成渝双城经济区、东北振兴区、中部崛起区、东部地区和大运河沿线区都有不同程度的森林城市群建设规划，或者是由于创建，自然形成了不同的森林城市群、森林城市链、森林城市带。

另外，国家林业和草原局推广的国家森林城市步道对推动区域协调发展，特别是森林旅游发展具有积极意义。

3)森林城市建设促进“以人为核心的新型城镇化”建设。笔者认为中国新型城镇化方向是“森林城市+N模式” (N代表着城市的多个不同形态)，可以是：“森林城市+智慧城市”“森林城市+文化城市”“森林城市+园林城市”“森林城市+卫生城市”“森林城市+旅游城市”，或者“森林城市+N+N ..”等不同形式，而森林城市是其基本发展形态。

4) “城市更新行动”创新森林城市建设新形式。目前，虽然“城市更新行动”尚无明确行动和目标，但给人们提供了无限的想象空间，特别是针对森林城市建设，可具体体现为：① “城市森林是城市有生命的基础设施认知”，全面提高城市内以乔木为主的城市生命基础设施，包括城市乔木园林、城市小森林、城市公园、社区林木等建设，列入城市更新行动首要内容；②规划“城市绿道”，同时共同考虑城市风道，缓解城市热岛效应和有毒、有害气体沉降；③广泛规划海绵绿地，还城市清洁水域；④广泛规划有益人类和其他生物的植物，有益城市动物栖息，特别是城市鸟、兽栖息林，还森林自然生命气息；⑤广泛种植吸污净气植物，缓解城市有毒气体对居民的伤害，还城市清洁、干净的大气环境；⑥全面保护具有文化、历史价值的林木，给城市发展和历史留下遗迹，还城市发展的历程，留下城市居民记忆的根本；⑦全面推广“生态认领、认养、认建”，让城市居民成为主要的生态建设者、生态维持者和参与者，让绿色文明成为城市文明的主流，是“城市更新行动”的目的所在；⑧全面落实“以人民为中心”的森林城市建设政治目标。

在森林城市建设中要牢固树立以下观念：森林城市首先是人民的城市；森林城市是满足人民对美好生活需求的城市新概念；人民是森林城市的建设者、管理者、使用者，人民是森林城市的主人。所以，森林城市要把“以人民为中心”作为立城之本。

2.3 高质量“推进绿色发展，促进人与自然和谐共生”

早在2004年，开始森林城市建设之初，其目的就是“推进绿色发展，促进人与自然和谐共生”。经过十多年的实践，森林城市建设面临新的形势，在坚守初心的基础上，也应有新的发展格局和思考。

学习《建议》和《习近平谈治国理政》第三卷，中国森林城市发展首先要坚守当时的初心；其次坚持绿色发展，构建人与自然、人与城市的和谐共生，坚守系统的指标和目标管理。同时，也应与时俱进，在森林城市建设中创新发展。

1)坚持“低碳”建设森林城市。在国家林业和草原局关于森林城市建设的森林城市评估指标和森林城市建设总体规划导则等一系列指导意见中，一直把“低碳”作为创建森林城市的目标。具体有：采用群落式绿化，近自然管理减少绿化养护成本；坚持乡土树种绿化，使用本地苗木，减少绿化成本；坚持适地适树、适地适苗、选树适地，严禁苗木贵化、洋化，以及大树绿化等形式。

2)坚持把“持续改善城乡环境”作为森林城市建设根本目标。森林不但是地球表面最根本的保护层(垫)，也是环境的调节器，森林更是城市环境唯一的支持和调节，是城乡居民生活环境的主体，除居住房屋外，一般居民有50%甚至于更多生活在有绿色的城乡环境中。条件允可的还将绿色引入到室内，可见“绿色”是城乡环境的主色。

鄂竟平在学习《建议》辅导材料中系统阐述了“提升生态系统质量和稳定性”，提出与森林城市建设相关的发展方向：一是推行草原、森林、河流湖泊休养生息；二是构建以国家公园为主体的自然保护地体系；三是加快大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理；四是实施生物多样性保护重大工程。

以上内容，充分体现在中国森林城市评价指标的“森林健康”指标体系中，具体涉及到林草的有二点：一是科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理；二是开展大规模国土绿化行动。

3)森林城市建设促进“经济社会发展全面绿色转型”。世界经济社会发展历经了原始的绿色发展阶段、掠夺式的自然资源利用阶段和破坏式的工业发展阶段，已经产生了全球性的环境问题，这种破坏和影响不但影响了地球表面，而且深入大气层，影响到太空环境。不但影响到当代人，也给后代造成了严重影响。所以需要全球统一步伐和行动，抑制这种破坏进一步扩大[3]。“可持续发展”“绿色发展”“生命共同体”理论应运而出，而森林城市建设就是中国的解决方案、是中国创新实践，也经历了乡村林业、社会林业、现代林业和林业现代化的发展认知，开展了森林城、森林城市、森林乡镇和森林城市群等多种形式，究其根本是促进“绿色转型”，倡导“绿色文明”，挽救“绿色地球”。

4)把握“开展绿色生活创建活动”机遇，全面开展森林城市创建活动。一直以来，森林城市建设就非常重视森林城市创建活动，并且设计了相关指标。

各地依据实际情况开展了形式多样的创建活动，扩大森林城市的影响，宣传森林城市建设的理念，起到了不可替代的作用。在十九大报告中就提出了“开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等”。《建议》提出“开展绿色生活创建活动”与十九大精神一脉相承。在我国森林城市创建过程中，开展绿色生活创建活动积累了丰富的经验，具体有七个方面：①森林单位创建；②绿色认领、认建、认养活动；③绿地生态养护；④森林绿道建设；⑤森林人家创建；⑥各种宣传活动；⑦各种自然教育活动、课程。

5)提高城市森林利用效率，建立森林“生态产品价值实现机制”。建设森林城市，开发森林生态产品，使广大市民有体验感、满足感、获得感、认知感，是实现森林城市建设目标的主要途径。因此，无论是森林城市建设者，还是管理者、规划者都要非常重视城市森林的多目标、多渠道、多形式利用，把森林城市资源开发为森林生态产品，进而成为森林生态商品，实现资源的价值。

在森林城市评价指标和规划导则中都设计了森林生态产品实现的指标体系。《建议》提出“建立生态产品价值实现机制”这一重要政策举措和制度创新，也为森林城市建设提出了新要求。

在新时代、新发展阶段，建立森林城市生态产品价值实现机制，是提高各地建设森林城市积极性，提高广大市民参与森林城市建设主动性的重要措施。当然，也是把“绿水青山”变成“金山银山”的具体表现。

在森林城市建设过程中如何建立“生态产品价值实现机制”，具体可作为工作重点考虑的有以下几个方面：①规划者调查发现森林产品资源情况；②规划者调查分析森林生态资源可利用条件；③规划者、管理者和使用者共同商量，设计森林生态产品开发形式；④建设中依据规划开发森林生态产品；⑤管理者提供和销售开发的森林生态产品，实现生产的森林生态产品价值；⑥管理者对森林生态产品的使用进行监督、评估、核算、维护，健全森林生态产品价值实现和维护机制；⑦对于无偿提供的森林生态产品，建立生态补偿机制；⑧对地方政府主要领导，实行森林生态产品核算评价机制；⑨建立破坏森林生态资源(产品)的惩处机制；⑩探索开发利用森林生态产品附加值，如生态教育、自然教育等，并探索其实现价值的途径和方法。

6)森林城市建设要“促进人与自然和谐共生”。森林城市建设要坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的基本原则，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，适度利用为辅的方针，要坚守自然生态安全边界，促进人与自然和谐共生。

2.4 高质量“改善人民生活品质，提高社会建设水平”

森林城市建设本身就是立足于改善城乡环境，提高人民生活品质，提升城乡建设水平，与《建议》中提出的要求不谋而合。但是面临新形势、新要求，森林城市建设应该重谋久远，更上台阶。

1)森林城市建设要“不断提供就业机会，提高当地农民收入水平”。森林城市建设的大部分项目是使用本地材料。在森林城市建设中开展国土绿化和绿地管理，因技术含量相对较低，可以大量使用本地劳动力资源，对提高当地农民收入具有重要支撑作用。

2)森林城市建设与实践有利于促进建设“高质量的教育体系”。一直以来，森林城市建设就重点关注森林自然教育，森林是天然的自然课堂，观察欣赏森林，增长自然知识，是最普及的自然教育课程。

3)森林城市有利于促进“全面推进健康中国建设”。一是健康中国离不开健康的生态环境，而森林就是人类最宜居住地，是健康环境必不可少的条件；二是森林中贮存了大量有益人类健康的药物和食物；三是森林中的负离子、植物精气是人类健康疗养的关键因子。

4)森林养老能够“积极应对人口老龄化”。森林城市建设、慢生活休闲体验区、森林养生基地和森林康养中心都是直接应对中国人口老龄化的重要举措。森林城市建设的中心内容之一是面积巨大、数量众多的以国家公园为主的自然保护地体系建设,其提供的生态产品，大多数都是服务于中老龄化社会主体人群的。

3 结论与探讨

仔细研读《建议》，发现“新”是一个最重要的关键字，有：新时代、新征程、新境界、大变局、新发展、高质量、新篇章、新(发展)格局、新优势、创新新体制、新阶段、创新体系、(改革)新突破、新型城镇化、(文化)新辉煌和社会主义现代化国家新胜利。

森林城市建设与管理同样面临一个新时代和新的发展机遇，通过认真研读《建议》，特别是相关的四部分十七条建议。深刻认识到森林城市建设也要突出一个“新”，用新思想、新理念去站在一个新的高度上思考，森林城市建设要高质量“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”、高质量服务于“优化国土空间新格局”、高质量发展“推进绿色发展，促进人与自然和谐共生”、要高质量“改善人民生活品质，提高社会建设水平”。