新中国成立初期党加强群众监督的历史经验与启示

赵光军

（巢湖学院马克思主义学院，安徽巢湖，238000）

所谓群众监督是指广大人民群众依照宪法和法律的规定，通过批评、建议、检举、控告、申诉等多种形式，对党政机关及其工作人员所进行的监督。重视群众监督是中国共产党加强自身建设、保障人民群众当家作主的优良传统和重要法宝，也是中国共产党区别于其他政党的显著特征之一。从新中国成立到社会主义改造基本完成这一时期，中国共产党高度重视群众监督，在领导民主建政、党的建设和群众运动等伟大实践中，开展了极其生动的群众监督实践，并取得了有目共睹的成效。在这一过程中，我们党构建起有效的群众监督路径和实现机制，积累起丰富的群众监督经验。研究这一时期党加强群众监督的历史经验，对于丰富新时代中国特色社会主义党的群众监督理论，对于加强新时期党的群众监督工作，更好地发挥群众监督优势，全面推进党的建设，具有重要意义。

一、新中国成立初期党加强群众监督的重要意义

新中国成立初期，以毛泽东为核心的党中央清醒地认识到全国执政后面对的矛盾和风险，深知建设一个庞大的执政党面临的困难和挑战，更清楚加强监督，特别是群众监督对于党和国家事业发展的极端重要性。毛泽东同志指出，实行民主，“让人民来监督政府”，是跳出历史周期率的根本途径。［1］157建国初期他又多次强调要依靠人民群众加强对党的监督。这一时期，党中央和毛泽东同志充分相信群众，大力发动群众，全面开展群众监督，对党的建设和民主建政发挥了极其重要的作用。

第一，加强群众监督是开展党风廉政建设、永葆党的先进性和纯洁性的内在要求。新中国成立初期，党的建设面临严峻考验和挑战。党成为执政党，一些党员干部出现官僚主义、命令主义作风，滋长骄傲自满的情绪，严重地脱离群众，甚至有贪污腐化、违法乱纪等严重现象发生。究其原因，主要是一些党的组织和党员干部“缺乏党章上所规定的应有的民主生活，没有批评和自我批评”，“得不到群众的教育和监督”［1］147。任何一个党员如果离开了党和群众的监督，“就会使他的小错误逐渐发展成大错误。个别的错误逐渐发展成系统的错误”［2］。刚建国时党中央就清醒地认识到，如果“不能公开地及时地在全党和广大人民中展开批评与自我批评”，我们就要被严重的官僚主义所毒害，就不能完成新中国的建设任务。［3］人民群众是社会中的大多数，是社会实践的主体。群众的意见和建议，群众的批评监督，可以帮助党员干部及时发现和改正自己的错误，推动工作；可以使党更谨慎些，看问题更全面些，错误犯得更少些；可以密切党与群众的联系。因此，我们必须主要靠“加强党内的自我批评和依靠广大劳动人民的监督”，来克服缺点和错误［4］，以永葆党的先进性和纯洁性。

第二，加强群众监督是扩大民主、保障人民当家作主的必然选择。加强群众监督是扩大民主、保障人民当家作主、巩固人民民主专政的应有之义和必然要求，是基于人民群众主体地位和国家政权机关服务人民性质的必然选择。认真对待群众监督，让群众敢于、勇于揭发党和国家工作中的缺点和错误，这体现的就是民主。群众监督越受重视，民主发扬的就越好，人民当家作主地位体现的就越明显。轻视甚至拒绝群众监督就是一种官僚主义表现，必然会危害新生的民主制度，破坏人民当家作主的地位。党对此有着清醒的认识，针对这一时期部分党员干部存在的严重脱离群众、不愿接受监督的官僚主义等问题，党中央以异常坚决的态度和有力举措与之作斗争，不断推进党的建设和人民民主发展，巩固人民的主体地位。党始终强调人民是国家的主人，一切国家机关的工作人员都是人民的勤务员，一切国家机关和工作人员都必须接受群众的监督，要“鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员”［5］。

二、新中国成立初期党加强群众监督的历史经验

新中国成立初期，以毛泽东同志为核心的党中央，立足中国国情，尊重群众特点，开辟了适合当时情况的群众监督渠道，多举措创造条件，为群众监督提供保障，极大地激发了群众监督的热情，有效推动了群众监督的发展，同时也积累起丰富的实践经验。

第一，依托人民监察通讯员，构筑群众监督的核心路径。新中国成立初期，加强群众监督的有力举措之一就是由行政监察机关直接在人民群众中设置监察通讯员，并依托这支队伍建立便利群众监督的现实渠道。1950年7月，人民监察委员会决定在人民群众中聘请监察通讯员。1951年7月，政务院制定了设置人民监察通讯员的制度，明确规定了人民监察通讯员的监督政府机关、企业部门及其公务人员，以及征集并反映群众意见的任务。1952年8月，政务院发布指示，要求推广人民监察通讯员组织，并对其加强领导；同时要求各级人民政府和监察机关以及政府各部门，对于人民群众和人民监察通讯员的检举和意见，必须遵照相关决定认真处理。1953年6月，政务院通过《各级人民政府人民监察机关设置人民监察通讯员通则》，此后人民监察通讯员队伍获得了较快发展。据不完全统计，截止1954年5月，全国已有人民监察通讯员78 000多人。［6］监察通讯员积极揭发国家机关、企业部门及其工作人员的错误和缺点，积极向国家监察机关反映群众意见。仅据安徽、江苏等七个省和南京等六个市的统计，1953年监察通讯员直接揭发以及人民群众向他们反映和揭发的问题就有14 000多件。［6］监察通讯员的工作对于改善领导、改进工作、挽回国家财产损失、维护国家纪律等，的确起到不小作用。

第二，依托信访渠道，构建群众监督的基本路径。人民群众通过信访可以直接向各级国家机关及领导反映情况，提出意见、建议或者投诉请求。这样反映问题更直接、更便利、更经济，来信来访成为群众较常用的反映问题、开展监督的基本方式和途径。建国初期，党中央一直重视群众的来信来访。1951年5月，毛泽东同志就作出批示，要求必须重视人民的通信，满足群众的正当要求。为了更好地开展这项工作，6月政务院制定了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对处理群众来信来访工作作出具体要求，规定县以上各级人民政府指定专人负责，并设立问事处或接待室，对人民所提出的意见和问题必须及时处理和答复。7月，中国人民政治协商会议也出台了关于处理人民意见的办法。1953年初，针对一些地方党政组织积压人民来信的问题，毛泽东同志要求各地从处理人民来信入手，开展“新三反”运动。这期间，中央各部门和各地方较普遍地按中央要求设立专门机构，配备专职人员，建立处理制度，处理群众来信来访。至此，新中国的信访制度亦初步形成。这一时期群众来信来访热情高、数量大，反映问题多。如中央一级政府机关1953年全年受理人民来信来访就达126 000件次。［7］群众来信来访在对各级组织及其工作人员进行监督和纠举、促进勤政廉政建设、保障和维护人民的民主权利方面发挥了重要作用。

第三，注重加强群众宣传教育，提高群众监督意识。群众监督意识很大程度上关系着群众监督的积极性和效果，而提高群众监督意识重要之处在于宣传教育。向群众宣传党章、党规、国内外时事、党和国家政策、工作任务、工作经验，是保障群众知情权和监督权的重要举措。新中国成立初期，针对群众文盲居多的实际状况，国家利用开办业余学校等多种途径，开展识字扫盲活动和思想政治教育，提高群众文化水平和当家作主意识。1950年新闻总署发布决定，要求在群众中建立读报组，经常性、有组织地向群众宣传报纸内容。同时针对当时交通不便、文盲众多、报纸不足等情况，建立并利用无线电广播开展群众性宣传教育。1951年初，中央通过《关于在全党建立对人民群众的宣传网的决定》，要求有系统地建立对人民群众的经常性的宣传网，建立宣传员和报告员制度，加强对人民群众的宣传工作。同时，充分发挥监察通讯员的作用，启发群众的监督自觉；充分发挥报刊作用，开展对党和国家工作中一切错误和缺点的批评与自我批评，鼓舞群众监督的斗志和勇气。这一时期，“利用报纸、刊物、书籍、广播电台和各种文娱工作等，对群众进行了经常不断的政治教育……这些都是令人满意的”［8］338，群众的政治意识增强了，监督意识提高了。

第四，注重与党和国家机关监督相结合，增强群众监督效力。党和国家机关监督离不开群众监督这个基础，群众监督也离不开党和国家机关监督这个武器。群众监督需要专门机关的保障，否则就会失去应有的意义，发挥不了作用。群众是重事实的，他们反映的问题如果能够得到及时有效的回应和处理，群众对党和国家的信任感就会增强，参与监督的热情和意识就会提高。新中国成立初期，党中央非常重视对群众监督的回应与处理，始终强调自上而下监督与自下而上监督的结合，强调党和国家机关对群众监督的保障作用。刚建国时就成立了党的纪律检查机关和政府的监察机关，并明确了这些机关对群众监督的保障职责。同时又作出规定，对于群众的意见和批评要采取欢迎和保护的态度，群众意见均须认真处理，要建立登记、研究、转办、检查、催办、存档等制度。对群众打击报复的，应由党的纪检机关处理；触犯行政纪律和法律的，分别由行政监察机关和司法机关予以处理。这些规定有效地保证了群众监督的落实。这一时期党和国家机关，特别是纪检监察机关，作为党和国家执纪执法机关，重视群众监督，严格执纪执法，保护群众利益，为群众监督提供了有力保障，群众监督的积极性由此得到很大提高。

第五，注重与群众性廉政建设运动相结合，推动群众监督发展。新中国成立初期，党开展的群众性廉政建设运动尤其是“三反”运动对推进群众监督发挥了重要作用。1951年底，党中央发起了反浪费、反贪污和反官僚主义斗争，这是以群众运动方式进行的廉政建设运动，群众广泛参与，规模空前。党中央和毛泽东同志高度重视群众在运动中的作用，并采取有力措施，放手发动群众开展监督，号召群众大胆检举揭发。其一是确立了首长带头、层层检讨的方针。各级领导带头检讨，为群众撑腰，消除群众顾虑。其二是加强宣传。充分运用报刊等各种宣传工具，召开代表会议，召集群众大会，进行宣传动员，使“三反”斗争家喻户晓。对于典型的贪污犯，动员群众进行公审，以产生震撼效应。其三是严格检查处理。组织专门队伍内查外调，重点审查。及时审理定案，一切贪污行为按其情节轻重，给以程度不等的处理，让群众看到监督的效果。通过这些举措，极大地激发了群众监督热情，有效提高了群众的监督自觉。另外，“三反”运动对党员干部的教育效果也非常明显，这对加强群众监督也产生了积极影响。尽管群众运动会带来诸如“助长人们轻视一切法制的心理”等副作用［8］417，但是仍要看到，这种反腐倡廉斗争对推动当时群众监督的发展还是有积极意义的。

第六，注重制度建设，强化群众监督保障。群众监督离不开制度的保障，党中央充分认识到加强群众监督制度建设的重要性。从建国伊始就开始探索群众监督的制度建设，以规范这项工作，引导群众正确开展批评与监督。群众监督制度建设从不同层次、以不同形式表现出来。从根本法层面看，具有临时宪法性质的《共同纲领》和1954年《宪法》，都对群众监督一切国家机关及其工作人员作了明确规定和授权，以国家根本法来保障群众的监督权利及其行使。从一般法令层面看，1952年颁布的《中华人民共和国惩治贪污条例》涉及到相关内容，规定了人民群众的检举权，以及对检举人施行打击、报复的处罚措施。从专门针对群众监督的单行规定看，主要包括《中共中央关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》《政务院关于加强人民监察通讯员和人民检举接待室的指示》等制度。另外，还制定了设置人民监察通讯员的制度。这些制度的建立与实施是新中国成立初期党在加强群众监督制度化建设方面的有益探索和伟大实践。尽管只是雏形，但在当时对于保障群众监督权利，畅通群众监督渠道，激发群众监督热情，维护群众监督利益，有效调动群众监督的积极性和主动性，仍然发挥了重要作用。

三、新中国成立初期党加强群众监督的当代启示

研究新中国成立初期党加强群众监督的实践经验，可以为新时期加强党的群众监督工作，织密群众监督之网，提供有益的启示。

首先，加强群众监督需要提高群众的监督自觉性。新中国成立初期，党通过切实有效的举措，“把向来站在政治生活圈外的群众都发动起来了”［8］337。群众的监督意识增强了，群众监督的热情和自觉性被有力激发出来，就连儿童也“关心集体事业，关心公共秩序，看到不对头的地方就批评”［9］290。这一时期，广大人民群众的科学文化素质整体不高，文盲半文盲居多，但是群众愿意、敢于去反映问题，开展批评，检举揭发。这种监督的自觉源于党的崇高威望以及坚定跟党走的信念；源于对党的高级领导干部带头示范、以上率下和强力机关严格执纪执法的信任；源于党狠抓反腐倡廉建设，雷厉风行整党整风，以此形成良好党风政风的信心。这种监督的自觉还源于大力的宣传教育、舆论的正面引导。提高群众监督的自觉性是一个深化认知、增强情感和坚定意志的过程，其中需要克服群众中存在的事不关己高高挂起、多一事不如少一事等不良心态，需要减轻甚至消除群众对遭受打击报复的顾虑，需要不断增强群众的主人翁意识。这就必然要求通过领导干部的以身作则、执纪执法机关维护公平正义的行动、反腐倡廉的持续推动、持之以恒的宣传教育，以及由此形成的腐败者人人喊打、监督者个个点赞的良好风气，来不断增强群众积极主动开展监督的情感和意志，提高群众监督的行动自觉。也唯有如此，才能增强与党内监督和其他监督的合力，充分发挥群众监督的威力。

其次，加强群众监督需要增强监督渠道的畅通度。新中国成立初期，党和国家建立了较为畅通的群众监督渠道。行政监察机关在群众中建立监察通讯员队伍，设立人民意见箱和检举接待室，方便群众反映问题和检举控告。另外，信访、报纸刊物等渠道的探索和实践都为群众开展监督提供了有效路径。群众监督渠道是群众自下而上向党和国家机关，特别是各级执纪执法机关提出意见、表达诉求、进行检举的途径。它关系着群众能不能监督的问题，影响着群众想不想监督的心理。广大群众希望通过一定渠道把自己发现的问题或需要解决的问题方便地向有关机关反映，并能够得到认真处理和及时回应。群众监督的渠道应贴近群众、贴近实际，要尊重群众特点，符合群众需求和期待。便利群众、安全有效应是其基本要求。只有这样的渠道，才更有助于激发群众监督的意愿和行动自觉。因此加强群众监督就需要在构建更便捷、更有效、更安全的监督渠道上下工夫。在深入推进全面从严治党的新时期，我们一定要注意畅通人民群众建言献策和批评监督的渠道。［10］要进一步发挥信访和传统媒体等途径的作用，同时更要充分利用好网络，构建受群众欢迎的监督渠道。党报党刊、政府网站要开辟社情民意的网上反映渠道，党的工作部门、政府的相关职能部门、司法机关、纪委监委专责监督机关要全面建立网络监督平台，让群众通过网络随时随地开展监督，真正做到开启全天候探照灯，让“隐形人”无处藏身。［10］

最后，加强群众监督需要强化监督的保障力。新中国成立初期，党重视从多方面提高群众监督的保障条件。党和国家执纪执法机关的全面设置以及鲜明的为民特质，为群众监督提供坚强后盾和有力支撑；多层次、有针对性的制度建设为群众监督提供基本遵循和重要保障；党风廉政建设与反腐败斗争及其成效为群众监督发展提供重要推动力。群众对党组织和党员干部的监督实际上是一种自下而上对权力的监督，群众对监督有着顾忌和担心。要消除群众的监督之忧，增强群众监督的安全感，就必须让群众实实在在感受到有为他们撑腰的组织和力量，切实增强监督的保障力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进全面从严治党，通过深化国家监察体制改革、强化纪检监察机关职责、全面开展党的巡视工作等举措，加强对群众监督的保障并取得明显成效。但是不正之风和腐败问题在党内仍不同程度地存在着，一些部门和执纪执法干部不重视群众监督，加之群众监督制度还不健全，群众不愿和不敢监督的问题依然存在。因此采取有效措施，强化群众监督保障力就显得越发紧迫。我们要坚持党和国家监督与群众监督相统一，以前者的严格执行力为群众监督保驾护航；要加强群众监督的制度建设，抓紧相关立法，以刚性的法律制度来确保群众监督的规范化和长效化；要加强党风廉政建设和反腐败斗争，以党的反腐倡廉成效来提高群众监督的信心和勇气，营造欢迎、支持群众监督的良好风气。

新中国成立初期党风政风和社会风气相当好，究其原因，从一定意义上说，与党加强群众监督、积极开展批评与自我批评是分不开的，“那个时候确实有群众监督”［9］290。党始终坚持人民群众是历史创造者的历史唯物主义基本观点，始终强调加强党的建设，巩固党的执政地位，必须紧紧依靠人民，必须充分发挥群众的监督作用。实践上，新中国成立初期，从国家政权组织形式的建构到纪检监察机关的设置，从反腐倡廉斗争的大张旗鼓到对群众的深入细致工作，从群众监督渠道的开辟到监督制度的制定实施，无不体现着对“让人民来监督政府”思想的遵循和践行，无不反映对人民的依靠和对群众监督的高度重视。这一时期党加强群众监督的实践和探索尽管有不足，但其中一些做法和经验不乏科学的理论和实践价值。当下，党的建设面临形势依然复杂严峻，仍然面临“四大考验”，存在“四种危险”，反腐败斗争仍将具有长期性和艰巨性。因此必须深入推进全面从严治党，不断进行自我革命，而“从严治党必须依靠人民”［10］，增强党的自我净化能力，根本靠的是“强化党的自我监督和群众监督”［11］。新中国成立初期党加强群众监督的历史经验对于加强新形势下党的群众监督工作，深入推进全面从严治党，具有重要的启迪和借鉴意义。