基于PSR模型的突发公共事件审计研究

白钰 冯均科 王艺

【摘要】基于国家审计的“免疫系统”功能， 对PSR模型应用于突发公共事件审计研究的可行性进行分析， 并建立基于PSR模型的突发公共事件审计理论框架， 具体内容包括：突发公共事件预防预警、应急处置和恢复重建阶段的审计目标设计， 从风险压力、事件状态和措施响应方面界定审计内容， 确认以国家审计为主导， 社会审计、内部审计和人民群众共同参与的审计主体， 以及从法律法规、审计准则、职业道德层面构建审计规范。 在此基础上， 进一步阐述突发公共事件审计流程与方法的重构， 即开展突发公共事件大数据平台式审计， 以及审计结果的应用与推广。

【关键词】突发公共事件;审计理论框架;国家审计;PSR模型

【中图分类号】F239.44      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）05-0086-5

最高审计机关国际组织（INTOSAI）指出， 各国最高审计机关（SAIs）对降低灾害风险和灾后援助进行审计， 有助于限制灾害的影响， 提高援助的效果性、经济性和效率性[1] 。 在事件爆发前， 如何有效地开展预防审计， 加大事件爆发风险隐患的揭示力度， 对于及时、有效地预防并化解突发公共事件风险至关重要。 在事件爆发后， 通过专项审计， 推动应急资金、物资和相关政策措施的落实， 防止事件的扩散蔓延或二次爆发及由此引发的次生、衍生事件， 给人民群众一个满意的交代， 是党和国家面临的重要问题。 本文基于PSR模型， 从突发公共事件的视角， 对国家审计服务国家治理的方式和路径进一步展开研究， 以发挥国家审计的“体检”作用， 促进国家治理现代化。

一、PSR模型應用于突发公共事件审计的可行性

PSR（压力—状态—响应）模型是由经济合作与发展组织（OECD）在David J.Rapport等于1979年提出的Stress-Response框架的基础上发展形成的[2] 。 该模型阐述了人类活动对自然环境的影响（P）、自然环境状态（S）和人们应对自然环境变化而采取的响应措施（R）。 目前关于PSR模型应用于突发公共事件审计的研究较少， 高静美[3] 基于PSR模型对灾前审计评估系统进行了论述。

2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中将突发公共事件定义为“突然发生， 造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害， 危及公共安全的紧急事件”， 并根据突发公共事件的发生过程、性质和机理， 主要将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。 突发公共事件可能是由自然因素（如自然灾害）或人为因素（如事故灾难）或二者共同（如公共卫生事件）造成的， 也可能是由社会因素（如社会安全事件）引发的[4] 。 这些风险因素会导致突发公共事件的发生（P）， 威胁人民群众的生命健康、财产状况、生态环境和经济社会秩序（S）， 因此相关责任主体会做出颁布政策、实施项目、开展应急救援活动、提供资金和物资支持等响应措施（R）， 以预防事件的发生或降低事件发生的概率（R-P）， 减少对公共安全带来的危害（R-S）。

国家审计具有“免疫系统”功能[5] ， 针对突发公共事件， 通过对资源环境、民生项目、财政支出等进行审计， 对该事件的风险压力进行识别、评估， 及时预警， 发挥预防功能; 通过对信息的评估和鉴证， 真实客观地呈现自然环境和社会环境状态， 揭露事件发生的原因和响应措施在实施过程中存在的问题， 发挥揭示功能; 通过审计意见和建议， 促进政策的落实、应急活动和项目的实施、物资和资金的有效利用， 完善应急管理体系， 提高应急管理能力， 发挥抵御功能。 上述三种功能相互促进， 贯穿于突发公共事件管理的各个阶段， 发挥国家审计的“体检”作用， 即：评估突发公共事件风险因素及应急管理中存在的问题， 精准“查病”; 采取响应措施， 及时“治已病”; 提高应急管理能力， 有效“防未病”。

可见， 国家审计对各责任主体在维护公共安全方面责任的履行情况进行审计监督， 对突发公共事件的风险压力（P）、责任主体的响应措施（R）及公共安全状态（S）的相关信息进行审计鉴定， 从产生的原因（P）、导致的结果（S）及响应措施（R）三方面揭示其存在的问题， 通过审计公告、建议等方式将信息传递至各责任主体， 促进其整改完善， 以预防事件的发生或降低灾害损失， 使经济社会恢复常态化运行状态， 这是一个动态、螺旋式前进的过程。 据此， 基于PSR模型和国家审计“免疫系统”功能， 绘制图1。

二、基于PSR模型的突发公共事件审计理论框架

本文将突发公共事件分成预防预警、应急处置和恢复重建三个阶段， 不同阶段管理重点、审计目标不同。 因此， 以审计目标为逻辑起点， 依据审计目标确定审计内容， 基于受托责任理论确定审计主体， 并对实施过程中的审计规范进行构建。

1. 审计目标的设计。 突发公共事件审计目标可以分为总体目标和各阶段具体目标。 审计依附于治理者并为治理者服务， 在我国， 人民群众是终极的国家治理者[6] ， 国家审计的根本目标是维护人民群众的根本利益[5] 。 因此， 突发公共事件审计的总体目标是通过审计加大对风险因素（P）的揭示力度， 推动应急管理措施（R）的高效实施， 保障人民群众的根本利益， 包括财产安全和身体健康等（S）。 各阶段具体目标为： 在预防预警阶段， 将突发公共事件审计常态化， 通过审计识别风险因素（P）， 促进完善预防预警、备灾等措施（R）， 达到避免突发公共事件爆发或减少灾害损失的状态（S）; 在应急处置阶段， 通过开展非常态化的专项审计， 推动应急响应措施的实施（R）， 降低该事件及其次生、衍生事件产生的负面影响（P）， 达到危机解除的状态（S）; 在恢复重建阶段， 通过审计有序推动恢复与重建响应措施的实施（R）， 达到经济社会常态化运行状态（S）， 同时预防相关事件的风险因素（P）。

2. 审计内容的界定。

（1）突发公共事件的风险压力审计。 风险压力审计是识别突发公共事件风险因素的过程。 对于自然因素引发的事件， 可以根据该地区的地理特征、灾害发生频率、灾害类型等选择审计内容， 对风险压力进行识别。 例如， 对于地震灾害多发地， 可以加强对房屋建筑物等项目安全性（施工质量、抗震能力、安全通道设计等）的风险压力审计。 对于人为因素引发的事件， 可以对高风险企业在生产、储存和运输等过程中的合规性， 技术开发、应用过程的安全性， 各类资源开发保护情况、污染物排放量等进行风险压力审计。 对于社会因素引发的事件， 可以结合当地经济发展状况、医疗与教育等公共服务状况、地区基尼系数等情况， 对地区矛盾、冲突进行分析， 对民生项目、社会保障政策的贯彻落实、财政收支等进行风险压力审计。 此外， 随着互联网的发展、移动通讯设备的普及， 审计机关还可以通过对舆情热点、“互联网+督查”反映的焦点问题、热线投诉等的关注识别风险压力。

在预防预警阶段， 风险压力审计是核心内容， 要加大对各类风险的揭示力度; 在应急处置和恢复重建阶段， 应重点对此类风险因素进行持续跟踪， 并及时识别该类事件的次生、衍生事件的风险因素。 例如， 重大自然灾害对企业内部控制或内部管理制度、会计资料等的破坏会增加经济系统发生次生灾害的可能性[7] 。

（2）突发公共事件的措施响应审计。 措施响应审计包括对本阶段应急响应措施的审计和对后续阶段应急准备措施的审计。

在预防预警阶段， 措施响应审计内容主要为：①风险因素预警及应对的审计， 具体包括应急预案是否完善， 风险预防预警的体制、机制和法制是否建立健全， 预警的准确性、及时性和成本效益性， 风险应对措施是否有效实施， 应急教育（演练、宣传、培训等）是否有序开展等。 ②应急处置及恢复重建的备灾审计， 具体包括应急处置和恢复重建的体制、机制和法制是否建立健全。 阿诺德·M.霍伊特等[8] 指出， 为了使恢复重建快速、高效、可靠和经济地进行， 可以针对提前恢复进行投资。 因此， 还要对预防性的应急处置和恢复重建投资工作是否有效以及应急保障与储备（人财物、交通运输、医疗等）是否充足进行审计。

在应急处置阶段， 措施响应审计内容主要为：①应急响应的专项审计， 具体包括应急管理实施方案的确定和实施是否及时有效， 各职能部门分工与合作是否恰当衔接， 应急措施是否高效实施。 ②为恢复重建展开的备灾审计。 这需要在上一阶段的基础上， 结合特定的突发公共事件， 有针对性地对恢复重建的准备措施进行审计。 例如， 对于地震、洪水等自然灾害， 要對灾区恢复重建项目规划的合规性、基本公共服务和基础设置保障计划等开展审计。 ③对次生、衍生事件的风险因素采取响应措施的审计， 特别是要关注突发公共事件对经济安全方面的影响， 对应对此类风险所采取的减税降费、贷款融资、稳定物价等措施进行审计。

在恢复重建阶段， 措施响应审计主要是对恢复重建措施是否及时有效地开展与实施进行审计， 包括对次生、衍生事件风险因素响应措施进行审计。 例如， 通过对玉树地震恢复重建中灾害防治专项规划的审计， 推进了对地质灾害隐患的系统排查。

（3）突发公共事件的状态审计。 事件状态是风险压力和措施响应共同作用的结果， 状态审计是从人民群众生命健康、财产安全、生态环境和社会经济秩序等方面对公共安全状态进行评估， 以及对突发公共事件造成的危害损失核算进行审计。 通过状态审计的信息鉴定和传递， 可以在同一阶段内和不同阶段之间对风险压力审计进行信息反馈， 为措施响应审计提供及时准确的信息， 帮助责任主体准确了解事件状态， 精准施策， 提高应急管理能力。

在预防预警阶段， 状态审计主要是在压力识别和措施响应审计的基础上， 从影响范围、危害性等方面对公共安全状态进行评估。 在应急处置阶段， 状态审计主要从受灾人数、财产损失、持续时间、各类资源破坏等方面对事件危害的核算以及核算的准确性、及时性、全面性和客观性进行审计。 在恢复重建阶段， 状态审计主要是对公共安全状态进行评估， 以及对相关指标核算的准确性和全面性进行审计。 例如：在突发公共卫生事件爆发前期， 可以在对事件传染率、感染范围以及相关部门采取的防控措施进行审计的基础上， 通过对责任主体之间的信息鉴定与传递， 对事件爆发的概率等进行评估; 在事件爆发后， 对感染人数、涉及范围等数据的准确性、及时性进行审计， 通过信息的鉴定与传递使责任主体了解事件的发展变化， 以合理调配防控资源， 有效采取防控措施; 在恢复与重建阶段， 通过对人民身体健康状况、企业复工复产率、产品物价等经济与生活状态的评估， 发现与反馈在恢复正常社会秩序过程中存在的问题， 并开展持续性的跟踪审计。

总之， 基于PSR模型的突发公共事件审计是对风险压力（P）、措施响应（R）和公共安全状态（S）的审计， 通过审计监督同一阶段内和不同阶段之间的信息鉴定与传递， 发现各环节存在的问题， 落实整改， 维护公共安全， 如图2所示。

3. 审计主体的确认。 政府作为经济资源的受托者对经济资源的完整性、安全性等承担责任， 而国家审计作为公共管理的工具， 通过审计监督保证受托责任的有效履行[9] ， 各国最高审计机关在问责政府方面发挥着核心作用[1] 。 由于地理位置的差异， 突发公共事件在某些区域会表现出很强的跨区域性、外部性特征[10] 。 我国国家审计机关包括审计署及其派出机构和地方审计机关， 党对审计工作进行集中统一领导， 这就可以消除地域限制， 通过各方协调合作， 对风险链、危害链展开联合审计。 因此， 国家审计作为突发公共事件审计主体， 可以对各级政府及其组成部门、社会救助团体、企事业单位等责任主体在识别风险（P）、保障公共安全（S）和实施防控响应措施（R）过程中的受托责任履行情况进行全面高效的审计。

为了更好地发挥审计监督作用， 需要全国审计“一盘棋”， 即： 在以国家审计为主导的同时， 社会审计通过承担国家审计的外包业务， 进行突发公共事件审计， 扩大审计队伍， 此外， 企业所承担的社会责任也要求其在维护社会安定和环境可持续发展方面有所作为。 因此， 社会审计不但可以在财务收支审计中进行压力、状态和响应审计， 还可以扩大业务范围， 通过对社会责任报告的鉴证业务， 对企业在环境责任、社会责任和员工责任等方面的履职情况进行审计。 突发公共事件对企业的生存与发展也是一次重大考验， 企业必须将应急管理能力视为其核心竞争力。 基于PSR模型在企业内部开展突发公共事件审计， 一方面可以发现外部环境和企业内部风险因素， 及时有效地采取措施， 预防企业内部发生安全事故、环境污染、矛盾冲突等事件; 另一方面可以完善自身应急管理体系和应急储备， 预防、减轻外部突发公共事件给企业带来的损失。

人民群众作为公共经济资源的委托者也可以作为审计监督的主体， 提供审计线索， 维护自身权益。 需要注意的是， 人民群众作为突发公共事件审计主体， 依赖于良好的信息发布及沟通渠道的建立。 审计机关可以通过对风险压力、事件状态和响应措施的审计， 监督各责任主体是否及时准确地发布相关信息， 并且可以通过建立突发公共事件群众举报平台形成有效的信息沟通渠道， 接受人民群众全过程的监督和信息反馈， 最终实现社会共治。

4. 审计规范的构建。 依法审计是审计工作的基本原则[11] ， 为了规范审计行为， 要加强突发公共事件审计的法制建设， 完善审计规范。 首先， 在法律法规层面， 基于审计和应急管理的相关法律法规， 制定《突发公共事件审计规定》及其实施细则， 将预防预警阶段的审计常态化， 应急处置与恢复重建阶段的审计规范化， 对突发公共事件审计内容、实施过程、审计评价、审计结果运用等进行规范。 其次， 在审计准则层面， 借鉴ISSAI 5500等系列指南， 结合我国具体国情制定突发公共事件审计综合指南和针对单一灾种的专项审计指南， 指导各审计主体在各阶段开展审计工作; 加强审计署与各级审计机关的协调与沟通， 分享、交流和总结突发公共事件审计经验， 依据审计指南编制《突发公共事件审计总体预案》及专项审计预案， 对非常态化专项审计启动时点、组织体系、作业流程等具体内容进行规范与协调， 各级审计机关在此预案的基础上结合本地区突发公共事件特征、应急管理等具体情况编制本级审计机关的预案。 最后， 在职业道德层面， 完善相关培训和考核制度。 由于突发公共事件关系到人民群众的根本利益和社会的安定团结， 因此审计人员要增强“四个意识”（政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识）， 培养“底线思维”， 要主动提高自身的专业能力和计算机能力， 特别要加强应急管理等相关知识的学习与储备， 在思想态度和能力水平上达到突发公共事件审计专业人才的要求。

三、突發公共事件审计流程与方法重构

我国自然灾害严重， 工业化、城镇化、全球化等趋势叠加引发的综合性风险不断增加[12] 。 突发公共事件具有突发性和破坏性， 其风险因素涉及区域和范围广泛， 常规的审计流程和方法可能不再适用， 而平台式审计在一定程度上能够提高审计资源利用效率、扩大审计覆盖面、增强信息的共享与交换等， 并以重大风险为突破， 调整审计流程[13] 。 因此， 可以尝试开展突发公共事件大数据平台式审计。

在全方位动态监测环节， 建立风险压力、事件状态、措施响应审计数据库。 通过收集各阶段的风险压力（人为因素、自然因素、社会因素）、事件状态（身体健康、生态环境、财产状况、经济社会秩序）、响应措施（资金和物资的筹集、分配、拨付、使用， 政策的颁布、执行、效果， 项目的立项、实施、验收， 应急活动的开展）等数据， 进行全方位动态监测。 在此过程中要注意数据库内部不同类别突发公共事件数据之间的关联性， 以及此数据库与民生审计、环境审计和财政审计等数据的关联性。 同时， 还要加强审计机关与其他监督和职能部门的数据共享。

在发现审计线索、确定审计目标环节， 依靠数据挖掘技术、机器学习算法等对压力、状态和响应三方面的数据及其之间的相互关系进行综合分析， 发现异常数据， 确定审计目标。 在预防预警阶段， 根据压力分析的结果， 通过对状态和响应的综合分析， 发布高风险审计清单， 确定审计目标。 在应急处置和恢复重建阶段， 以异常数据为中心， 以P-S-R为因果链条对涉及的各阶段内容进一步调查取证， 在确定审计目标后开展现场审计。 在此期间， 通过对数据的分析也可以为突发公共事件的防控提供审计建议。

在编制审计报告环节， 一方面， 要将审计内容、发现的问题、责任主体、审计意见与建议等及时编制成审计报告及审计结果公告并报告给相关部门; 另一方面， 要完善突发公共事件审计公告制度， 以问责为导向， 将审计发现的问题通过问题清单进行点名式的披露， 列示问题的责任主体、问题内容、建议措施、整改情况、后续问题整改涉及的监管责任主体等， 建立相应的信息披露平台， 多渠道、多方式及时披露相关信息。 此外， 要将审计问题清单及时录入突发公共事件审计数据库， 进入全方位动态监测环节， 促进审计整改。

四、突发公共事件审计结果的应用与推广

首先， 以问责为导向， 基于突发公共事件审计问题清单， 延伸跟踪审计的范围， 对高风险领域问题整改及落实等情况进行中长期跟踪审计， 对整改过程中出现问题的责任主体严肃问责。

其次， 根据突发公共事件的审计结果， 对责任主体在各类突发公共事件的防控履职情况进行分项评分， 在此基础上综合评价和披露其在公共安全方面的责任履行情况。 将该评分作为重大责任事项， 与个人及单位的考核评价制度相结合， 并作为制定突发公共事件高风险审计清单的参考依据。

再次， 在互联网时代， 危机及其管理模式发生了很大的变化[14] ， 在重大突发事件中要加强舆论引导， 凝聚共识[15] ， 因此审计机关要充分利用审计结果的信息公开， 加强与人民群众的沟通， 发挥审计治理与舆情治理的协同作用。 通过相关信息的鉴定与传递， 缓解信息不对称， 粉碎虚假信息， 回应热点问题， 发挥引导作用， 形成治理合力。 同时， 公开的审计结果信息还可以通过网络舆情促进审计整改并加强对审计机关自身行为的监督， 增强国家审计的公信力。

最后， 将审计结果的应用与审计机关的考核评价相结合。 在突发公共事件管理各阶段选择压力预防、状态揭示和响应抵御一级指标， 从审计发现问题（风险隐患数量、灾害损失核算差异、防控措施实施出现问题事项等）、问题的处理与落实（审计处罚、移送处理落实人员数量、整改落实资金和物资金额、整改落实项目数量）、審计成果的利用（被采纳审计意见、促进修改法律法规或规章制度、挽回损失的金额、成功预警突发公共事件事项等）方面选择二级指标， 评价突发公共事件审计绩效， 促进审计结果的应用与推广。

五、结语

突发公共事件是风险压力（P）—事件状态（S）—措施响应（R）三个方面相互作用的动态过程。 本文基于PSR模型对突发公共事件审计理论框架、审计流程与方法、审计结果的应用与推广进行了探讨。 由于突发公共事件的复杂性和不确定性， 上述理论在实践应用过程中必定会遇到一些新问题。 因此， 需要结合国内外突发公共事件审计实践经验， 不断完善我国突发公共事件审计理论与方法， 提高国家治理水平。

【 主 要 参 考 文 献 】

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