改革开放前我国公共文化服务建设政策研究

何义珠（丽水学院图书与信息服务中心）

新中国成立以来，党和政府十分重视文化事业的建设和发展［1］。改革开放前，我国处于计划经济体制时期，这种国家行政支配下的计划经济体制让文化事业管理呈现出高度的行政化，主流文化产品生产和社会文化生活高度政治化。这种文化治理模式让我国基础薄弱的文化事业能在短期内得到快速恢复和发展。如，1956 年，毛泽东在《论十大关系》的报告中提出“百花齐放百家争鸣”的文化艺术方针；1956 年9 月，中共八大提出发展文化教育卫生事业，创造社会主义新文化。这些方针政策的提出让我国文化事业在20 世纪50 年代迎来了建设发展的高潮［2］，公共图书馆、文化馆、博物馆等公共文化服务机构的数量得到急剧增长。1966-1976 年，各项文化事业的发展有所放缓，成绩较少［3］。通过研究改革开放前的公共文化服务政策，可以保证政策研究的连贯性，同时也可以理解和解释我国公共文化服务政策形式和内容的演变。

1 背景

建国初期，我国在建设社会主义国家的进程中，从理论到实践都对苏联模式进行了全盘的接受和照搬。我国照搬的苏联模式包含经济制度、政治制度、文化制度和政党制度。其中，经济制度体现在计划经济体制上，文化制度则是政府一手包办的为政治服务的严管模式。当时的文化艺术机构都是公有制单位，政府部门兼备“管文化”与“办文化”的职能，文化产品和服务几乎全部由文化事业单位提供，经费上由各级政府财政给予支持。政府对文化产品与服务更多倾向于意识形态属性的关注与挖掘，忽略了其经济属性的发挥。为了使文化艺术生产和群众文化生活符合国家政治意识形态和建设社会主义的需要，这一阶段的公共文化服务政策以“面向工农兵”“普及第一”“宣传爱国主义教育”“宣传反对贪污、反对浪费、反对官僚主义”“整顿、充实图书馆和博物馆”“收集、征集各种文物，包括革命文物”等重点内容进行安排。

新中国刚成立时，全国公共图书馆仅有52所，藏书也才1,600 万册［4］。当时国家一系列政策的出台与执行的确对公共文化事业的发展起到了重要作用，但是一些政治运动也对公共文化事业产生了影响。如受“大跃进”运动的影响，文化馆、博物馆和公共图书馆在1957 年达到了高峰值，分别为 2,748 个、72 个和400 个。而1966-1967 年，我国文化事业发展相对止步。统计数据显示，1970 年公共图书馆仅剩下323 所，1971 年国有出版社仅存46 家。在这个特殊时期，除马克思、恩格斯、列宁、斯大林的经典著作及毛泽东著作、个别政治文学作品、政治读物（“两报一刊”社论等） 和部分通俗科技书籍正常出版外，其他图书的出版可谓寥寥无几。1971 年4 月，全国出版工作座谈会在北京召开，《全国出版工作座谈会纪要》 第九条指出：“图书馆担负着宣传马克思主义、列宁主义、毛泽东思想，为三大革命运动服务的重要任务，要加强对图书馆的领导，充分发挥它的作用。目前很多图书馆停止借阅的状况应当改变，要积极整理藏书，恢复阅读。要根据图书内容、读者对象和工作需要，确定借阅办法，并加强读书指导”［5-6］。此后，很多对外关闭的图书馆相继恢复开馆，如北京图书馆、山西图书馆、天津红桥区图书馆等。因此，《全国出版工作座谈会纪要》 被认为是恢复和整顿公共文化服务或图书馆的重要政策文件［7］。

2 改革开放前公共文化服务政策的文本分析

2.1 政策文本属性分析

建国初期，面对错综复杂的政治形势、落后的经济发展状况、急剧的社会文化变革、薄弱的公共文化基础设施设备，这个时期的公共文化服务政策是为了宣传党的路线、方针、政策，适应执政的需要。从表1 可以看出，就数量而言，与公共文化服务相关的政策不少，但是颁布时间主要集中在20 世纪50、60 年代；从政策文本类型来看，以“指示”为主，“报告”和“通知”涉及较多，“意见”比较少；从政策发布机构来看，文化部是公共文化政策发布的主要主体，这一现象与改革开放后高度一致。这一时期出台的政策更多关注文化意识形态的属性，对文化产品进入市场的公共物品与商品属性并没有引起重视。

表1 1949-1977 年公共文化服务政策汇总表（部分） ［8-10］

2.2 政策文本内容及特征分析

2.2.1 政策文本内容分析

1949—1977 年是我国公共文化服务的萌芽阶段，笔者通过各种渠道收集到国家发布的相关政策26 项。这些政策主要涉及公共图书馆、文化馆等公共文化服务机构职能与任务的梳理和完善，以及公共文化服务机构在识字教育、科学知识普及、爱国主义和国家的方针、政策、路线的宣传等方面的功能的设计等。1950 年6 月颁布的《中央人民政府政务院关于征集革命文物的命令》主要是为中央革命博物馆筹建征集整理全国各地区与革命相关的文献与实物，为今后红色文化进入博物馆等公共文化服务领域创造资源条件。1951年颁布的《文化部、教育部关于开展春节群众宣传工作与文艺工作的指示》、1952 年颁布的《关于一九五二年春节群众文艺工作的指示》，以及1953 年颁布的《文化部关于开展春节农村文艺活动向农民宣传国家过渡时期总路线、总任务的指示》，以春节这个传统节日为载体，整合了文教机关、文艺机构团体、部队、学校、群众业余文化艺术组织等力量开展群众文化艺术活动，以各种艺术形式进行爱国主义教育与宣传，可以认为是公共文化服务发展初期的主要表现方式。1951 年颁布的《政务院关于戏曲改革工作的指示》，从改进剧场管理的视角，对中国戏曲艺术在展现新的爱国主义精神和英雄主义等方面提出了改造与发展的要求，体现了公共文化服务的示范性。1952年颁布的《中央人民政府文化部关干整顿和加强全国剧团工作的指示》，对国营剧团提出了企业经营的要求，并打开了私营剧团改为私营公助剧团的通道，有利于国营剧团运转经费的扩大筹集，对提高国有和私营剧团的整体服务水平，改善剧团演员的生活、政治修养和文艺修养起到了重要作用。1953 年颁布的《文化部关于整顿和加强文化馆、站工作的指示》和1955 年颁布的《文化部关于加强与改进公共图书馆工作的指示》，首次在国家发布的政策里明确了公共图书馆、文化馆（站）的主要任务和具体工作，并对前期运行中出现的问题提出了改进办法。如，加强各级政府对公共文化机构的领导；公共图书馆要对本地区规模较小的公共图书馆、文化馆(站)、各类图书室进行业务辅导等。1955 年11 月25 日，国务院常务会议批准通过的《文化部关于文化行政部门所属文化事业领导关系的规定》提出，将对地方性的文化事业和企业的垂直领导模式改为属地管理，推动了文化事业管理权力的下放，有助于地方政府按需管理。《文化部关于开展1958 年春节农村文化娱乐活动的指示》提出，开展农村文化工作有利于农民形成对社会主义建设的正确认识，激发其生产热情和社会主义觉悟。1958 年颁布的《文化部关于大力繁荣艺术创作的通知》 提出了“百花齐放、推陈出新”的方针，并出现了“文艺普及工作”的表述，这在一定程度上体现了扩大公共文化服务覆盖面的发展趋势。1962 年颁布的《文化部关于博物馆、图书馆可以根据本身业务需要直接收购文物、图书的通知》，标志着国家对博物馆、图书馆等公共文化机构的管理由高度集权的“严”向适度集权的“松”转变，促进了图书馆、博物馆馆藏资源建设的多样性和群众化的发展趋势。

2.2.2 政策文本特征分析

（1）政治性与动态性。公共文化政策是公共政策的重要组成部分，作为政治系统运行的一个重要环节，其体现的是政治性组织的利益，维护和巩固现行的政治管理，并会随时间和形势的变化作出适当调整或完善。在公共文化服务萌芽阶段（1949—1977 年），“工农”“宣传”“农村”“群众”“社会主义”“爱国主义”等是政策中出现的高频词汇，体现了这一阶段中国共产党在新中国建设中对文化领域意识形态建设的政治需要。其中，1953—1956 年，政策偏重于对公共图书馆、文化馆、群众文化艺术馆等公共文化服务机构职能与任务的梳理和确认，说明国家开始意识到公共文化以求治为目的的重要性。从“指示”到“通知”“报告”“暂行条例”等发布名称上的变化，反映了文化事业制度变化引起的政策内容倾向改革。

（2）功能性与公平性。任何政策的制定都是基于社会管理与发展的需要，对标的是资源获取的公平性与资源功能价值的发挥。这一阶段前期的公共文化政策强调的主要是公共文化的宣传功能，将群众文化活动和大众文艺工作与宣传政策路线、精神以及进行爱国主义教育结合起来进行，群众文化需求的公平性与普及性欠缺。1953 年颁布的《文化部关于开展春节农村文艺活动向农民宣传国家过渡时期总路线、总任务的指示》要求文化主管部门和文化事业机构、群众业余文化艺术组织要宣传过渡时期总路线、发展互助合作运动及好处、学习苏联艰苦奋斗的精神等。1955 年颁布的《文化部关于加强与改进公共图书馆工作的指示》明确了公共图书馆向广大人民宣传马克思列宁主义、进行爱国主义与社会主义教育等主要任务。1967 年下发的《中共中央关于在无产阶级文化大革命中保护文物图书的几点意见（摘录）(1967）》提出：“各地博物馆、图书馆、文管会、文物工作队（组）、文化馆、文物商店、古籍书店所藏文物图书都是国家财产，一律不要处理或销毁，应当妥善保管，并注意经常的保养工作。”可见，国家在特殊时期对公共文化功能的考量与重视依旧未缺位。

3 改革开放前公共文化服务政策的综合效果评价

新中国刚成立时，公共文化事业的基础比较薄弱，公共图书馆、博物馆、文化馆数量少且分布不均，全国公共图书馆仅55 个，博物馆21 个，文化站896 个。群众艺术馆于1955 年才开始试点建馆，在1956 年文化部发布的《关于群众艺术馆的任务和工作的通知》的影响下，群众艺术馆陆续在省、地、市各级建立，在辅导群众艺术活动，搜集民间艺术等方面做了许多工作①。在中央政府和各种文化政策的推动下，1977 年，公共图书馆的数量增加到851 个，博物馆300 个，文化馆2,644 个，整体上呈增长趋势。受到1956 年全国体制会议提出放权的安排以及1958 年“大跃进”的影响，1956—1960 年，公共图书馆的数量增长过急过快。这一时期的文化政策推动了公共文化机构数量上的增长，实现了从私有制向公有制的转变，在普及科学教育的政策路线和精神宣传等方面发挥了历史性作用。

3.1 公共文化服务政策取得的成就：公共文化服务雏形初见

新中国成立后，国家以马克思列宁主义和毛泽东思想等理论为指导，在接管图书书馆、博物馆、电影院(队)、剧场和剧团等公共文化机构的同时，按照社会主义思想、爱国主义思想以及人民性和反封建性的健康理念进行了整顿和改造，并成立了文化事业管理的文化局、处、科等行政机构，以及文学艺术界联合会等群众团体，建立了社会主义文化的骨干队伍。这一时期，公共图书馆、文化馆、博物馆等公共文化服务机构在数量上实现小幅增长（见表2），基础设施有所改善，在对人民群众进行爱国主义和社会主义教育、服务党政机关、促进经济社会建设等方面取得了一定的成绩②。

1951 年5 月，政务院发布《关于戏曲改革工作的指示》，以“促进戏曲艺术百花齐放”为目标，对戏曲界进行了“改戏、改人、改制”，将我国丰富的戏曲种类纳入国家治理的范畴，为群众文化艺术的多样化、质量化提供了保障。1956 年8 月发布的《文化部关于群众艺术馆的任务和工作的通知》，对群众艺术馆的具体任务规定为：“充分发挥群众的艺术创造才能”“有计划地培养和提高文化馆（站）、文化宫(俱乐部)的艺术干部”，推动了群众业余艺术活动的发展。1956 年，在《文化部关于群众艺术馆的任务和工作的通知》颁布后，各地陆续建立了群众艺术馆［7］，有效补充了公共文化服务资源，扩大了服务覆盖面。从行政区划和公共文化服务机构的数量来看，覆盖率有所提升。1949 年，全国省级、地区和县级区划数分别为50 个、304 个和2,749 个，总计3,101 个，而同时期全国公共图书馆、文化馆、博物馆的数量分别为55 个、896个、21 个，总计仅 972 个［11］。1977 年，全国省级、地区和县级区划数分别为30 个、311 个和2,639 个，总计2,980 个，而同时期全国公共图书馆、文化馆、博物馆的数量分别为851 个、2,644个、300 个，总计高达 3,795 个［11］。

表2 1949-1977 年我国公共图书馆、博物馆、文化馆（站）数量（个）［11］

3.2 公共文化服务政策存在的不足：政策支持单一

1949-1977 年发布和实施的公共文化服务政策在这一特殊时期具有独特的优越性，它在一定程度上恢复和发展了公共图书馆、博物馆、文化馆（站） 和群众艺术馆事业，对提高人民群众的政治水平与和文化水平起到了重要作用。由于这个时期我国实行的是计划经济体制，文化事业管理采用的是国家“一手包办”的保护模式，导致公共文化服务政策存在单一的缺陷。公共文化服务政策支持的单一性主要表现在管理方式单一、投资方式单一、参与主体单一、服务功能单一等方面。从管理来看，除少数私人性质的群众艺术组织之外，公共图书馆、文化馆、博物馆、群众艺术馆等公共文化服务机构都接受国家统一领导，提供的产品及服务须遵照国家政策文件执行。一方面公共图书馆等机构没有决定服务内容和方式等内容的自主权；另一方面群众接受什么文化服务也是相对被动。如《文化部关于开展1958 年春节农村文化娱乐活动的指示》 就明确了在农村宣传全国农业发展纲要（修正草案） 等内容的具体要求。从投资方式来看，公共文化服务机构的运营主要依靠政府拨款：第一个五年计划，国家用于文化事业的基建投入2.58 亿元，一批图书馆、博物馆、文化馆（站）、影院等相继建成；第二个五年计划，文化基建投入1.97 亿元［12］。从参与主体来看，国家相关部门是主角，公共文化服务机构、服务对象以及其他相关要素都是被动的配角。从服务功能来看，以宣传和教育为主，政治性明显、娱乐休闲性不足。

这种单一的政策支持，势必会造成文化艺术工作者对文化事业单位的过度依赖，缺乏服务创新与功能扩展的动力，影响公共文化服务机构正常业务的开展和成效。不仅如此，图书馆、艺术表演团队、博物馆、文化馆(站)、广播电台、电视台等公共文化机构及其工作人员受制于公有制性质的文化事业单位，依靠政府补贴获得稳定的收入和从事文化艺术生产，通过政府“一手包办”的保护，在规避了人才与业务竞争对个人产生的部分市场风险的同时，也造成了文化艺术从业人员对单位效率高低、盈亏与否的忽视，导致文化系统内工作创新性不足，忽视了文化产品和服务的经济属性，无形中增加了各级政府的财政压力。

［注释］

① 详见1985 年5 月6 日文化部下发的《文化部关于群众艺术馆当前工作的几点意见》。

② 详见1955 年7 月2 日颁布的《文化部关于加强与改进公共图书馆工作的指示》。