深汕特别合作区发展面临的问题及其解决途径探讨

朴 飞

（长春理工大学，吉林长春，130022）

深汕特别合作区位于广东省汕尾市海丰县境内。汕尾市是广东省经济欠发达地区，海丰县则是汕尾市偏远、落后的较贫困地区之一。深汕特别合作区总面积为468.3平方公里，包括鹅埠、小漠、鲘门、赤石四个镇和圆墩林场，常住人口7.65万人。2008年，深圳市在汕尾市海丰县境内建立了深圳（汕尾）产业转移园。2011年，广东省委、省政府为了帮助汕尾市海丰县摆脱贫困的帽子，决定由深圳、汕尾两市共同设立深汕特别合作区，深汕特别合作区党工委、管委会当时为广东省委、省政府派出机构。深汕特别合作区由深圳、汕尾两市共同管理，深圳主要负责深汕特别合作区的经济发展工作，汕尾负责社会管理和征地等项事务。［1］为了解决深汕特别合作区在发展中遇到的一些问题，加快深汕特别合作区的发展步伐，2017年9月，广东省委、省政府在《深汕特别合作区体制机制调整方案》批复文件中将深汕特别合作区党工委、管委会调整为深圳市委、市政府派出机构。深汕特别合作区由深圳、汕尾两市共同管理转变为由深圳全面主导，单独管理，自此，深汕特别合作区成为深圳市的“10+1区”。［2］广东省委、省政府以一个“经济功能区”的目标和标准对深汕特别合作区进行了顶层设计，要将深汕特别合作区建设成为广东省乃至全国区域协调发展的示范区、深圳创新拓展区。［1］

如何解决深汕特别合作区在发展过程中面临的一些问题，关系到其今后的健康发展，因此有必要研究和探讨深汕特别合作区在发展中所面临的问题和解决的途径。

一、经济功能区管委会法律地位问题

我国经济功能区出现在20世纪80年代，经济功能区主要包括各种类型的经济开发区、跨境经济合作区、边境经济合作区等。［3］随着我国改革开放的深入，各种经济功能区遍布大江南北。由于经济功能区管委会行使经济管理和社会管理的双重职权，有学者认为，经济功能区属于政府派出机关。［4］政府派出机关可以履行一级政府的职能，作出行政行为，并能对其行为后果承担相应的法律责任。我国法律规定政府派出机关具有行政诉讼、行政复议的主体资格。①参见《行政复议法》第十五条相关规定。我国《地方组织法》第68条中规定，各级地方政府派出机关主要为行政公署、区公所和街道办事处。因为经济功能区管委会不在《地方组织法》规定的派出机关之列，所以它不属于政府派出机关。由于经济功能区管委会不是政府派出机关，所以不能成为行政责任主体。此外，经济功能区管委会也不具备行政机关委托组织的特点。行政机关委托组织与经济功能区管委会具有本质区别。受委托组织能以委托行政机关的名义行使一定的行政权力，由此产生的相应法律后果由委托机关承担；而经济功能区管委会只能在一级政府的授权范围内以自己的名义实施行政行为，并自己承担相应的法律后果。［5］总之，经济功能区管委会既不是一级地方人民政府的派出机关，也不是行政机关委托组织。

目前，国家还没有出台有关经济功能区的统一的基本法，一些地方性法律、法规文件将经济功能区管委会认定为政府派出机构，现有的有关经济功能区管委会的地方性法律、法规文件位介都比较低。［6］由于我国经济功能区管委会法律地位问题还没有得到有效解决［7］，经济功能区管委会一般不具有必要的行政主体资格，同理，深汕特别合作区属于经济功能区，因此深汕特别合作区也不能以深汕特别合作区的名义对外活动，并承担相关的行政法律责任［8］。现行宪法中有关行政区域划分的第30条中没有有关经济功能区方面的规定，经济功能区没有宪法地位。总之，经济功能区管委会法律地位模糊［9］。由于深汕特别合作区属于深圳的经济功能区，所以深汕特别合作区管委会在性质上属于经济功能区管委会，它的法律地位自然也不明确。

二、深汕特别合作区涉及的行政区划问题

深汕特别合作区在地理位置上和深圳没有接壤的地方。在深汕特别合作区成为深圳的经济功能区之前，其与深圳的关系只是一般的飞地经济模式中“飞入地”和“飞出地”的关系。鹅埠、小漠、鲘门、赤石四个镇是构成深汕特别合作区的主要地域，根据《深汕特别合作区体制机制调整方案》的具体要求，广东省将深汕特别合作区所在地的鹅埠、小漠、鲘门、赤石四个镇，按照行政区划的有关规定和调整程序改为街道，这对于深圳全面主导深汕特别合作区的发展具有非常重要的作用。［10］虽然深汕特别合作区位于汕尾市海丰县境内，但是按照深圳市委办公厅、市政府办公厅2018年发布实施的《关于深圳市组织实施深汕特别合作区机制体制调整的工作方案》的要求，深汕特别合作区将全面开展辖区内居民的户口薄和身份证、社会保障卡等的更换工作。但是实际上深汕特别合作区在行政区划上还没有正式划入深圳。目前深汕特别合作区设立了一系列归属于深圳市的行政、司法等机构，使位于汕尾市海丰县的深汕特别合作区与汕尾市的各方面联系越来越弱化，这使行政区划问题成为制约深汕特别合作区区域法制的刚性制度因素。［11］

虽然深圳市政府网站在首页有关深圳市情况介绍的“深圳概览”中的“行政区划”条目下，已将深汕特别合作区列入了深圳市的范围，将深汕特别合作区列入经济功能区的名单，但深汕特别合作区目前适用深圳市人大及其常委会制定的地方性法规，存在着法理困境。因为地方性法规制定和实行的依据是我国宪法或全国人大常委会对有关地方人大及其常委会的授权。目前存在的问题是深汕特别合作区在行政区划上并不属于深圳市，其自然没有在深圳市的人大代表，深汕特别合作区适用深圳市地方性法规的法理基础并不稳固。［11］

三、深汕特别合作区内街道设立街道办事处涉及的法律问题

我国《行政区划管理条例》第11条中规定，人民政府民政部门会同本级人民政府其他有关部门可以拟订镇、街道的设立标准。由此可见，街道属于我国城市基层的行政区划。

我国宪法第107条的规定，省人民政府可以决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。我国《行政区划管理条例》第九条中也规定，省、自治区、直辖市人民政府审批乡、民族乡、镇的设立、撤销和更名。按照宪法和《行政区划管理条例》的规定，广东省政府有权决定撤销本省内汕尾市海丰县的鹅埠、小漠、鲘门、赤石四个镇的建置，对这四个镇进行行政区划的调整，按照行政区划的调整程序改为街道。这是宪法赋予广东省政府的权力，是具有法律效力的行政行为。深汕特别合作区下辖的鹅埠、小漠、鲘门、赤石四个镇改为街道后，设立街道办事处。深汕特别合作区中的街道办事处主要领导按副处级配备，街道办事处受深汕特别合作区管委会的领导。［12］

我国街道办事处设立在城市的基层，它是一级地方政府的派出机关，具有城市人民政府授予的管理国家事务和社会事务的行政职权，是落实政府各项具体工作任务的行政组织。全国人大常委会制定的有关我国街道办事处设立的法律主要有《地方组织法》，其中明确规定，市辖区、不设区的市的人民政府可以设立街道办事处。显然深汕特别合作区作为深圳市的经济功能区设立街道办事处不符合我国有关法律的规定，即使由汕尾市海丰县政府设立鹅埠、小漠、鲘门、赤石街道办事处也不符合《地方组织法》有关规定。截至2018年，《地方组织法》曾进行过第五次修订。［13］《地方组织法》第68条中规定：省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。至今《地方组织法》第68条中有关街道办事处设立的规定没有修改，说明《地方组织法》中有关街道办事处设立的条款是不被轻易修改的比较稳定的条款。

我国一些地方政府出台的有关街道办事处的法规也有类似的规定。例如：1999年，北京市政府颁布《北京市街道办事处工作规定》，在总则第二条中规定，街道办事处是区人民政府的派出机关。2011年公布的经过修正的《上海市街道办事处条例》第二条中也规定，街道办事处是区人民政府的派出机关。深汕特别合作区位于汕尾市海丰县境内，是属于经济功能区性质的深圳飞地。因为深汕特别合作区管委会是深圳市政府的派出机构，而我国有关设立街道办事处的法律没有作为一级政府的派出机构，可以设立属于政府派出机关的街道办事处的规定，也没有县政府可以设立街道办事处的规定，只有某个市辖区人民政府和不设区的市的人民政府才有权力设立街道办事处。显然，设立深汕特别合作区中的街道办事处与我国《地方组织法》中有关设立街道办事处的规定相违背，出现了深汕特别合作区所在地域的鹅埠、小漠、鲘门、赤石四个镇改为街道符合国家有关法律规定，但是在这些街道上设立街道办事处却与《地方组织法》中有关规定相悖的特殊情况。

四、深汕特别合作区所面临问题的解决途径

（一）光明、坪山和龙华经济功能区转变为行政区，为深汕特别合作区转变为行政区发展提供了成熟的经验

经济功能区转变为行政区是近年来我国一些经济功能区转型发展的一个趋势［14］。作为深圳四个较大的经济功能区，光明、龙坪、龙华和大鹏新区为我国经济功能区转型发展带来创新模式。2007年5月31日，深圳为了探索经济功能区新的管理模式，成立了光明新区。光明新区所实行的经济功能区管委会管理体制不同于深圳以往的经济功能区管理体制，其实行的是一种全新的经济功能区模式，光明新区管委会除了能行使经济功能区的职能，还能行使行政区的职能。在经济功能区管理上实现了三个方面的转变，即由单纯地推动产业发展向综合统筹方面转变；由管理单一产业项目向综合管理经济、社会方面发展转变；由建设一般的产业园区向建设城市新城区转变。［15］深圳市委、市政府取得光明新区成功的管理经验以后，于2009年、2011年按照光明新区的模式，又相继设立了坪山新区、龙华新区、大鹏新区三个经济功能区。光明、龙华、坪山三个经济功能区经过多年的发展，在实际运作时，更像行政区，尤其是它们在发展过程中面临的一些深层次的体制机制问题亟待解决。深圳市委、市政府遂以光明、龙华、坪山三个经济功能区的行政区划调整作为突破口，2017年、2018年将深圳市的坪山、龙华、光明经济功能区相继转变成了行政区，使它们的存在得到了我国宪法和《地方组织法》等上位性法律的强有力的支撑，为这几个地区的发展提供了坚实的法律保障，注入了新的发展动力。［16］了解光明、龙坪和龙华三个经济功能区转变为深圳市辖区的过程，有助于进一步探究深汕特别合作区今后的发展路径。光明、龙华、坪山经济功能区的转变为深汕特别合作区提供了可仿效的样板。

深汕特别合作区的“飞地”性质并不影响它成为深圳的市辖区。在我国，市辖区主要有四种类型：市区在城市核心位置；设置在城市近郊农村的市辖区，即人们所说的“郊区”；主体城区被农村隔开的市辖区，其特点是设置在城市管辖范围内的其他地区；设置在城市管辖范围之外的其他城区的市辖区，即“飞地”。［17］“飞地”成为市辖区在我国是有先例的。深汕特别合作区作为深圳的“飞地”，是可以转变为深圳市的市辖区的。有学者提出，通过行政区划的调整，将深汕特别合作区列入深圳市的市辖区。［8］这样做有助于调动深圳的积极性，全面开发建设深汕特别合作区，也可以为解决深圳继续发展所面临的土地资源严重短缺的问题铺平道路。事实上，只要有利于贫困地区快速改变经济落后面貌，没有必要在行政区划上使其在原位不动，完全可以考虑通过行政区划的调整，助推其更快更好地发展。

（二）深汕特别合作区转变为深圳市辖区有助于解决其面临的问题

行政区划是国家进行治理的基础框架，我国的政治、经济、社会、生态文明、文化等项建设，包括有些立法都是在具体的行政区域内进行的。目前经济功能区管委会普遍面临法律地位不明确的问题，但是如果将条件成熟的经济功能区转变为行政区就可以比较好地解决这个问题。将条件成熟的经济功能区转变为行政区能更好地对这些地区进行治理和建设［18］。国家对一些适合行政区划调整的“飞地”，在适当的时候进行调整，对盘活和重构国家区域治理资源具有战略意义。［11］深汕特别合作区转变为行政区即深圳的市辖区有助于充分利用宪法的重要作用，可使其合乎我国宪法有关行政区划的规范，从而确立其长期存在的合法性，有助于其依法治区和长远发展。

深汕特别合作区转变为行政区有利于在当地及时建立基层政权——区人民代表大会和区人民政府，深汕特别合作区所在地的选民可以依法选举出区人大代表，组成区人民代表大会及其常委会，这不仅有利于保障深汕特别合作区所在地公民的基本权利，还有利于原鹅埠、小漠、鲘门、赤石四个镇的人民群众按照宪法的精神，行使民主权利，反映民意，参政议政，发挥人大对政府的监督作用。

按照《地方组织法》的规定，街道的办事处应该是某个市辖区的人民政府派出机关，但现实是，深汕特别合作区目前还不是深圳的市辖区，其管委会只不过是深圳市政府的派出机构。因此，鹅埠、小漠、鲘门、赤石四个镇改为街道后，设立街道办事处虽然不符合我国《地方组织法》的规定，但是如果深汕特别合作区转变成行政区，市辖区政府可以设立街道办事处，鹅埠、小漠、鲘门、赤石街道设立街道办事处不符合《地方组织法》的问题就会迎刃而解。

我国宪法规定，国务院批准市的建置和区域划分。①参见宪法第八十九条。如果一省要在其省内的某个市设置市辖区，其必须具备成为市辖区的各方面条件，并得到国务院的批准。宪法学认为，作为行政区划中的“区”要具备三个要素条件：第一，必须得有一定的国土面积；第二，必须要达到一定的人口规模；第三，必须在有关行政区上设立相应的政权机关。［19］目前深汕特别合作区内常住人口数量偏少，还不具备改为行政区的条件。如果按照深圳市这样的一线城市的市辖区应有人口规模来考虑，无论是人口密度还是经济发展情况，深汕特别合作区各方面要达到成为深圳市市辖区的标准，还需要经过一段时间的跨越式发展。深汕特别合作区可以在现阶段充分利用国家和省有关的优惠政策，加快发展，为转变为行政区创造条件。

应该看到，深圳市由于在发展过程中城市土地过度开发，可以用于后续发展的城市土地和空间已严重不足。［20-21］深汕特别合作区转变为行政区有利于深圳凭借深汕特别合作区丰富的土地等资源优势，解决其所面临的土地资源严重匮乏而导致的发展空间严重不足的问题，可以保证其在今后几十年里继续保持较强的发展势头，也有利于加快深汕特别合作区融入深圳一体化发展的步伐。这也有助于使深汕特别合作区的人民群众享受和深圳市民同样的待遇，进一步提高深汕特别合作区人民群众的生活水平。

目前深汕特别合作区作为“经济功能区”的这种形式应看作是其转变为行政区的过渡阶段。因为深汕特别合作区虽然是经济功能区，但是深汕特别合作区管委会已具有负责经济、社会发展等一系列的我国行政区划“区”一级的职能，除了人大和政协没有设立之外，各类机构都比较齐全，并且深汕特别合作区还设有法院和检察院。深汕特别合作区建设规划完全是按照现代化城区要求对其产业发展、教育、医疗、休闲等公共服务项目进行的设计安排，而且按照规划，2035年人口将达到150万。深汕特别合作区的建设目标符合设立行政区的要求，未来必定会建设成现代化的新城区，其完全具备成为深圳市市辖区的条件。深汕特别合作区作为深圳的“飞地”，是可以转变为深圳市的市辖区的。

为了推进新型城镇化，2017年国家七部委《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》中指出：条件成熟、且需求迫切的远离中心城区的开发区，可探索设立行政区。一些省也积极鼓励条件成熟的开发区转变为行政区。深圳是国家重要的计划单列市和粤港澳大湾区重要的节点城市，将深汕特别合作区转变为深圳的市辖区，有利于解决深圳在发展过程中出现的一些问题，有利于资源的优化配置，有利于根据《立法法》关于设区的市有立法权的规定，出台有关深汕特别合作区社会治理等方面的法律，更有助于本区域的法治。［8］不仅如此，也有利于广东省区域协同发展以及新型城镇化建设，能带动汕尾和粤东地区加速发展，进一步加强深圳在粤港澳大湾区的辐射带动作用。目前虽然深汕特别合作区转变为深圳市辖区的各方面条件尚不完全成熟，但是随着深汕特别合作区各方面发展的提速，人口的集聚，其有条件转变成深圳市的市辖区的。