《江苏省蚕种管理办法》解读

周卫阳(江苏省蚕种所，江苏无锡 214151)

《江苏省蚕种管理办法》(以下简称《办法》)经过修订，于2020年8月3日经江苏省人民政府第62次常务会议讨论通过，自2020年10月1日起施行[1-2]。《办法》的修订是江苏蚕种行业的一件大事，其贯彻落实为规范蚕种管理，促进江苏省蚕桑丝绸产业健康发展，提供了强有力的法律保障。为加强《办法》的宣传贯彻，深入学习领会《办法》精神，指导江苏省的蚕种生产、经营和管理工作，本文结合参与《办法》草案的起草工作心得和学习体会，尝试对《办法》进行解读，以飨读者。

1 《办法》修订的意义

1.1 有利于江苏省蚕桑丝绸产业健康可持续发展

蚕种是蚕桑丝绸产业的“芯片”，决定着蚕丝的产量和质量；蚕种又是比较特殊的种子，具有“社会必须、用途单一、生产超前、需求多变”[3]等特点。另外，蚕种生产和保存环节多，技术要求高，处理不当，容易死亡。农村蚕桑生产如果缺少蚕种，又容易造成蚕农的经济损失，易引发社会问题，而且蚕桑产业本身也是一项高效特色产业。因此，各级党和政府十分重视蚕种业的法治建设，实践也证明只有加强法治建设，才能保障蚕种生产的规范化和科学发展，维护蚕农利益，推进发展区域特色经济，助力乡村振兴。近年来，蚕种行业面临一些设施装备陈旧老化、综合性状优秀品种很少、科技进步速度缓慢、现代化发展程度很慢等新情况和新问题，迫切需要通过规范管理和政策扶持，促进蚕种业的健康和可持续发展。

1.2 为新时代蚕种业高质量发展提供了法律保障

第一，《办法》的修订是江苏省蚕桑丝绸产业高质量发展的需要。巩固蚕种生产基础，加强蚕遗传资源保护和新蚕品种选育，规范蚕种生产、经营和管理，促进蚕种业的现代化建设，保障蚕种生产科技进步和现代化发展的进程，通过立法扶持传统产业，从而实现蚕种业高质量可持续发展，促进江苏省蚕桑丝绸产业稳定、健康、持续发展。第二，《办法》的修订是规范蚕种生产经营管理的需要。随着国家依法治国和“放管服”改革的不断推进，以及蚕桑丝绸经营管理体制和政府行政管理机构的改革，蚕桑产业的省级主管部门发生了多次变化，需要对管理机构作出相应的调整。另外，随着社会主义市场化进程的推进，蚕种管理工作出现了新情况、新问题，如蚕种市场主体逐步多元化，蚕种经营出现了网络销售、委托销售、代理销售等多种方式；加上市场上假冒伪劣、品种混杂等蚕种质量问题时有发生，影响了蚕桑生产安全，极易引发社会矛盾，有必要完善监管制度，规范蚕种生产经营行为，保障蚕种产业的健康发展。第三，《办法》的修订是加强蚕种业法治化建设的需要。国家和各蚕桑主产省(区)均高度重视蚕种管理的法制化建设，《中华人民共和国畜牧法》[4]将蚕纳入调整范围，农业部也制定了《蚕种管理办法》[5]，这些均为江苏省修订《办法》提供了充分的依据。近年来，浙江、广西、四川、重庆、安徽等蚕桑主产省(区、市)制定或修订了蚕种管理地方性法规或政府规章，为江苏省《办法》的修订工作提供了参考。结合江苏省蚕桑产业特点和蚕种管理工作实际，适时修订《办法》是实现蚕种法治化管理的重要保证，也可为行政管理部门依法行政提供政策依据。

2 《办法》修订的背景、依据和过程

2.1 修订的背景

江苏省蚕桑产业发展定位是“精品蚕桑”，蚕桑产业是江苏省的高效特色农业产业，在脱贫攻坚、农民致富、乡村振兴中发挥了重大作用。据我们了解，目前蚕桑产业涉及全省13个市、40余个县(市、区)，养蚕农户约30万户，桑园面积3.5万hm2，年饲养蚕种约100万张，生产鲜茧4万t，蚕茧规模全国第4位，是全国乃至世界优质蚕茧生产基地，每667 m2桑园年综合经济效益5 000元以上，年茧款收入约30亿元；有蚕种生产企业18家，年产销一代杂交蚕种约80万张，蚕种质量在全国处于先进水平。

随着江苏省社会形势发生深刻的变化，制度建设必须完善，原《办法》存在一些不适应：一是主管部门的变化。1998年江苏省颁布《办法》时，行政主管部门是江苏省茧丝绸行业总会，蚕桑工作主管部门后来几经变化，到2007年明确为江苏省农林厅，现在是江苏省农业农村厅。二是对新形势的不适应。《办法》颁布已经22年，原来的内容有较多计划经济成分，强调蚕种的统一经营和统一管理，生产经营体系、管理体系、管理工作等内容已不适应新形势发展的要求，必须做相应的调整。三是依法行政的需要。由于《中华人民共和国畜牧法》和2006年中华人民共和国农业部颁布的《蚕种管理办法》，面向全国适用，规定原则性比较强，但操作性和针对性不够强，有必要针对江苏省的蚕种实际特点做出具体规定，以促进江苏省蚕种管理工作的法治化水平。

2.2 修订的依据

《办法》修订的主要法律依据一是2015年修正的《中华人民共和国畜牧法》，二是中华人民共和国农业部颁布的《蚕种管理办法》，三是《江苏省种子管理条例》；同时《办法》的重新修订还参照了蚕桑重点省如广西区、浙江省、四川省的蚕种管理条例，并结合了江苏省蚕桑产业的实际情况。

2.3 修订的原则和过程

2.3.1 修订的原则 《办法》的修订遵循地方立法的基本原则，坚持科学立法、民主立法和依法立法的原则，更加强调公益服务、政策扶持和生产安全，维护合法权益，有利于产业的发展。《办法》的修订依据上位法[4-5]，结合江苏省的产业特点，根据问题导向，调整了管理体系，明确了管理机构、管理内容和扶持政策。修订后的《办法》具有科学性、合理性和操作性强等优点。厘清了生产、经营、使用和管理者的关系，明确了各自的职责、权利和义务，有利于释放企业活力和提升江苏省蚕种业的市场竞争力。

2.3.2 修订的过程 2020年年初江苏省人民政府把修订原《办法》列入了政府立法计划，并由江苏省农业农村厅承担起草修订工作。一是加强组织领导。江苏省农业农村厅成立了立法专班，法规、种业、计财等相关处室参加，办公室设在江苏省蚕种所，负责计划制定、资料收集、调查研究、《办法》起草工作。二是认真开展立法调研。江苏省蚕种所很早就启动了《办法(草案)》修订调研和起草准备工作，多次组织专项座谈讨论，听取生产经营单位、使用者、技术推广部门、管理部门、高校和科研院所等各方面的意见。2017—2019年分别赴广西、四川、浙江等蚕桑主产省(区)调研和学习，吸取省外立法经验；省内重点在南通、盐城市开展了调研，在此基础上对文稿进行了多次修改。三是广泛征求各方意见。2020年江苏省人民政府将《办法》列入计划后，江苏省农业农村厅法规处将《办法(草案)》及时向江苏省农业农村厅相关处室、市县有关蚕种行政管理主管部门、技术服务机构、蚕种生产企业、茧丝绸龙头企业、高校和科研院所进一步征求意见，吸纳了许多宝贵意见和建议，《办法》起草小组在认真听取、征求各方意见的基础上，多次召开会议进行研讨，对《办法(草案)》不断进行修改、补充和完善，形成了《办法(草案)》的正式文本提交江苏省人民政府。江苏省司法厅又组织专家多次反复修改，充分征求各市(设区)、省级编办、发展改革、科技、财政、市场监管等部门的意见，并召开座谈会充分听取蚕桑重点市、县(市、区)各方面的意见和建议，完成《办法》的修订工作。

3 《办法》修订的主要内容

新修订的《办法》共6章37条，内容与原《办法》比较修改幅度很大，80%以上的内容进行了修改，《办法》从字里行间反映出鲜明的时代特色，与江苏省蚕桑产业发展特点相适应，文字简洁，可操作性较强，有3个显著的变化：一是从过去的强调“统”变为依法依规的“放”；二是从过去的强调“管理”变为更加注重“服务”；三是从过去的强调“罚则”变为更加重视“扶持”。《办法》适应当前的新形势，有利于解决当前出现的新问题，具体修改内容如下。

3.1 适应改革要求 明确了蚕种管理新体制

适应社会主义市场经济体制要求和江苏省改革实际，《办法》将原来规定的由江苏省茧丝绸行业总会统一负责全省蚕种管理工作，调整为由县级以上地方人民政府农业农村主管部门主管本行政区域蚕种工作的管理体制。同时规定，县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内蚕种业发展的需要，加强对蚕种管理工作的领导，将蚕种行政管理工作所需经费列入同级政府财政预算，落实蚕遗传资源保护、蚕种风险储备等工作保障措施。发展改革、科技、财政、市场监管等有关部门按照各自职责，做好蚕种管理相关工作。蚕种生产者、经营者可以依法自愿成立行业协会，为成员提供信息、技术、营销、培训等服务，加强行业自律，维护成员的合法权益。

3.2 加强蚕遗传资源保护 规范了蚕种生产经营行为

《办法》按照市场化发展的要求，规范蚕种管理行为，对蚕遗传资源保护和品种选育推广工作依法作出规定，对蚕种生产、经营依法实行许可制度，规范了蚕种生产经营行为。一是明确江苏省人民政府农业农村主管部门应当实施蚕遗传资源保护，支持教学、科研、生产等单位进行蚕遗传资源收集、整理、鉴定、保护和利用，制定、公布省级蚕遗传资源保护名录。设区的市人民政府可以根据本地区实际，制定、公布市级蚕遗传资源保护名录。要求县级以上地方人民政府农业农村主管部门对本地区的蚕遗传资源进行监测，保障蚕遗传资源安全。二是明确江苏省人民政府农业农村主管部门应设立蚕品种审定委员会，承担蚕品种审定和蚕遗传资源鉴定、评估工作。三是要求县级以上地方人民政府农业农村、科技等部门根据本地区蚕种业发展的实际情况，组织有关单位开展蚕品种选育和改良工作，鼓励相关企业开展蚕品种选育和改良。四是规定蚕种生产、经营依法实行许可制度，从事蚕种生产、经营应当取得蚕种生产、经营许可证；而且对当前网络销售和委托、代理供应蚕种等方式作出了规范，要求经营者健全蚕种质量管理体系，严格执行蚕种经营技术要求，保证供应的蚕种质量符合规定标准，并开具销售凭证。五是规定经营的蚕种应当附具产品合格证和完整的标签，禁止经营未经检验或者检验不合格的蚕种，禁止使用虚假蚕种标签，蚕种生产者、经营者应当建立生产、经营档案，保证可追溯。

3.3 突出保障措施 强化了产业扶持政策

《办法》根据当前蚕种业的问题导向，从加强蚕种业基础设施建设、建立蚕种风险储备制度、鼓励和支持基础研究和科技创新、推广优良品种以及促进蚕种业“育繁推”一体化发展等角度规范了一系列保障措施和扶持政策，有利于发挥产业在乡村振兴中的作用。一是县级以上地方人民政府应当支持蚕种业发展，将先进适用的蚕桑机具纳入农机具购置补贴范围；主产区有关设区的市、县(市、区)应当根据本地区实际，采取相应措施支持蚕种业发展；鼓励有关金融机构通过提供贷款、保险等服务形式，支持蚕种使用者购买优良蚕种、改善生产设施、提高养殖效益。二是江苏省人民政府农业农村主管部门应当建立蚕种风险储备制度；主产区设区市、县(市、区)可以根据实际需要建立本地区蚕种风险储备制度。三是要求县级以上地方人民政府根据本地区蚕种业发展的需要，支持优良品种的推广应用；鼓励和支持高校、科研院所、蚕种企业开展科技创新；建立和完善蚕种科研成果权益共享与转化机制，促进蚕种业“育繁推”一体化发展。

3.4 依法加强监管 保障了产业健康发展

针对当前蚕种业面临的突出问题，《办法》依法加强监管，保障蚕种业的健康发展。一是要求县级以上地方人民政府农业农村主管部门会同市场监管等有关部门建立联合执法机制，对蚕种生产经营资格、生产经营活动进行监督检查。二是县级以上地方人民政府农业农村主管部门可以根据实际情况，对本地区蚕种管理有关情况进行评价，向社会发布；制定蚕种质量监督抽查计划，依法对生产、经营的蚕种质量进行监督抽查。三是加强蚕疫病的防控工作，保障蚕桑生产安全；并对不可抗力原因造成的必须使用低于国家、行业质量标准或者未经审定蚕品种的情况作出明确的规定。四是明确县级以上地方人民政府农业农村主管部门可以根据需要成立蚕种质量事故技术鉴定委员会，承担蚕种质量事故的调查和技术鉴定工作；并对蚕种质量纠纷的调解和处理作出明确的规定。五是明确违反本《办法》规定的行为，有关法律、法规已有处罚规定的，从其规定。对县级以上地方人民政府农业农村等有关部门工作人员在蚕种管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，依法给予处分。

4 学习和贯彻《办法》的几点建议

4.1 深入学习 把握主要精神

《办法》围绕“加强保护和利用蚕遗传资源，规范蚕种生产经营行为，保障蚕种质量安全，维护蚕种从业者合法权益，促进江苏省蚕桑丝绸产业持续健康发展”进行了修订，着重在江苏省行政区域内蚕遗传资源保护、品种选育推广、生产经营及其监督管理等方面进行了有关制度和保障机制的创新和规范，对促进新时期蚕种业高质量可持续发展具有十分重要的意义。应当认识贯彻实施《办法》对江苏省蚕种业发展的重要性；深入学习、深刻理解、准确把握《办法》的主要内容和精神实质，通过《办法》的贯彻实施促进江苏省蚕种业的健康、可持续发展。

4.2 广泛宣传 扩大影响

江苏省有关农业农村主管部门应当结合当地实际，细化、优化学习宣传方案，创新宣传方法，因地制宜，利用广播电视、门户网站并采取悬挂宣传横幅、建立宣传专栏、编印学习资料等形式做好线上和线下的联动宣传。通过培训班、专题讲座、报告会、知识竞赛等多种形式，宣传讲解《办法》的主要内容和精神实质。各地可针对蚕桑管理和推广单位、服务组织、种质资源保护单位、蚕种生产经营企业、广大蚕农等举办不同类型、不同层次的宣传培训，送法到乡村、到市场、到企业、到农户，通过积极有效的宣传培训，增强有关责任主体学法、懂法、守法的自觉性。通过宣传使《办法》得到领导重视，相关部门关注，从业人员执行。

4.3 加强监管 全面贯彻落实

有关农业农村主管部门应主动向当地党委、政府汇报，抓紧完善相关配套政策措施，理顺职能，充实力量，完善手段，为《办法》的贯彻实施提供有力的政策支撑和组织保障；应加强与发展改革、科技、财政、市场监管等相关职能部门的沟通协调，建立蚕种监管工作的协作机制，落实各项扶持政策，按照分工，认真落实各自责任，切实履行监管职责，努力形成贯彻实施《办法》的合力。各级农业农村主管部门及蚕桑推广单位应将学习宣传和贯彻落实《办法》作为一项重要工作来落实，广大蚕桑管理人员、技术人员应首先准确理解和正确把握《办法》的主要内容、基本制度和具体规定，把《办法》的实施贯穿到蚕桑发展和监督管理工作的全过程，不断提升蚕种管理依法行政水平和公共服务能力。