地方公共文化服务立法进展与内容比较

完颜邓邓，曲元直（湘潭大学公共管理学院）

党的十八大以来，我国将加快构建现代公共文化服务体系纳入“四个全面”战略布局，明确提出到2020 年公共文化服务体系基本建成，现代公共文化服务体系建设步入发展快车道［1］。随着我国文化领域第一部具有“四梁八柱”性质的重要法律《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》） 正式施行，公共文化服务被纳入法治化轨道，各地开始响应号召，积极开展本地区公共文化服务的立法工作。

地方公共文化服务法规的出台对于建立健全我国公共文化服务法律体系具有重要作用，丰富地方公共文化服务法规研究能够为地方公共文化服务立法工作提供理论指导，有助于促进地方立法工作的开展。本文通过对已出台的地方公共文化服务法规的比较研究，分析总结地方公共文化服务立法的特点和不足，以期为尚未出台相关法规的地区提供一定的参考和借鉴。

1 地方公共文化服务立法进展

2011 年9 月29 日，广东省第十一届人大常委会第二十八次会议通过了《广东省公共文化服务促进条例》［2］，这是全国第一部地方性公共文化服务法规；2012 年11 月，上海市第十三届人大会常委会第三十七次会议通过《上海市社区公共文化服务规定》［3］；2015 年 12 月，江苏省第十二届人大常委会第十九次会议通过了《江苏省公共文化服务促进条例》［4］。广东、上海、江苏均在国家层面的公共文化服务法律出台之前颁布了地方公共文化服务法规，也就是说我国公共文化服务立法是从地方开始的，这些省市的地方法规为中央和其他地方的立法工作积累了实践经验，具有较强的推动和示范意义。

2016 年12 月25 日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《公共文化服务保障法》，之后各地陆续颁布地方公共文化服务法规。目前，广东、上海、江苏、浙江、湖北、天津、陕西、安徽已颁布了各地的公共文化服务法规；吉林、黑龙江、甘肃、山西、内蒙古、贵州正在起草；山东、四川、云南把公共文化服务立法提上了本省年度工作规划；新疆、西藏、青海、宁夏、河北、北京、河南、重庆、湖南、江西、福建、广西、海南、台湾、香港、澳门16 个省区的地方公共文化服务立法工作尚未有进展。

从公共文化服务法规的地域分布来看，东部地区多于西部地区，这体现了经济发展水平是影响公共文化服务发展的重要因素；而东部地区也不是所有省份都颁布了公共文化服务法规，如山东的经济发展水平较高，但还处于政策规化阶段，而福建、河北等东部省份还没有或正在起草公共文化服务法规，这体现了地方政府对公共文化服务的重视与否是影响公共文化服务立法进程的重要因素。从时间来看，在《公共文化服务保障法》颁布之后，各省颁布法规的时间较为连续，每年至少有一部法规颁布，反映出国家层面立法对地方立法的推动作用。

表1 地方公共文化服务法规概况

2 地方公共文化服务法规内容比较

2.1 立法总则

已颁布的8 部地方公共文化服务法规都在总则部分对于保障条例或促进条例的目的、适用范围和公共文化服务的定义作出了说明。

（1）条例制定的目的。各省的保障条例或促进条例的目的大致相同，基本可概括为：建设公共文化服务保障体系，保障人民群众基本文化权益，丰富人民群众精神文化生活。各省的立法目的都是构建公共文化服务体系，落脚点都是人民群众。另外，天津、陕西、浙江、湖北把“弘扬社会主义核心价值观，坚定文化自信，促进社会主义文化繁荣，提升全民文明素质”的要求写入其中［5-8］，这表明各地都坚定不移地走中国特色社会主义文化发展道路，坚持文化兴邦。

（2）条例的适用范围。8 省的公共文化服务保障条例或促进条例都明确指出：本条例适用于本省或市行政区域内公共文化服务活动。我国地大物博，各地的经济、文化、民族、地域等均不尽相同，因此部分内容在中央的法律基础上针对当地具体情况进行了细化和补充，使之更具有针对性和适用性。

（3）公共文化服务的定义。除天津外，其他7 省的法规中普遍将公共文化服务定义为：由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。这一定义包含了3个要素：① 公共文化服务由政府主导，社会力量参与，明确了其责任者和参与者；② 公共文化服务的目的是满足公民的基本文化需求；③ 公共文化服务的内容是向人民群众提供公共文化设施、文化产品、文化活动及其他相关服务。

2.2 公共文化服务内容

（1）公共文化服务设施。公共文化设施是公共文化服务的场所和物质保证，因不仅要保证公共文化设施建设的齐全，还要保证其合理有效，这就需要政府根据地方实际进行合理规划。8 省的法规都要求建立全省公共文化服务设施建设专项规划，对于市、县、乡镇的文化设施种类和数量作出了具体规定，并且规定公共文化服务设施不得擅自拆除和用于商业活动。其中，江苏和湖北还建立了设施安全管理制度，制定了紧急预案［4,6］；江苏和天津建立了公共文化服务设施使用效能考评机制，以提高设施的使用效能［4,7］。

表2 8 部地方公共文化服务法规对公共文化服务设施的规定

（2）公共文化服务产品与活动。提供丰富的公共文化产品、开展多样的公共文化活动是公共文化服务的重要手段。同时，优秀的公共文化产品和活动对于提升公共文化服务的效果有着重要作用。各省都重视对文化产品的供给和筛选，但由于《广东省公共文化服务促进条例》《江苏省公共文化服务促进条例》在《公共文化服务保障法》之前颁布，因此缺少关于公共文化产品提供和筛选方面的相关内容。在开展公共文化活动方面，这8 部法规都规定根据地方特色依托当地公共文化基础设施开展形式丰富的公共文化服务，且湖北、陕西还提出了更加具体的活动形式，两省都规定应开展符合社会主义核心价值观的优秀公共文化活动，包括全民阅读、全民普法、艺术展览、歌唱比赛等［6,8］。

2.3 公共文化服务方式

（1）数字化服务方式。数字化网络化环境对人们生产生活方式的影响日益深刻，网络已成为人们获取文化信息的重要途径。8 省的法规都较为重视数字化的服务方式，要求整合公共数字文化资源，建立公共数字文化服务平台，并要求公共设施管理单位利用技术手段和传播载体提供公共文化服务。其中，陕西和湖北还强调建立全省统一的公共文化服务数据库并构建统一的数字化服务标准［6,8］，以便于全省公共文化服务的统一调配和供给；天津则更加注重利用信息化方式将公共文化服务向基层延伸，缓解公共文化服务地区性不平衡问题［7］。

（2）社会化服务方式。经过改革开放四十余年的发展，我国人民群众的物质生活水平得到了极大改善，精神文化需求亦随之迅速增长且日趋多元化，在这种情况下，单靠政府部门的力量很难满足群众的精神需求，亟需社会力量的参与。除湖北外，其他7 个省份都鼓励和支持社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式提供公共文化服务。陕西省有单独一章共7 条的内容来鼓励、引导社会力量参与公共文化服务［8］；天津市允许民间团体、机构参与公共文化设施的运营［7］。以上措施为社会力量参与公共文化建设提供了法治保障，有利于形成政府主导、社会力量共同参与的公共文化服务供给新局面。

2.4 公共文化服务对象

（1）特殊群体。分配正义是地方公共文化服务内容所应实现的立法价值［10］。8 省的法规对于特殊群体的划分主要基于地区差异和群体差异两种标准。从地区差异来看，普遍要求对于外来流动人口集中居住地或汽车站、火车站等人口流动大的区域提供有针对性的公共文化服务；从群体差异来看，各省对女性、未成年人、老年人以及残疾人等群体给予人文关怀和优惠措施，为外来务工人员等提供有针对性的公共文化服务。陕西省还鼓励在医院、学校、福利院等地区建设公共文化设施，给予特殊群体利用设施的平等机会［8］。

（2）农村地区以及欠发达地区。近年来，我国公共文化服务发展迅速，但发展不均衡问题依旧存在，少部分地区的公共文化服务存在严重短板。对此，各地要求针对农村和欠发达地区开展公共文化服务产品的生产，积极创造条件为农村、贫困地区和偏远地区提供公共文化服务。“重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服务”［11］。这不仅有助于解决公共文化服务短板问题，还将在文化扶贫、精准扶贫等方面发挥积极作用。其中，广东和江苏为了拓宽偏远地区的服务领域，开展了跨部门、跨行业、跨区域的公共文化资源整合，创新了公共文化服务管理运行机制，从而提高公共文化服务的综合服务效能［2,4］。

2.5 公共文化服务保障机制

（1）服务经费。经费是提供公共文化服务的重要保障，各地都应重视公共文化服务资金的来源和使用。目前，陕西、江苏、湖北对公共文化服务资金进行了相关规定，将其使用经费纳入政府财政预算，但并未说明资金的来源渠道［4,6,8］；江苏和湖北对资金的使用情况进行了审计监督和统计公示，以保证资金的公开透明使用［4,6］。此外，江苏和湖北还设有专项资金，但用处不同：江苏的专项资金用于贫困偏远地区的公共文化建设，注重区域协调发展［4］；湖北的专项资金用于公共文化设施建设和人才培养，注重改善开展公共文化服务的基本条件［6］。

表3 8 部地方公共文化服务法规对经费的规定

（2）服务人员。在对公共文化服务体系正常运转、有序利用产生影响的诸多主体因素中，公共文化服务人才队伍是其中最重要的因素［12］。基层单位在吸引人才方面存在先天不足，人才数量不足、素质不高的情况较为常见。在促进公共文化服务均等化的背景下，保证基层公共文化服务人员的数量和质量具有重要意义。8 省的法规都要求县级以上政府要采取多样化的措施为乡镇配备专业的公共文化服务人才，天津强调了人才的岗位保障和待遇［7］，力求解决岗位短缺、人员不足的等问题。

（3）公开与监督。8 省的法规都要求公共文化设施管理单位对公共文化服务设施进行财产年报，对公共文化服务也要进行资产统报与服务情况年报，接受社会监督能够保障公共文化资产不受损害。8 省的法规都要求政府有关部门建立公共文化服务公众评价和反馈机制，将公众意见和建议作为重要参考，对公共文化服务进行动态调整。资产统计报告、服务情况年报和绩效考评制度将成为公共文化服务机构的法定义务，标志着我国公共文化服务机构管理运行的规范化、公开化又向前迈进了一步。

（4）法律责任。8 省的法规都制定了详尽的规范来保证公共文化服务的执行效果。其中，共性规定包括：未履行职责、侵占公共文化服务建设用地、破坏公共文化服务设施、玩忽职守、滥用职权等行为将会受到处分和承担法律责任。此外，把法律责任规范到人有利于每一个管理者与服务人员明确自身责任。如，广东强调对管理人员的行为进行规范［2］；江苏兼顾了责任部门和具体的责任人所需要承担的法律责任［4］；其他6 省的惩处对象则是责任部门。

3 地方公共文化服务法规的特点

3.1 坚持先进文化导向

已颁布的地方公共文化服务法规都坚持中国先进文化的发展导向，尊重公共文化服务的发展规律。在文化建设方面，按照“百花齐放、百家争鸣”的方针，支持优秀公共文化产品的生产创作，坚持社会主义先进文化的发展方向。各地坚持正确的文化导向可以激发文化创造活力，充分发挥其在构建现代公共文化服务体系中的导向作用。此外，各地法规还体现了先进的文化发展理念，如注重利用先进科技搭建公共数字文化服务平台等。

3.2 体例统一、内容相似

已颁布的8 部地方公共文化服务法规具有一定的相似性。① 8 部法规都与《公共文化服务保障法》在立法目的、法律责任、保障措施等方面具有相同之处，除上海、广东、江苏外，其他5省都是在参照《公共文化服务保障法》的基础上，结合地方实际出台的本地方法规。② 8 部法规都是“总则—分则—附则”的结构，分则主要包括公共文化服务的提供、公共文化服务设施、社会参与、保障措施、法律责任等方面，内容和层次分明，但在一定程度上也导致地方法规格式化严重、结构僵硬。③ 法规内容存在一定的重复性，语言表达相似。如，列出基本公共文化服务条目、把公共文化服务设施建设纳入规划、把经费收支纳入规划、引导社会力量参与之类的表达，但普遍没有符合本地方实际的具体规定。

3.3 缺乏地方特色

地方性法规应根据地方发展特色和经济发展水平对中央立法进行全面细化，使立法具有鲜明的地方特色，这是地方立法科学化的体现。但从8 部法规的条文来看，已有法规的地方立法特色不够明显。如在公文化服务的提供上，都是在公益化、均等化、科技化的基础上进行阐述，并没有结合本地实际情况进行规定；又如在保障措施方面，各省都在经费和人才方面作出了规定，其中陕西和天津甚至完全相同，虽然其他省份在表达上有所不同，但都是简单重复《公共文化服务保障法》和之前其他地方的法规，没有体现出地方特色。

4 对地方公共文化服务立法的建议

4.1 加快地方法规出台步伐，完善配套制度

目前，我国只有8 个省或直辖市颁布了地方公共文化服务法规，未颁布法规的地方应当积极推进地方公共文化立法进程，根据《公共文化服务保障法》的总体要求，结合地方经济、文化、区域特点等因素，出台符合地方实际的公共文化服务法规。推动地方公共文化服务法规的实施、发挥实效的关键是细化、实化具体要求，建立全方位、多层次的配套制度体系。因此，各省要从本省的实际出发，从硬件设施、服务内容、服务经费、人员配备、法律责任等方面制定具体的实施标准，并根据经济发展情况和当地的实际需求，科学调整本地方的实施标准，促使法规有效实施。同时，还要建立包括公众需求征询与反馈、公众参与服务绩效评价、服务信息公开、监督服务提供单位等在内的监管制度，保障公共文化服务良性运行，最终形成以公共文化服务法规为主、以各方面实施标准和监管制度等配套制度为辅的公共文化服务法规体系。

4.2 结合地方实际，体现地方特色

各省的经济、文化、科技发展水平各异，文化基础、科技基础设施建设、可投入的资金等条件各不相同，一味的重复、照搬其他地方的法规而不考虑本地实际，必然不利于本地公共文化服务的发展。因此，笔者对地方公共文化服务法规的制定提出以下建议：① 在法规结构方面，不局限于中央和其他地方法规结构，应根据本地实际找出公共文化服务的短板，在法规中重点突出，单独列出一章或作为专门条款进行详细规定；② 在公共文化服务的提供上，应在国家公共文化法律的基础上进行细化，挖掘具有本地特色的文化产品，使公共文化服务的内容与形式更容易为地方群众所接受；③ 在公共文化服务设施上，应根据当地人民群众的需求有针对性地进行公共文化服务设施建设。比如，如果本地老龄化严重就适当增加老年活动中心的数量，而不是只在市级地区才建设老年活动中心；④ 法规的制定和修订应积极听取当地群众的意见和建议，只有了解当地风俗习惯、掌握群众的个性化文化需求，才能体现地方文化特色。

4.3 引入社会参与的奖励性规范

已颁布的地方法规都详细规定了参与公共文化服务主体的法律责任，但没有具体说明如何引导社会力量参与公共文化服务，对公共文化参与主体的权益保障不够，导致社会力量参与积极性不高。因此，笔者建议地方公共文化服务法规应引入社会参与的奖励性规范，补充鼓励、引导社会参与的硬性规定，细化包括物质或精神奖励的奖励性措施，如奖金、减少纳税、命名权、冠名权等，并依据贡献大小确定奖励标准，明确奖励的具体形式和内容。

4.4 具体化关于资金投入与使用的规定

资金在公共文化服务中占据着重要的地位，具体化关于资金投入与使用的规定对于公共文化服务的长远发展具有重要意义。但是，目前已颁布的地方法规都没有明确规定资金来源和公共文化服务支出占总支出的比例等，这在很大程度上削弱了对公共文化服务经费的保障力度，也会在一定程度上影响了公共文化服务资金的合理使用。笔者认为，应在法规中将资金规定具体化、数量化、指标化，如对资金的具体来源、公共文化服务支出的比例和经费年增长率等进行合理规划，使资金能够满足公共文化服务的基本需要。此外，在法规中补充对于公共文化服务资金使用进行监督的规定，尽可能地避免在资金使用过程中出现与预算、分配不符的问题。

4.5 补充关于公共文化服务评估的规定

建立公共文化服务评估制度可以量化政府的服务绩效，保证群众对公共文化服务的监督，促进政府改善服务。现已出台的地方法规普遍只提到了政府应加强监督检查，建立征询反馈和考核评价制度，规定简单、描述笼统，这对于公共文化服务的良性发展是不利的。地方法规中需明确规定公共文化管理部门和服务机构应当定期或依据服务活动次数实施评估，在公共文化设施内和服务网站上设立评价台，为公众参与监督评价提供便捷、有效的途径。同时，在配套性制度中明确具体的评估指标，保证评估标准的统一性，要求公共文化服务的建设者和提供者遵循经济、效率和公平的原则，并制定专门的考核机制进行文化绩效管理评估。