关于强化我国动物防疫体系的几点思考与建议

（农业农村部畜牧兽医局，北京 100125）

建立健全动物防疫体系是做好动物防疫工作的基础和前提。从2018 年8 月以来的非洲猪瘟防控工作看，我国动物防疫体系“职能淡化、力量弱化、支持虚化”等问题较为突出，难以适应控制和消灭重大动物疫病、保障生猪稳产保供的新形势和新要求。近日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出健全动物防疫体系[1]，国务院办公厅印发《关于促进畜牧业高质量发展的意见》（国办发〔2020〕31 号）[2]，确定了“坚持防疫优先”的基本原则，并从四个方面对建立健全动物防疫体系作了具体要求，为做好下一步工作指明了方向。各有关部门应在认清现实困境的基础上加深对动物防疫体系重要性的认识，积极构建适合中国国情的新型动物防疫体系，切实维护畜牧业生产安全和公共卫生安全。

1 深化对动物防疫体系重要性的认识

加快构建机构完善、人员齐整、运行高效、保障有力的新型动物防疫体系，这既是有效防控非洲猪瘟等重大动物疫病的迫切需要，也是促进畜牧业持续健康发展、维护人民群众身体健康和动物产品质量安全的必然要求。

1.1 动物防疫成败直接关系畜牧业生产安全和食物安全

发展畜牧业，成败看防疫。据测算，动物疫病每年给畜牧业造成的直接经济损失为20%～30%，且严重降低饲料和饲草资源的转化效率[3]。在我国，仅生猪1 个品种，死亡率每降低1 个百分点，每年就能多提供约600 万头商品猪，节约饲料粮100 万t左右。我国人多地少，粮食和饲草供需长期处于紧平衡，畜禽养殖密度大，养殖单元多，相关从业人员数以亿计，而人民群众对肉蛋奶等优质动物产品的需求又越来越大，因此做好动物防疫工作对于保障畜牧业生产安全和动物源食品安全乃至国民经济平稳健康运行都具有重要意义。

1.2 健全的动物防疫体系是实现畜牧业高质量的强有力支撑

从某种意义上讲，动物防疫体系之于畜牧业，就如同高速公路网络之于物流业，4G 和5G 网络之于移动互联网产业，这类“底层基础设施”前期投资大，直接收益率低，且只有按照统一标准组建成网后才能真正发挥出网络效应。健全的动物防疫体系，能帮助畜牧业各相关市场主体有效防范各种动物疫病风险，降低日常防疫成本，减少抗生素和消毒剂的使用数量和频次，在防范和化解畜牧业生产性风险的同时，提高动物产品质量效益和竞争力，减轻畜牧业生产过程对生态环境造成的压力。

1.3 动物防疫体系是公共卫生体系的重要组成部分

据世界卫生组织（WHO）统计，人类传染病中有60%来源于动物[4]。自1940 年以来，全球平均每8 个月出现1 种人类新发传染病，其中78%与动物有关。全球人兽共患病防治的实践表明，像禽流感、狂犬病等只由动物传染给人的人兽共患病，仅对易感人群采取防护措施，难以切断病原从动物到人的传播路径，无法从根本上防范化解公共卫生安全风险。只有践行“同一世界、同一健康”理念，同时健全动物疫病与人类疾病的防控体系，将监测网络前置、防控关口前移，控制好动物这个疫病传染源，筑牢人兽共患病防治的第一道防线，真正做到“人病兽防”，才能更加有效也更为经济地防范和化解重大公共卫生风险，合力建设好健康中国。

2 我国动物防疫体系现状堪忧

2004 年我国暴发高致病性禽流感疫情后，国家加大了对动物防疫工作的投入，并从国家到乡村，逐级构建起较为完善的动物防疫体系。至2011 年底，我国动物防疫体系建设取得阶段性进展，推动了动物疫病综合防治水平的提升。随后几年，全国动物卫生状况明显改善，动物因病死亡率大幅下降，畜禽产品质量安全水平大幅上升，人兽共患病防治也取得了新成效。但近年来，特别是非洲猪瘟传入我国之前，在各地动物疫情形势持续保持总体平稳的情况下，许多地方政府对动物防疫工作的重视程度有所降低，加上国家机构改革大环境和畜牧业发展方式转变等因素的共同影响，动物防疫体系不仅没有随着畜牧业生产规模扩大而加强，反而有所弱化。

2.1 工作力量不足

据统计，省市两级兽医行政部门编制数比最高峰时分别减少60%和40%以上；超过33%的省份已撤销省级动物卫生监督机构。另据测算，2019年全国动物防疫人员人均需承担9 万多头（只）畜禽的强制免疫工作、近10 万头（只）畜禽的产地检疫和近4 万头（只）畜禽的屠宰检疫工作，工作任务重和工作人员缺乏之间的矛盾十分突出。

2.2 基层队伍不稳

全国30%的市级和30%的县级农业农村部门中的兽医专业人员平均不足2 人；县级以下动物卫生监督机构超过70%的人员为大专及以下学历，50 岁以上人员约占20%，30 岁以下人员不足10%，素质总体偏低，年龄结构老化，监管服务能力不足。加之待遇低、任务重，人员队伍专业化能力和发展后劲明显不足。

2.3 运行机制不畅

对于管理服务对象，最大的问题就是其防疫主体责任没有真正得到落实，反而往往由政府部门承担了其本应承担的免疫任务和责任，“要你们防”的要求常常在执行层面产生了“帮你们防”的结果。对于系统内部，最大的问题就是基层单位缺乏有效的激励机制，“多干不能多得”，甚至“干多干少一个样”。

2.4 保障水平不够

据测算，全国动物防疫总投入不到养殖业总产值的0.2%，远低于美国和瑞士等发达国家，甚至低于塞尔维亚等发展中国家。近年来，国家安排的动物防疫基础设施建设中央投资偏少，缺乏快速诊断检测设备，难以做到早发现、早诊断、早报告。财政支持长效机制尚未建立，对严重影响公共卫生安全的人兽共患病防治等工作缺乏有效支持。

3 新形势下强化我国动物防疫体系的政策建议

当前，我国动物疫情防控态势总体平稳，特别是非洲猪瘟疫情基本可控、生猪生产恢复进度快于预期。各有关单位应强化底线思维，正视并着力改变动物防疫体系“缺人、缺钱、缺物”的现实困境，并将其作为下一步改进工作的起点，盘活现有机构人员编制，优化财政投入方向和基础设施建设领域，将有限的资源进一步向重点领域倾斜和关键环节聚集。

3.1 突出强化基层动物防疫体系

3.1.1 加强对基层动物防疫机构队伍建设的分类指导 鼓励和引导生猪（牛羊）调出大县及其所在地市设置相对独立的行政管理、执法监督和技术支持机构，对其他县市则不追求机构的纵向齐整而更加注重动物防疫业务工作要求和动物防疫机构建设标准的横向统一。

3.1.2 加大对基层动物防疫体系的财政支持力度定期更新基层动物防疫体系的设施设备，建立稳定的财政支持长效机制，足额保障动物防疫工作经费和应急处置经费。探索建立国家和地方重大动物疫情应急储备金制度，构建以国家和地方财政补助为主、政策性农业保险为补充的新型补偿机制[5]。

3.1.3 多渠道充实基层动物防疫人员队伍 指导各地按照实际工作量科学配备专业人员。针对当前基层动物防疫人员短缺和防疫工作量大之间的矛盾，加快在生猪养殖大县实施动物防疫特聘计划，力争尽快配齐选强兽医专业人员充实到防疫一线。

3.2 建立健全兽医卫生社会化服务体系

3.2.1 在工作理念上注重发挥市场的力量 应区分工作中的核心业务和非核心业务，将有限的政府资源集中用于市场机制容易失灵的领域，其余部分在做好规划引领、标准制定和制度建设的前提下，更加大胆地交给市场，在真正发挥市场决定性作用的同时，有效缓解动物防疫体系“缺钱、缺物”的现实困境。

3.2.2 在制度设计上注重激发生产经营主体的内生动力 推动正在修订的《动物防疫法》中明确生产经营者对动物防疫负有主体责任，并通过深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革、采取差异化的调运监管措施、探索建立基于防疫水平的养殖场分级管理制度[6]等政策“组合拳”，真正变“要我防”为“我要防”。

3.2.3 在工作安排上为社会化服务的发展提供足够空间 着力激发目前市场化程度尚不高的相关环节活力，在全国推行执业兽医“一点注册、多点执业”管理模式，鼓励动物临床诊疗等生产性服务组织向专业化和价值链高端延伸，积极推动第三方检测等社会化服务组织同兽医卫生工作深度融合。

3.3 加快推动动物防疫智能化转型

3.3.1 加强信息资源整合和数据深度挖掘 引导养殖等生产经营主体建立健全电子生产经营档案，全面推进养殖、运输、屠宰、无害化处理等生产经营单位基础信息全国联网备案，用好动物疫病防控及动物卫生监督云平台，推进全产业链各环节监管监测信息互联互通，优化动物疫病监测、动物检疫和监督执法协作机制，做到畜牧兽医监管监测“一张表”“一套数”和经营单位“一个码”[7]。

3.3.2 加快推动畜牧兽医全产业链信息化 积极探索物联网、区块链、大数据、人工智能、5G 网络等现代信息技术在畜牧兽医领域的应用。探索构建生产信息采集与投入品使用记录相结合、免疫效果与检疫申报相结合、产地检疫与运输监管相结合、启运地出证与目的地反馈相结合的全链条畜牧兽医风险追溯监管信息体系。通过动物防疫智能化转型，有效增强动物疫情的监测预警能力、追踪溯源能力和防控形势研判能力，在减轻一线人员工作强度的同时，为决策指挥提供有效辅助，以此来缓解动物防疫体系“缺人”的矛盾，并为统筹动物疫情防控和生猪等重要畜产品供应提供有力的技术支撑。