后疫情时期反思综合医院应急管理现状与提升策略

方秀斌 鲁 超

2019年12月，我国突发新冠肺炎疫情(COVID-19)并扩散至全国各地，共发病8万余例，世界多国均爆发感染，在全球范围内形成了大流行。我国将此次疫情列为突发公共卫生一级响应事件，WHO将其列为“国际关注的突发公共卫生事件”(或称为“国际卫生紧急事件”，PHEIC)[1]。新冠肺炎以及2003年的SARS等突发公共卫生事件由于具有突然发病、群体发病、传播速度快、危害性大且难以短期有效控制等特点，一旦发生必然严重影响公共健康，给局部地区甚至国家造成重大损失[2]。习近平总书记强调，要打赢新冠肺炎疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。在当前后疫情时期，进入疫情防控常态化阶段，反思审视各级医疗机构应急管理水平和应急响应处置能力，改善提升应急策略，对今后应对可能突发的类似重大疫情具有十分重要的意义。

1 突发公共卫生事件与应急管理相关概念内涵

1.1 突发公共卫生事件

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。以重大传染病疫情为例，重大传染病疫情可以定义为：“甲类传染病病例的出现，乙类传染病和丙类传染病的暴发或多例死亡，临床及病原学特点与原有疾病特征有着明显异常的疾病、已经消失的或者罕见的传染病、新出现的传染病的疑似病例等。”按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级[3-4]。

1.2 突发公共卫生事件的特点

突发公共卫生事件一般具有以下几个特点：①发生很突然：事件在发生之前没有什么特殊现象，不会提前告知人们，而且不可预测事件的发生时间以及地点，也无法提前控制事件，防止其发生，或者无法估计事件带来的危害。②影响范围大：事件一旦发生，若不对其及时控制，波及范围会迅速扩大，影响众多人的生命健康，给社会带来恐慌，而不仅仅是某一个人遭受到威胁。由于经济全球化的影响，各国之间的交流频繁，人、物的流动更是大大增加了危机发生的可能性。病毒传播的速度与各国之间人、物流通的速度成正比，使各国都面临着威胁。③危害难以预测：这种事件发生之后，病毒会快速的传播，使人们的身体健康造成威胁，甚至会造成死亡，影响社会的稳定和经济的发展，给民众和政府都带来经济损失，使人们丧失对政府的信任，一系列的严重后果都难以预测。④处理过程复杂：由于这种事件是突发的，危害性大，影响范围广，可能给全人类造成威胁，因此处理十分复杂，没有及时采取措施就会使病毒迅速扩散至各国各地，非常不好控制，此时就需要国家加以领导，实施相关政策，制定应对突发卫生事件机制。

1.3 应急管理

应急管理是指在突发公共事件发生前、发生中、发生后用有效方法加以干预和控制，使其造成的损失减至最小。应急管理包括为避免或减少突发公共事件所造成的损害而采取的突发公共事件预防、识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等行为，目的是提高对突发公共事件发生前的预见能力、事件发生中的防控能力以及事件发生后的恢复能力。由于突发公共事件具有不可逆转性，因此，应急管理是一种特殊类型的管理，其特殊性表现为：①事件的发生、发展具有突然性、急剧性，需要管理者当机立断；②可供管理者利用的时间和信息等资源非常有限；③事态的发展可危及管理单位、管理者的根本利益，管理的后果很难预料。应急管理的关键环节包括：建立监测预警系统、健全决策机制、规范信息管理、保障应急队伍、保证物资供应和坚持依法行政等[5-6]。

2 国内应对突发公卫事件现状

突发公卫事件危害性大、涉及面广，会对经济社会发展、人民生命安全及社会安全稳定造成很大影响，因此党和国家高度重视预防和控制工作，也是公共卫生体制建设的重中之重。改革开放以来，我国公共卫生体制发生了重大变革，公共卫生领域服务范围不断拓展，公共卫生机构得到了快速发展，公共卫生法制化水平不断提高。公共卫生体制的变革也使我国突发公共卫生事件应对能力得到了很大的提高，成功应对了多起突发公共卫生事件。总体来说，近几十年来，我国的公共卫生体系大致经历了三个发展阶段，即体系恢复发展和调整阶段、体系改革阶段、体系发展和完善三个阶段[7-8]。

我国各省市政府管理部门自SARS之后，逐渐完善和健全应对突发公共卫生事件的管理办法和应急预案，具有较好的指导性作用。但在全面、系统、快捷、有效地应对各类突发公共卫生事件，处理突发公共卫生事件预警、应急处置和恢复方面仍然存在一些不足之处。综合医院担负着社会应急医疗救治职责，因此，综合医院面对突发重大传染病疫情的应急响应和救治能力，对省市区域性整体有效防控疫情尤为重要。然而，各级医院自身内部的应急管理体系尚缺乏系统化和规范化，大多为常规性的、单个模块的应急管理预案，没有进行系统性的整合管理和体系化建设，特别是对于突发重大传染性疫情的联动和及时应急响应体系不健全。因此，一旦面对突发重大疫情，会出现应急不及时、信息不畅通、指挥调度不顺畅、处置流程不规范、基础能力跟不上等问题，影响突发疫情的防控救治。如何构建医院多部门、多层级协调联动的应急管理体系，并与政府应急管理融合贯通，是应对今后可能发生的重大疫情防控的重要课题。

3 调查目的

突发公共卫生事件的应急管理中，综合性医院扮演着重要的角色，其管理意识、防控举措、资源布置等会影响应急管理的实践工作。此次新冠疫情病毒各年龄层均有发病，对公众健康及社会稳定造成了较大影响[9]。疫情期间，安徽省针对此次新冠肺炎疫情防治，共确定6家省级综合医院、19家市级综合医院，作为省级定点和市级定点收治医疗机构，综合医院成为疫情医疗救治和疫情防控的主力军和应急响应前哨。因此，综合医院面对突发重大传染病疫情的应急响应和救治能力，对省市区域性整体有效防控疫情尤为重要。然而，现阶段的应急管理对于重大传染病疫情的管理有一定的效果，但是仍需要提升策略，更好地应对重大传染病疫情[10]，各医院既有的应急管理体系在应对疫情防控中，或多或少存在体系模糊、职责不明晰、联动不畅等不适应新情况的问题。如何构建医院多部门、多层级协调联动的应急管理体系，并与政府应急管理融合贯通，是应对今后可能发生的重大疫情防控的重要课题。通过选取中部某省省级和高校附院、地市级具有代表性的医院进行问卷调查，掌握突发重大疫情综合医院应急管理现状并进行因素分析，探讨建立科学规范、高效有序、协同联动的应急响应机制，提升应急管理水平。

4 资料和方法

4.1 调查对象

选取安徽省内具有代表性的省级及高校附院和地市共10家综合医院、76名人员进行问卷调查。人员有管理、后勤、临床三类，其中管理类57.33%、后勤类26.67%、临床类16.00%；医院有省级医院34.21%、地市级医院65.79%，三级综合医院57.89%、二级综合医院42.11%。

4.2 调查内容

借鉴扎根理论，在卫生管理部门和医疗机构选择具有5年以上丰富经验的管理专家进行访谈咨询，对问卷内容整体分类作考量，明确整体框架，对选题设计和评价指标进行筛选，设计出调查问卷。主要调查该省综合医院应对突发重大传染疫情应急管理现状，包含应急组织建设、处置流程、响应机制、相关规程和人力资源、员工掌握度、实战演练能力等，以期分析综合医院的应急响应现状，找出可能存在的共性问题和个性问题，并进行影响因素分析。

5 结果

调查问卷发出76份，收回76份，回收率和应答率均为100%。调查发现，所调查的省级和地市综合医院基本建有与突发公卫事件相关的应急管理举措，新冠疫情发生后能积极按照省市要求开展疫情防控和医学救治工作。但同时也显示，各级各类医院的应急管理均不同程度存在不足。在应急管理组织架构方面，表现为“有但分散在各部门管理”、“有但不完整齐备”；在应急预案建设方面，表现为“有应急预案但未系统整合”、“有应急预案但未实施修订”；在改进提升的期望方面，表现为“建立完整的预案，规范处置流程”、“加强常态化应急演练和培训”、“加强内部各系统协调联动”等(表1)。如：在应急管理组织架构方面，“有，但分散在各部门管理”占26.32%，“有，但不完整齐备”占31.58%，“非常完备”占42.11%，从而表明绝大多数医院的应急管理组织架构都存在不足，未整合形成协调联动机制。在应急预案建设方面，“有应急预案但未系统整合”占23.68%，“有应急预案但未实施修订”占34.21%，“非常齐全”占42.11%，同样暴露出应急预案存在很多不足。在应对应急事件处置是否到位方面，“基本到位但存在不足”占53.95%，“非常到位”占43.42%，“不到位”占2.63%。在应对新冠肺炎疫情应急管理不足突出问题方面， “应急队伍人员不足”占40.79%，“应急预案不健全”占38.16%，“部门间协调不联动”占40.79%，“部门间存在缺位、错位、职责不清”占52.63%，“应急培训不到位”占38.16%，“传染病区空间不足”占44.74%。在加强今后应急管理的期待和需求方面，期望“建立完整的预案，规范处置流程”占81.94%，“加强常态化应急演练和培训”占77.78%，“加强内部各系统协调联动”占65.28%，“政府给予更多的资源配置”占56.94%。归总影响医院应对重大疫情应急能力的因素主要表现在管理体系不健全、处置流程不规范、培训演练不够、协同联动机制不强、资源配备不足等。

表1 重大疫情综合医院应急管理现状 (n,%)

6 讨论

疫情的变化和发展是难以准确预计的，做好疫情变化的应对，是体现医院应急管理能力的重要方面[11]。通过此问卷调查，一定程度上可以从侧面反映出该区域综合医院重大疫情应急管理现状和不足之处。在挖掘影响因素、对比分析、借鉴参考等基础上，可以有针对性地对现状改变提升。为了提升综合医院应急管理水平，更好地应对重大疫情，提出以下综合医院应急能力提升策略。

6.1 构建协调联动的决策运转体系

医院应对突发重大疫情防控是一个系统工程，非一个部门单兵种作战即可完成，涉及多个部门、多个层级和多个领域。应当建立防控领导组统一决策指挥下的多部门分工协作机制，并明确由一个中枢部门(如医务处、应急办等)作为战时的“前哨”或“后台”负责统一协调调度各方力量，根据需要设置监测预警、医学救治、预检分诊、感染防护、人员调配、资源保障等工作组，明确各自工作职责，避免职责错位、越位或真空地带。

6.2 健全系统整合的应急预案

应急预案的建立应当遵循规范性、全面性、实用性和可操作性的原则，依据《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》等法律条文，从疫情的监测预警、评估研判、应急处置、警情恢复等全过程、全方位统筹制定[12-13]，应当有明确的流程图、路线图，形成闭环管理，同时要本着持续改进的原则，根据政策、环境、形势等变化适时动态对预案进行修订完善，避免应急预案流于形式，增强预案的实操性。

6.3 建立常态化的应急演练和培训机制

完善的知识储备是采取有效应急措施的必要条件，医院应当根据应急预案制定每年的应急培训和演练计划[14]，根据不同预案确定培训次数、培训范围，并做到有培训有考核，确保参与度、知晓度和掌握度。演练项目可根据实际采取实战演练、沙盘推演、模拟演练等形式，既易操作又具实效。每年应当根据形势变化，确定医院的应急管理年度优先级改进项目，改进重点应急项目和薄弱环节领域，提升应急队伍整体实力，真正做到遇突发疫情时不慌乱无措，有序高效地从容应对。

6.4 建立高效安全的信息支持体系

利用5G等现代通讯等信息化手段，提升医院应急管理的信息化程度，实施科技抗疫，充分发挥5G、人工智能等现代信息技术在遇突发公共卫生事件的预警监测、大数据应用、远程治疗以及舆情监控、信息上报、决策支持等方面的应用，实现院内外信息互联互通、共享交互，增强各系统的联动性、时效性，借助现代科技力量提升重大疫情的应急响应和应急处置能力。充分发挥互联网医疗服务优势，大力开展互联网诊疗服务，进一步完善“互联网+医疗健康”服务功能[15-16]。

综上，突发重大疫情危急人类生命安全，各级医疗机构是疫情防治的主力军，医院应急管理水平的高低直接决定了疾病救治和疫情防控能力。当前，在后疫情时期进入疫情常态化防控阶段，各级医疗机构应对照国家卫健委疫情防控指导要求和相关指南，认真审视自身应急管理现状，从门诊设置、资源配置、病区设置、预警研判、应急响应等，找出不足，查缺补漏，从多维度、多角度、多层面、多体系，探索构建科学合理的综合医院应对突发传染病疫情的应急响应策略。建立起上下贯通、纵横联动、及时高效和安全有序的应急响应机制，提高应急处置能力，以有效应对后期可能突发的各类重大突发疫情，切实维护人类生命健康。