新时代我国征地制度的创新与发展

张强

摘要：新时代的发展以深化供给侧改革为主线，贯穿全国发展的各项伟大事业与伟大工程。对于农村土地制度改革而言，征地制度的改革是新形势下不可回避的热点话题。此外，创新发展理念与科学技术手段的引入，将为协调农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革提供重要抓手。而要真正化解城乡关系的结构性矛盾，则要在合理配置城乡土地要素与统一城乡建设用地市场等方面做文章。通过对我国征地制度中的政策文件梳理回顾，明确新时代我国征地制度的创新与发展。

关键词：土地征收;公共利益;征地程序;征地补偿

党中央、国务院高度重视农村土地制度改革。习近平总书记指出，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革是件大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。土地征收事关广大人民群众特别是农民的切身利益，其规范化、法治化水平是党和政府推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。完善征地制度作为农村土地三项制度改革的一项重要内容，也是本次土地管理法修改的重中之重。新修改的土地管理法，坚决贯彻落实党中央的决策部署，缩小征地范围、规范征地程序、建立多元补偿机制，体现了新时代我国征地制度的与时俱进。

一、明确公共利益需要，缩小土地征收范围

我国宪法亦规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实施征收并给予补偿”。然而，对于公共利益的确切含义，各国家和地区法律的解释各不相同。一些国家和地区将公共利益严格限制在由政府组织实施的公共事业项目，如学校、道路等，这些项目直接服务于不特定的公众，具有典型的公益特征;也有一些国家对“公共利益”认定较为宽泛，将一些显著促进就业、提高税收，间接服务于“公共利益”的项目，也认定为属于“公共利益”。关于公共利益的界定，可以说是此次修法的主要焦点及难点所在。在2007年制定物权法时，立法机关就意识到在不同领域、不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法难以对公共利益做出统一的具体规定。此次修改土地管理法，在借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益规定的基础上，依据法理和实践中凝聚的共识，将其范围进一步具象化，新增一条作为第45条，专门对公共利益作了规定，这是本次修法的重大成果之一。该条采用了列举式与概括式相结合的表述方式，开篇明义地明确，征地必须“为了公共利益的需要”，同时列举了六种情形，对公共利益进行了严格限定，体现征地的公益性和强制性，回归征地本源。具体而言，这六种情形是指：“（一）军事和外交需要用地的;（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”

从国外实践情况看，成片开发施行统一征收，既符合国际通行做法，也可充分体现规划的公共利益属性，强化规划的科学性、合理性与可操作性，同时有利于在一定范围内，对各类市政基础设施施行统一规划、统一设计、统一建设，提高资金使用效率，降低社会运营成本。但是，成片开发由政府主导，征地规模大，涉及群众利益广，容易引发争议和纠纷，应当进行严格限制，避免政府无序征地。为此，新的土地管理法根据全国人大常委会组成人员和各方面的意見建议，对“成片开发”征地作了严格限定：一是批准和实施层级，必须经省级以上人民政府批

准由县级以上地方人民政府组织实施，由于设立开发区、新区的必须由国务院或者省政府批准，因此，该条款事实上与开发区、新区设立审批进行了衔接;二是区域限制，必须在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，体现了规划的严肃性，在编制规划时，必须为日后即将进行的成片开发预留空间;三是在该条最后一款规定成片开发建设还应当纳入国民经济和社会发展年度计划，主要保障群众的知情权，在征地工作具体开展之前，通过人大审议的形式达成共识，既充分体现了人民民主决策，也大大提高了成片开发征地的预见性和透明度;四是成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

二、规范征地程序，保障被征收人的知情权、话语权

征地程序是征地制度的重要组成部分。1998年土地管理法对征收程序规定相对简单，程序设计不尽完善，特别是缺乏关于如何约束政府行为和保障被征收人知情权、参与权、表达权、监督权的规范，导致法律法规以及中央有关文件赋予被征收人的实体权利无法确定化。此次修法，弥补了原法征地批准前程序的空白，强化了农民的知情权、话语权，还与时俱进的增加了社会风险评估的内容，并将补偿安置协议的签订，作为上级批准征地决定的重要依据。具体有：

1.开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估

土地利用现状调查是指以一定行政区域或自然区域（或流域）为单位，查清区内各种土地利用类型、面积、分布和利用状况，并自下而上、逐级汇总为省级、全国的土地总面积及土地利用分类面积而进行的调查。土地利用现状调查是征地准备工作的重要基础性工作，对于核实被征地块信息、制定补偿标准具有重要的参考意义。社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项，在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。《重大行政决策程序暂行条例》对此有明确规定。征地涉及群众的切身利益和基本生活保障，属于必须进行风险评估的事项范围，这对于维持社会稳定，避免社会矛盾十分重要。

2.公告征地信息

征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等事关被征收土地群众的切身利益，将这些信息在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告是保障被征地群众权益的重要手段[1]。上述信息要听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。本次修法明确公告的时间不得少于30日，这是在审议阶段增加的内容，目的是充分保障农民的知情权。总之要通过公告的办法使被征地单位和农民知道自己的土地将被征收，征收后的用途及自己将得到哪些方面的补偿或安置等，取得农民对征地的支持，防止发生侵害农民利益的行为，使农民的合法权益受到保护。

3.召开听证会

召开听证会听取利害关系人的意见，是科学民主决策的重要手段，《行政许可法》和《行政处罚法》均有听证的相关规定。土地征收一般情况下都涉及重大公共利益和群众切身利益，应当进行听证。在审议过程中，有的常委委员、地方和社会公众建议进一步完善征地程序，增加对补偿方案组织听证等内容。[8]通过后在法律中明确规定，多数被征地的农村集体经济组织成员不同意征地补偿安置方案的，应当组织听证并依据听证会情况进行修改，这也是充分保障人民群众合法权利的重要体现。

4.进行补偿登记，签订补充协议

修改后的土地管理法在补偿登记方面延续了旧法的做法，被征地人需要持不动产证书进行补偿登记。这里的使用权人，包括但不限于农村土地承包经营权人和经营权人、宅基地使用权人、建设用地使用权人和林地、草地、养殖水面等的使用权人。征地补偿登记除对土地所有权、使用权登记外，还应当对被征用土地上的地上物进行清点，并依法进行登记[2]。包括因征地而受到破坏的其他土地上的设施也应当进行登记，以便能确定恢复或补偿的办法。补偿登记后应当签订安置补偿协议。签订补償协议是征地工作中的重要环节，意味着政府与被征地农民就补偿问题形成了合意，征地工作才能顺利开展。补偿协议的核心内容应当围绕新法第48条内容进行商议。关于补偿无法达成一致的，新法明确规定，“个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”，作此规定，主要是考虑到实践中确实存在无法达成协议的情况，但不能因此停滞征地程序，损害公众利益，因此规定将有关情况报批准机关决策。

三、完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制

我国的征地补偿安置制度经历了一个演变过程。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》开始向货币补偿和就业补偿并重的模式转变，要求各省（区、市）颁布统一年产值或区片综合地价，征地按照上述标准补偿，并要求采取纳入城镇就业体系、社会保障制度，留有必要耕作土地，建设用地使用权入股或者异地移民安置等方式妥善安置被征地农民。确立原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则，给予公平、合理的补偿，建立合理、规范、多元保障机制[3]。与原法比较，一是明确土地补偿费和安置补助费由征地区片综合地价确定，二是对征收村民住宅的补偿单独作了规定，三是将社会保障费用从土地补偿费中独立出来。

四、结语

综上所述，土地征收事关广大人民群众特别是农民的切身利益，其规范化、法治化水平是党和政府推进国家治理体系和治理能力现代化水平的重要内容。完善征地制度作为农村土地三项制度改革的一项重要内容，也是本次土地管理法修改的重中之重。回顾新中国成立以来我国征地制度的演变历程，对比新旧土地管理法关于征地制度的相关规定，可以看出新时代我国征地制度有了重大创新与发展。借鉴境外的一些做法，可以将管制性征收纳入征地制度，结合我国实际情况，增加对土地承租人、相邻权人的补偿。

参考文献：

[1]李小娜.工业化、城镇化背景下的征地制度变迁研究[J].经济研究导刊，2021，26：152-154.

[2]郭哲.中国征地制度的结构性和历史性变迁——基于历史制度主义的分析[J].求索，2020，02：151-159.

[3]陈家敏.关于征地的制度经济学分析[J].农村经济与科技，2019，3008：12-13.