城市基础设施PPP项目造价管理要点及措施探讨

随着城市建设进程的不断深入以及对城市基础设施建设的愈发重视，传统的投融资模式已逐渐满足不了城市基础设施建设的资金需求，从而推动了融资渠道多样化的发展。特别是在相关支持和配套政策颁布与实施之后，PPP项目模式获得了广泛的运用，促进了PPP项目市场的建立和发展，而造价管理作为城市基础设施PPP项目管理控制工作的重要内容之一，也得到了越来越多的关注和重视。

一、城市基础设施PPP项目造价管理面临的难题

（一）设计阶段面临的难题。在设计阶段，造价管理工作会受到很多因素的制约，例如设计人员的专业水平、对设计方案的审核力度等，都会影响到设计工作的准确性，从而影响造价管理工作的正常开展。在一些PPP项目中，由于前期工作做的不够充分，没有详细调研分析项目的实际情况和认真编制可行性研究报告，导致设计方案存在一定的不科学性，个别项目进入施工阶段之后，甚至存在边施工边更改设计方案的现象。

（二）招投标阶段面临的难题。如果招投标阶段出现高价承包或者低价承包的现象，就会给造价管理工作带来很大难度。高价承包会严重降低项目建设的实际效益，从而给造价管理的成本控制带来很大的难度和压力。低价承包时，项目建设的安全和质量就会面临很大风险，同时给造价管理工作带来很多不确定性因素，增加变更签证和索赔风险。

（三）施工阶段面临的难题。目前，各地为了加快PPP项目落地、开工，在施工图尚未完成甚至初步设计或概算还未批复时即进行了社会资本招标，签订了PPP项目合同。通过约定按照当地定额、当前造价信息或模拟工程量清单来进行过程计量和结算。PPP项目一般是基础设施或公共配套项目，涉及投资额大、分项工程较多，在合同只约定大的计价原则时，施工阶段的深化图纸、施工方案、主要材料设备品牌档次等技术参数的选择对造价管理带来很大的不确定性和矛盾，成为政府、社会资本和下游承包商争论和博弈的焦点。施工过程中对造价的把控不当或定价不合理，容易引起一些重大决策商而不决，耽误进度，激化各方矛盾，进而影响整个项目的顺利推进。

（四）结算审计阶段面临的难题。PPP模式下，政府投资比例和管理范围都在缩小，政府在项目实施中的决策大幅减少，很多费用的认定就需在PPP项目投资合同约定相关原则。如某PPP项目合同中约定“项目公司在签订或采购本项目的第三方合同可能产生工程建设其他费的，需报政府方审批，政府方审批通过后方可实施”，实操过程中，因政府参与的深度较浅，为了项目进度，存在不少先行实施的事项，工程建设其他费用在报批时未能得到及时审批或认定，给结算带来了很大阻力。大型PPP项目持续时间长、结算资料较多，当项目接近尾声时，项目管理人员大量减少，如果不能及时派专人整理结算资料，就可能导致结算资料不完整，进而增加结算难度。PPP项目政府资金占总投资比例达不到50%，对于PPP项目到底该不该审计，目前PPP项目的审计缺少法定授权，具体采用的审计方式也未有相应的指引，给最后造价的认定带来不确定性。

二、城市基础设施PPP项目造价管理控制要点

（一）决策阶段造价管理要点。PPP项目决策阶段主要是对项目建议书以及可行性研究报告进行分析和制定。而这一阶段的造价管理要点主要是财务和经济效益的分析，比如根据目前的财务税收制度以及市场物价情况对PPP项目的成本以及利润进行分析和评价，并根据财务以及经济效益的分析结果对PPP项目获利水平以及债务偿还能力进行计算，从而评估出PPP项目的可行性。在PPP项目决策阶段还需要分析项目建设的运行效率以及对经济发展的促进作用，同时需要考量到城市基础设施项目建设对当地居民生活质量的影响。

（二）设计阶段造价管理要点。在PPP项目设计阶段采用限额设计以及标准化设计，可以有效提升PPP项目设计阶段造价管理工作的质量和效率。其中，在进行限额设计相关标准制定过程中，可以根据政府部门的可行性研究报告以及批复的投资总额进行制定。

（三）招投标结算造价管理要点。PPP项目模式是指在城市基础设施建设过程中，由政府部门与社会资本进行合作建设的项目模式，主要是由政府部门以组织者的身份通过社会资本来实现项目建设资金的融集，PPP项目的主要运作模式如图1所示。

在PPP项目的招投标阶段，各方都要从自身效益出发，同时各方都承担着各自的风险，为了确保造价管理工作的顺利实施，一定要充分考虑到各种潜在风险，全面分析企业自身的实际情况，积极借鉴以往工作中的宝贵经验，切实处理好招投标工作中的各项环节，避免为后续工作埋下隐患。

图1 PPP项目的主要运作模式

（四）施工阶段造价管理要点。施工前应对项目资金进行合理规划，全面分析施工过程中可能出现的不确定因素，并制定出合理的预防和解决方案。在施工设备准备过程中，应根据施工需求以及工程量确定设备的类型、数量，并根据项目建设的实际需求，在购买设备和租赁设备中选择最为合理的方式。此外项目承包企业需要对项目施工过程中的各项成本进行综合考量，包括人工成本和材料成本等等，其中人工成本主要是施工人员方面的费用，在项目建设过程中，对于任务量大且施工工艺要求较低的环节，可以通过雇佣普通务工人员的方式降低人工成本，而对施工工艺有一定要求的建设环节，可以适当增加专业技术人员数量，并辅以普通务工人员，确保项目建设安全、质量和进度。在施工材料采购过程中，由于材料存在市场价格波动的问题，所以材料采购人员可以通过与供应商签订合同的方式，减少施工材料价格变动对工程造价管理工作带来的影响。

（五）结算阶段造价管理要点。在项目结算之前，应该充分做好结算准备工作，日常工作中要加强签认手续的督办力度，并且应该建立月度例会制度，定期下达预结算督办清单，一旦发现问题，要及时找出原因，及时采取处理措施。此外在结算之前，要准确掌握人工、材料、机械设备的使用成本，同时将计量文件以及变更、签证文件准备齐全，从而推进项目结算的进展。

三、城市基础设施PPP项目造价管理措施

（一）落实全过程造价管理。PPP项目的建设过程中，要将造价管理工作贯穿到项目实施的每一个环节，在决策、设计、招投标、施工、结算等各个环节中，都要切实做好造价管理工作，例如在现场勘测以及设计工作中，应提高勘测工作的准确性和有效性，同时要确保项目设计的科学性及合理性。在项目招投标阶段，应贯彻公正、严谨的工作理念，充分考虑各方面因素，合理确定承包价格，避免为后续工作埋下隐患。施工阶段的造价管理工作难度较大，涉及内容较为复杂，并且施工周期较长，因此造价管理人员应该切实履行自身职责，切实做好人工成本、材料成本、设备成本的控制工作，以实现降低施工成本的目的。在结算阶段，应该提前做好结算准备，及时完成项目验收，将各项结算资料准备齐全，避免结算进度受到影响。

（二）落实全要素造价管理。全要素造价管理是指应从项目的整体角度进行造价管理工作，实现工程项目建设与造价之间的平衡。如果在PPP项目中过于侧重造价管理，比如在施工材料采购过程中以价格为考量因素并将工期缩短，很可能对工程建设留下质量隐患；反之，如果过于追求工程建设质量，很可能会使项目成本增加。所以，在PPP项目造价管理过程中，相关工作人员首先需要对项目建设过程中会对造价管理产生影响的因素进行总结，并对PPP项目中的建设管理要素、质量管理要素以及安全控制要素进行分析，然后根据总结和分析结果进行综合考量，从而制定出科学、合理的PPP项目造价管理方案，确保PPP项目的建设质量和经济收益并提升PPP项目的造价管理效率。

（三）落实全风险造价管理。目前，PPP项目普遍具有项目规模较大、建设周期较长等特点，很容易在项目建设过程中出现设计变更以及设计缺陷等不确定风险问题，不仅会对项目建设质量和进度产生影响，也会增加项目造价管理工作的压力。所以，应重视并加强施工现场勘测工作以及项目管理工作，从而确保项目设计的科学性、合理性，还需要加强项目施工质量管控工作，确保工程项目各个施工环节严格遵守相关标准和规范，减少或避免施工事故的发生。除此之外，还应提前对可能出现的不确定风险进行分析研究，并制定针对性的预防和解决方案，比如在合同签订过程中，不仅应对甲乙双方应担负的责任进行明确，还应对项目建设过程中的不确定风险进行责任划分并明确相应的奖罚方案，从而达到分担造价风险、提高造价管理效率的目的。

四、结语

在PPP项目模式下，由于项目建设资金来源的多元性以及项目投资的复杂性，无形中增加了PPP项目全过程造价管理的难度，而且PPP项目的投资与回报是一个动态的过程，造价管理工作一定要落实到项目建设的每个环节。就目前来看，国内城市基础设施PPP项目造价管理工作还面临着一些难题，如何有效处理这些难题，是PPP项目建设过程中的关键问题，本文针对城市基础设施PPP项目造价管理问题提出了几点看法，希望本文内容能够对相关工作有所帮助。