着力增强“十四五”时期首都城市管理高质量发展的系统性整体性

堵锡忠

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出“十四五”时期“国家治理效能得到新提升”，同时提出到二○三五年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”，为推进新时代首都城市管理高质量发展指明了前进方向。城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京城市管理部门当前和今后一个时期的重中之重就是要深入学习贯彻党的十九届五中全会精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，聚焦“十四五”规划目标和二○三五年远景目标，着眼新发展阶段城市管理的新形势、新任务、新要求，牢固树立新发展理念，强化“五个意识”，提升“十个能力”，不断增强系统性、整体性和协调性，推动首都城市管理科学化、精细化、智能化水平实现新提升。

一、强化“五个意识”，增强推进首都城市管理高质量发展的系统性全局性

习近平总书记在党的十九届五中全会上讲话时指出：“系统观念是具有基础性的思想和工作方法。”城市管理行业多、专业杂、摊点大、分布广，是一项综合的、复杂的、庞大的系统工程，要贯彻落实《建议》确定的战略目标，必须自觉运用系统观念这一思想和工作方法，强化顶层设计，做好系统谋划，推进城市管理各项事业协调发展。

（一）坚持系统观念，就要强化政治意识

“看北京首先要从政治上看”，这是由首都城市功能定位所决定的。推进“十四五”时期城市管理发展，必须要有很强的政治眼光、很高的政治站位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，牢牢把握从政治上看问题这个重大原则。要认真分析我国发展环境面临深刻复杂变化带来的新机遇和新挑战，系统领会“十四五”规划对推进城市管理发展提出的新任务和新要求，切实掌握新发展阶段人民群众日益呈现的新诉求和新期盼。要坚持用习近平总书记在十九届五中全会上的重要讲话统一和指导行动，将《建议》作出的战略部署贯穿到系统谋划和推进实施“十四五”时期城市管理发展的全过程各环节，转化成落实首都核心功能、提升“四个服务”水平的新举措。

（二）坚持系统观念，就要强化统筹意识

《建议》提出，统筹城市规划、建设和管理，促进大中小城市和小城镇协调发展。城市管理涉及市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等主要职责，管理领域多、涉及范围广、协调内容杂，必须树立统筹理念，强化统筹意识，多做统筹协调的工作。要加强规划、建设和管理的统筹，规划是前提，建设是基础，管理是保障，三者既相互制約又相互促进，必须实现良性互动，管理才能更有成效。要加强综合管理与专业管理的统筹，综合管理是体制机制的优化，专业管理是条条块块的细化，只有实现相融相通、互为补充，管理的整体优势才能迸发。要加强管理与执法的统筹，管理和执法都是手段，管理为执法提供对象资源，执法为管理提供法治保障，只有实现互为依存、互为补充，才能促进城市管理整体能力得到优化提升。

（三）坚持系统观念，就要强化群众意识

《建议》提出，改善人民生活品质，民生福祉达到新水平。城市管理必须坚持以人民为中心，强化服务群众思想，努力为人民管理好城市。要坚持问需于民。抓住困扰群众的揪心事、挠心事、烦心事，紧扣“七有”（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶）和“五性”（便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性），深入开展调查研究，倾听群众第一呼声，摸清群众第一需求，掌握管理服务的第一手材料。要坚持问计于民。群众对管理难题的感受最直接、体会最真切，对解决方案也最有建议权。要放下架子、俯下身子多听群众表达意见，多向群众请教问题，切实找对解决问题的路子。要坚持群众满意标准。把群众同意不同意、满意不满意作为第一标准，多看群众“脸色”，对接群众需求，补齐短板弱项，让群众享受更多的管理成果。

（四）坚持系统观念，就要强化风险意识

《建议》提出，提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。在推进“十四五”时期首都城市管理工作过程中，既会面临许多新的历史机遇，也会遇到一些新的风险挑战，必须增强机遇意识和风险意识。要坚持底线思维。着眼新的形势任务需要，科学分析城市管理工作的新特征、新要求，细心研判城市运行服务保障面临的新矛盾、新挑战，围绕市政基础设施承载能力“韧性”、城乡接合部地区环境品质、电气热能源供应“弹性”等方面存在的弱项短板，未雨绸缪、严谨细致地做好系统谋划安排，固强补弱、防微杜渐。要提高化解风险能力。针对违法建设、扬尘污染、垃圾处理、管线隐患、环境乱象等管理问题，尤其是老旧小区基础设施或漏项缺项或超期服役，安全隐患突出等情况，立足当前，谋划长远，不断增强工作的预见性、前瞻性和决策的科学性，系统推进风险预警机制建设，整体提高风险防控能力，使城市运行保障更加坚实、更可持续。

（五）坚持系统观念，就要强化创新意识

《建议》提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。实现“十四五”时期城市管理各项目标任务，必须坚持以改革创新为根本动力，强化创新驱动，推进城市管理方式方法创新，不断适应新时代的发展需要。要完善管理体制，进一步理顺市、区、街三级管理职责，形成“大城管”格局，促进城市治理体系和治理能力不断提升。要深化机制创新，聚焦制约城市管理效能发挥的“瓶颈”难点，创新综合协调、统筹管理、考核评价、监督指导等工作机制。要坚持实践创新，充分尊重和发挥基层首创精神，研究城市管理重心下移、执法力量下沉后的新变化、新特点，完善对街道、乡镇的城市管理指导工作机制，确保城市管理决策部署在基层得到落实。要推动能源运行、环境卫生、景观照明和市政公用事业等行业的竞争性环节的市场化改革，继续优化和改善营商环境，推动新时代首都城市管理实现更高质量发展。

二、聚焦“十个能力”，提高推进首都城市管理高质量发展的整体性协调性

“十四五”规划是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的“启航”规划，2021年是实施“十四五”规划的开局之年。站在新发展阶段的新起点上，推进首都城市管理高质量发展，必须对标对表《建议》提出的各项战略目标，坚持以习近平总书记对北京工作的一系列重要指示精神为根本遵循，深入分析城市安全运行、市容环境品质、精细管理水平、统筹协调能力和综合执法保障等各方面面临的新形势、新机遇、新要求。要落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》和《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》各项要求，以供给侧结构性改革为驱动，科学谋划和确定首都城市管理“十四五”时期的指导思想、基本原则、发展思路、主要目标、重点任务和保障措施。要加强整体推进，促进协调发展，深入推进超大城市治理体系和治理能力现代化建设，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理高质量发展新格局。

（一）加快提升依法行政能力

《建议》提出，加快转变政府职能，建设职责明确、依法行政的政府治理体系。要立足城市管理实际，强化法规意识，运用法治思维和法治方式推进工作，摒弃特权思想和官僚作风，不断提升依法行政的能力。要深化法规体系建设，运用法律法规和标准制度管理城市，制定完善电力、燃气、供热、网格化管理和架空线入地等管理法规，实现城市综合管理法规体系全覆盖。要深化“放管服”改革，下放行政审批权限，创新许可审批模式，精准施策、精准服务，不断优化营商环境，建设人民满意的法治政府。要深化城管执法体制改革，推进城市管理与综合执法一体化建设，健全完善快速响应、无缝衔接的工作机制，切实破解管理与执法不紧密的难题。深化基层执法队伍建设管理，优化下放执法职权清单，制定基层综合执法工作流程、标准、行政处罚裁量基准、监督管理办法，确保执法权放得下、接得住、用得好。

（二）加快提升精细治理能力

习近平总书记强调，城市管理应该像绣花一样精细。要坚持首善标准，落实精治、共治、法治要求，强化“六精六细”（精准细化、精密细致、精雕细刻、精打细算、精明细巧、精心细腻）理念，发扬绣花精神，拿出绣花功夫，精心管理好首都这座超大城市。要健全网格化管理体系，充分发挥网格化在城市精细化管理中的基础作用，深化市、区、街三级网格化管理平台升级改造，完善网格化工作标准、工作流程、工作机制，科学采集并实时汇集城市管理数据，力争覆盖城市管理全区域，为实现城市运行“一网统管”奠定基础。要加强标准体系建设，进一步完善网格化、综合管廊和城市照明等管理标准，加快形成科学完备、衔接紧密、易于操作的标准化体系。要推行分级分类管理机制，立足首都功能定位和城市發展需要，针对城市环境、市容环卫、背街小巷、垃圾分类和城管执法等城市管理行业的不同专业和地域，实施分级分类管理，健全完善“月检查、月曝光、月排名”考评机制，实现城市精细化治理的常态化、长效化。

（三）加快提升环境统筹能力

《建议》提出，治理城乡生活环境，持续改善环境质量。环境管理是城市管理的一项重要职责，加强城市环境统筹协调是城市管理主管部门的一项重要工作内容。要发挥好首都城市环境建设管理委员会的作用，建立办公室兼职副主任席位制，健全首都党政军地成员单位专项工作联席会议制度，形成统筹协调的整体合力。要加强对重大活动城市环境建设和运行保障的综合协调，围绕迎接中国共产党成立100周年、2022年冬奥会等大事、喜事、赛事活动，统筹推进城市环境综合整治和市容景观美化布置，优化提升中央政务环境，不断提升“四个服务”水平。要统筹实施“十四五”时期环境建设和城市管理两个发展规划，健全规划实施机制，加强组织领导、政策支撑、经费投入和能力建设，合理配置资源，形成多元合力，不断提升规划实施能力。要健全城市管理和环境建设公众评价机制，不断提升城市环境建设管理效率。

（四）加快提升环卫管理能力

《建议》提出，推进垃圾分类和减量化、资源化，加快构建废旧物资循环利用体系，因地制宜推进农村改厕、生活垃圾分类和污水处理，改善农村人居环境。要紧紧抓住实施《北京市生活垃圾管理条例》这个“龙头”不放松，深入推进生活垃圾分类全民参与活动，紧盯设桶、盯桶、管桶三个环节，紧盯家庭自主分类主阵地，加强厨余垃圾源头管理，持续打好生活垃圾分类总体战，培植垃圾分类新时尚。要推进生活垃圾分类管理规范和技术标准建设，明确快递行业源头减量具体措施，大力倡导“光盘行动”，提升垃圾源头减量和资源处理水平。要继续加大建筑垃圾违规运输消纳管控，提升建筑垃圾资源化处置能力。要推进垃圾分类和资源回收“两网”融合，构建多元共治体系，破解垃圾治理难题。要深化“以克论净”道路清扫保洁标准，完善城市道路尘土残存量检测机制，扩大新工艺作业覆盖范围，提升城市道路清扫保洁质量。要持续推进“厕所革命”向农村地区深入，实施城乡统筹管理、融合发展，落实公厕管理标准，提升环卫服务管理水平。

（五）加快提升景观管控能力

《建议》提出，健全基本公共服务体系，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。城市环境景观是城市公共服务体系的重要部分，也是人民群众生活条件改善的重要体现。要适应减量发展、更新保护、提质增效的新要求，推动城市环境由线性整治向区域治理转变，以长安街和中轴线为轴心，打造大运河、永定河东西对称，南海子公园、奥森公园南北呼应的城市景观群，形成“两轴”城市景观带。要深化背街小巷环境精细化分类整治提升，落实“十无”“五好”标准，健全长效管理机制，实现街巷市容整洁、特色鲜明、环境宜居、文明有序。要严格落实新修订的《北京市户外广告牌匾标识和标语宣传品设施设置管理条例》，健全规划体系，突出重点街区，加强违规治理，打造设置规范、风貌统一、各具特色的城市“金名片”。要强化城市照明体系建设，深化道路照明管理体制改革，理清各级管理职责;优化城市景观照明体系，提升景观照明文化品位;推广智慧灯杆应用，提高环保节能水平。要加强城市道路公共设施治理，突出隔离护栏、隔离墩、电力箱体“三化”（隐形化、小型化、景观化）、架空线入地等重点，明确责任主体，试行分区分类管理，扩大二维码管理范围，提高规范化、精细化、信息化管理水平。

（六）加快提升设施承载能力

《建议》提出，要统筹推进基础设施建设，加快补齐基础设施、市政工程、民生保障等领域短板。市政公用设施在城市基础设施体系中具有至关重要的作用，也是民生福祉的重要保障。要完善地下管廊运营监督管理制度，树立全生命周期管理理念，健全市区两级运营监督管理体系，深化规划、投资、建设、管理衔接协调机制，强化成本核算和管控，完善标准体系和規范，形成“政府主导、社会参与、统筹规划、同步建设、有偿使用、共建共享”监管格局。要完善地下管线综合协调管理，深化地下管线消隐工程审批制度改革，建立健全适应管线消隐特点的审批制度，构建重点地区、重点路段、重点类型的市政管网消隐改造工作机制，细化地下管线检查井管理制度体系，实现综合协调常态化、规范化、标准化。要强化长输油气管道保护机制建设，完善“两级主管、四级保护”管理体制，健全管道保护工作机制和联动管理机制，强化对威胁管道安全行为的执法处罚力度，提升城市运行安全能力。

（七）加快提升能源供应能力

《建议》提出，推进能源革命，完善能源产供储销体系，加快全国干线油气管道建设，建设智慧能源系统，优化电力生产和输送通道布局。能源供应是城市“生命线”，涉及千家万户和城市安全。要加强能源统筹和互保共保，合理配置能源供给，着力向绿色转型，提高利用效率。要优化本地电源结构，研究环京直供电源点布局，形成京内京外协同共保供电格局。要优化全市输变电网架构，加强电力需求侧管理，开展虚拟电场建设试点，增强削峰填谷能力，提高供电可靠性。要建立多项多元的燃气输配系统，完善陕京输气系统，连接中俄东线、海上液化天然气输气通道，建设京津冀地区地下储气库，完善市内LNG储配站布局，保障城市供气安全。要优化供热管网运行，打通断头断点，推进清洁低碳供热，深化跨区域供热合作，提升热网调峰供热能力。要健全热电气常态化联调联供机制，保障城市能源系统安全稳定运行。要统筹充电设施合理布局，建设适度规模的换电站，推进氢能汽车加气站规划建设，提高运营效率和充电便捷度。

（八）加快提升智能应用能力

《建议》提出，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。要推动城市管理领域科技创新，运用大数据、云计算、物联网、区块链和智能技术，赋能城市管理，推动提质增效。要构建城市运行“一网统管”模式，打造市、区、街三级行业管理平台，建设“一网统管”数据底座，构建“一基（城市管理综合数据地基）、一舱（城市管理驾驶舱）、五平台（城市运行、环境卫生、市政市容、网格管理、城管执法）”的“一网统管”城市管理体系。要运用图像、视频等智能化管理手段，构建街道市容环境指标体系，建立城市管理地理信息专题库。要开展“视频网格员”新场景应用试点，依托网格化管理平台，对店外经营、暴露垃圾、无照游商等城市事件进行智能识别取证，纳入网格化平台立案派发处置，实行视频智能核查结案等全流程管理。要落实大数据行动计划，推进城市管理大数据平台、城市网格化管理平台等综合管理信息化建设，推动城市运行效能和智能化管理水平不断提升。

（九）加快提升为民服务能力

《建议》提出，要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，改善人民生活品质。城市管理与人民群众的生产生活密切相关，是检验贯彻落实以人民为中心发展思想的“试金石”，也是考验践行新时代群众路线、设身处地为民服务的“晴雨表”。要认真践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。编制规划计划，出台措施办法，制修订标准规范，都要心里装着人民、时刻想着人民、红利惠着人民，切实维护人民根本利益。要强化党建引领，加强基层党组织领导城市治理的能力建设，发挥街道、社区在城市治理中的基础作用，以及街巷长、小巷管家等志愿队伍在基层城市管理中的骨干作用，形成多元共治、共建共享的基层城市管理格局。要深化“街巷吹哨、部门报到”接哨响应机制，做到“民有所呼，我有所应”，闻哨而动，接诉即办，提高响应率、解决率、满意度。要提倡未诉先办，运用“视频网格员”、大数据分析等现代智能技术，感知发现城市管理中出现的问题和短板，及时发出预警，及时消隐解决。

（十）加快提升应急处置能力

《建议》提出，完善国家应急管理体系，提高公共安全保障能力。城市公共设施安全监管和应急处置能力是城市应急管理的重要内容，要切实从思想上高度重视起来，发挥城市公共设施事故应急指挥机构的优势和作用，健全应急队伍，编制应急预案，加强应急演练，提高应急处置能力。发挥督查考评作用，健全完善城市管理考评标准和考评体系，推进市、区、街三级考核机制制度化和规范化，建立市级重大城市管理问题督察督办机制，完善国有公共服务企业行业考评机制。要加强城市生命线“韧性”建设，着眼电力“迎峰度夏”、冬季供暖等实际情况，加强天然气、电力电源、供热热源等应急储备能力建设，完善供热供电保障应急备用运行方案，提升应急备用保障能力。要强化城市公共设施应急管理，修订完善地下管线抢修等行业安全运行应急预案，完善热电气联调联供机制，完善公共卫生突发事件中的环卫保障特殊措施，提升城市安全运行和应急处置能力。

站在向着全面建设社会主义现代化国家进军新征程的起点上，更觉肩上责任重大，使命光荣。统筹协调、整体推进首都城市管理工作更高质量地开展，重在打基础，贵在起好步。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央确定的“十四五”时期发展目标和2035年远景目标，认真落实北京市委《关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，深入分析和把握新发展阶段首都城市管理面临的新形势、新任务、新要求，正确处理好“都”与“城”、“主”与“副”、“减”与“增”、“堵”与“疏”、“管”与“服”、“情”与“法”的关系，团结一心、开拓创新，励精图治、奋力拼搏，为胜利实现第二个百年奋斗目标谱写首都城市管理的崭新篇章。

（压题图片：北京角楼

北京市城管委宣教中心供图）

（责任编辑：张斌）