发挥规划引领作用 建设国际一流的和谐宜居之都的首善之区

李楠

《北京城市总体规划（2016年—2035年）》确定，北京市域空间结构为“一核一主一副、两轴多点一区”。其中“一核”即首都功能核心区（以下简称核心区），包括东城区和西城区两个行政区，是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。

2020年8月21日，《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》（以下简称《核心区控规》）得到党中央、国务院正式批复，这是继《京津冀协同发展规划纲要》（2015年6月）、《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（2017年9月）、《河北雄安新区规划纲要》（2018年4月）和《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》（2019年1月）之后，党中央、国务院批复的又一个首都规划。随着《核心区控规》的批复，首都规划体系的“四梁八柱”已初步形成，首都规划建设从此进入新的历史阶段，对于实现中华民族伟大复兴的中国梦意义重大、影响深远。

对核心区控规的批复，是党中央、国务院对核心区发展作出的重大决策部署，是未来核心区发展的总纲领、总指南。批复指出，《核心区控规》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神，牢牢把握核心区战略定位，突出政治中心、突出人民群众，注重中央政务功能保障、注重疏解减量提质、注重老城整体保护、注重街区保护更新、注重民生改善、注重城市安全，符合党中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，对首都规划建设具有重要意义。可以说，这“两个突出”和“六个注重”就是核心区控规的要义，要完整准确地落实到规划实施的各项工作之中，落实到核心区发展的全过程和各个方面。

一、注重中央政务功能保障

核心区是政治中心的核心空间载体。《核心区控规》提出，要提高为中央党政军领导机关工作服务的能力水平，建设优良的中央政务环境，形成政务活动运行高效、安全万无一失、环境优美和諧、配套优质完善、形象庄重典雅的中央政务环境。

具体措施包括，结合非首都功能疏解，统筹好北京市搬迁腾退办公用房的承接利用，优化中央党政机关办公布局，稳步推进核心区功能重组，以更大范围空间布局支撑中央政务活动。从疏解腾退、功能置换、文物保护、服务保障、环境提升等方面制定规划管控与实施措施，抓好中南海及周边、天安门—长安街等重点地区综合整治。加强环境保障，推进精细化治理，提升城市品质，营造安全、整洁、有序的政务环境。加强城市服务保障，完善政务交通出行保障机制，构建安全可靠的市政基础设施体系。

二、注重疏解减量提质

落实减量发展要求，坚持严控增量和疏解存量相结合，向外疏解腾退和内部功能重组同步发力，深化拓展疏解整治促提升专项行动，综合运用行政、市场、法治等手段，进一步巩固成果，完善长效机制。实施人口、建设规模双控，降低人口、建筑、商业和旅游密度，让核心区“静”下来。到2035年，核心区常住人口规模控制在170万人左右，地上建筑规模控制在1.19亿平方米左右，到2050年稳定在1.1亿平方米左右。降低商业密度，推动老旧业态转型升级。降低旅游密度，加强旅游秩序管理。

发挥北京市和中央行政及企事业单位的带头作用，有序推动部分行政性及事业性服务机构，产业及教育科研、医疗、商业、交通集散、旅游等功能的疏解。完善支持疏解腾退空间资源统筹利用的政策，疏解腾退空间要优先保障中央政务功能，完善城市服务功能。充分发挥“两翼”的承接作用，共同做好疏解和承接工作，北京中心城区外其他地区可梯次承接部分适宜功能。

三、注重老城整体保护

北京老城具有无与伦比的历史、文化与社会价值，是中国悠久城市建设历史的伟大实证，是中国传统营城理念和建造手法的集大成者，是中华优秀传统文化的精华所在。

历史格局的保护是实现老城整体保护的关键。两轴统领、四重城廓、六海八水、九坛八庙、棋盘路网是老城空间格局的重要特征，是奠定老城空间地位的重要载体，《核心区控规》将加强格局保护作为老城整体保护最重要的任务。控规还提出，要综合运用多种手段，结合城址遗存保护、历史水系恢复、绿化空间建设，将历史文化融入城市景观，进一步强化老城空间的整体性。

保护对象的应保尽保是实现老城整体保护的基础。控规围绕老城核心价值，深入解读“应保尽保”的要求，在城市总体规划提出的九个方面文化遗产保护对象基础上，突出老城文化遗产特色，将传统胡同、历史街巷、传统地名、历史名园、革命史迹等纳入老城保护对象。逐步扩大历史文化街区保护范围，践行老城不能再拆的保护理念，以更加深入的价值挖掘、更加广阔的保护视野，让老城保护上升到前所未有的高度。

做好历史文化资源展示利用是文化传承的重要手段。控规强调，历史文化资源在妥善保护的前提下，要着重加强展示利用。提出应结合内环路打造、道路林荫化改造、文化探访路建设等，加强核心区各类历史文化资源系统整合，有序串接现代文化设施与文化空间，大力推进非遗传承和老字号复兴，让历史文化活起来。要持续推进文物、历史建筑腾退保护，做到不求所有、但求所保，向社会开放，让保护成果惠及更多人民群众。

强化古都风韵是实施建筑、街巷风貌管控的核心目标。控规提出，要在核心区内实施严格的建筑高度、建筑风貌及街巷风貌管控，让老城不再长高、胡同不再拓宽，要以高水平城市设计强化老城历史格局与传统风貌，加强景观视廊保护与营造，让古都风韵成为核心区的风貌基调。

四、注重街区保护更新

核心区的规划实施方式是小规模、渐进式的街区保护更新，内容包括城市功能再造、空间重塑、公共产品提供、人居环境改善、城市文化复兴、生态环境修复，以及经济结构优化等。

根据街区功能定位和风貌特征，分类施策，按照历史保护、保留提升、更新改造三种方式，有序推进高质量街区保护更新。明确建筑使用功能、更新周期和利用方式，推动保护更新实施。加强生态修复和城市修补，注重留白增绿，塑造宜人的街区公共空间。划定公共事务用地，加强公益性设施统筹利用，推动公共服务功能与经营性功能混合，方便群众生活。深化街道管理体制改革，发挥街道在城市治理中的基础作用。推行责任规划师制度，用好街巷长、“小巷管家”等力量，发挥第三方社会组织作用，培育街区自我发展、自我更新能力。

五、注重民生改善

《核心区控规》提出，统筹构建优质均衡的公共服务体系、和谐宜人的居住环境、绿色高效的城市交通体系、安全可靠的基础支撑体系和智慧精细的城市管理体系。

公共服务体系建设方面更加强调优质均衡。控规提出，应以存量挖潜、时空共享的方式，探索有限空间内高品质公共服务的多元化、均等化、人性化供给，构建优质均衡的公共服务体系。在保障公众对教育、健康、养老基本需求的同时，满足文化、体育、生活性服务业，以及绿色空间的多元需求。

居住环境方面更加强调更新改善的可持续性。控规提出，要重点研究平房区与老旧小区综合整治实施机制与路径，以申请式退租、共生院模式让胡同里的老街坊过上现代生活，以菜单式整治分类推进老旧小区综合整治提升，推动居住环境的可持续更新，提升老街坊、老居民的获得感、幸福感、安全感。

交通出行方面更加强调健步悦骑。控规提出要提高核心区绿色交通出行比例，到2035年绿色出行比例由现在的73%提高到85%以上。通过街道空间整体设计，加大步行、骑行路权保障，改善慢行体验，建设健步悦骑城区。科学调控停车供需关系，统筹治理时序，近远期结合。近期加强停车治理，充分利用既有资源，挖掘停车潜力，适度增加供给。远期持续提升公共交通服务水平，引导绿色出行，降低小客车出行依赖。加强整治及执法力度，形成停车入位、停车付费、违停受罚的社会共识和街道自查、社区自治、个人自律的政府社會共治模式。

六、注重城市安全

要落实总体国家安全观，增强政治意识，坚持底线思维，做到平战结合，筑起坚固的国家安全屏障。针对防空袭、防灾害、防事故、防恐怖破坏等需要，在核心区规划建设过程中，高度重视重要目标的综合防护能力建设。严格控制建筑高度，加强安全管理和保障，建立统一指挥、统一管理、统一协调的安全保障体系，确保中央党政机关和中央政务活动绝对安全。

面对新冠疫情等突发重大公共卫生事件，要始终把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标，构建强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。坚持预防为主、防治结合，做优做强区级疾病预防控制中心，加强社区卫生服务中心建设，筑牢基层公共卫生“网底”。强化街道公共卫生职责，发挥社区公共卫生委员会作用。深入开展爱国卫生运动，改善公共卫生环境，引导市民形成良好习惯，助力健康北京建设。建设韧性城市，为应对突发公共卫生事件预留空间，加强城市通风廊道建设。建设应急救灾物资储备库，完善大型公共设施平疫转换预案。全面提升老旧小区健康安全标准。

《核心区控规》的实施要深刻把握“都”与“城”、保护与利用、减量与提质的关系，把服务保障中央政务和治理“大城市病”结合起来，推动政务功能与城市功能有机融合，老城整体保护与有机更新相互促进，建设政务环境优良、文化魅力彰显、人居环境一流的首善之区。

（责任编辑：荣荣）