加强有效风险监管，有序推动金融创新

张春子　张秋林

金融业作为一种特殊行业，其创新必须始终在审慎监管的前提下进行。满足特许经营的资质标准，坚持持牌经营原则，严格市场准入和业务监管是对提供金融服务的各类机构的基本要求。平衡好金融创新、风险防控、金融监管的关系已经成为业界共识。

虚拟经济过度膨胀必然增加金融创新风险

从国际经济金融发展经验教训看，一旦金融业创新超过实体经济发展需要与风险管控能力时，就会不可避免地出现区域性或行业性系统性金融风险，甚至金融危机。

金融风险积累肇因于金融业过度增长

众所周知，新千年伊始互联网泡沫破灭后，美联储为了刺激低迷的经济增长，采取了无节制的量化宽松货币政策，联邦基金利率在很短的时间内就从6.5%下调到了1%，大量美元如洪水般迅速流入全球房地产和金融市场，在市场竞争和极端利益的诱惑下，各类复杂的金融衍生产品创新层出不穷。根据有关机构统计，截至2007年底，全球金融资产和金融衍生产品的价值总量已经分别达到了全球GDP总量的4.2倍和10倍以上，最终导致20世纪20年代资本主义大危机之后最为严重的国际金融危机。但是，历史总是在人性的恐惧和疯狂中走向轮回。2020年，面对新冠肺炎疫情大流行的冲击，为了扶经济金融大厦于即倒，美国等发达经济体和印度等新兴市场实施了无限量化宽松货币政策。2020年美联储新印刷的美元几乎占所有美元的1/5，发达国家无节制的货币放水为全球经济和金融市场埋下一颗“定时炸弹”，为下一次“金融海啸”增加了新的源动力。国际金融危机的残酷现实表明，如果虚拟经济膨胀远远超出一国或地区实体经济发展的需要而不能得到有效治理，必然会放大经济金融风险，从而酿成经济金融大危机。

近年来，在国际风云变幻、国内经济转型与经济周期变化的影响下，我国经济增速明显放缓，但金融业却依然保持着较快的增长。我国金融业增加值占GDP比重在2016年一度达到8.4%，尽管2019年我国金融业增加值占GDP比重下降到了7.8%，但仍高于主要发达国家的相应比重，金融机构资产总额增速也高于同期国民收入的增长速度。在新的更加复杂的发展环境下，如何有效抑制金融业过度增长可能诱发的系统性经济金融风险，实现金融业增长与实体经济增长的有机协调，应引起各界的高度重视。

缺乏风险管理制衡的金融创新是“毒药”

2008年国际金融危机爆发的一个惨痛教训就是，主要发达国家的各类金融机构在巨大利益的诱惑下，忽视了金融创新中风险管理的最简单、最朴素的原则。国际金融危机爆发前，无论是国际金融市场的次级贷款还是次贷的证券化，每一步都似乎更加注重了各种结构化产品所谓“新”的复杂方面，被弱化和忽视的唯有金融风险的防范和控制。同时，各类基础资产也以金融创新的名义被层层分割、打包，最后风险被掩盖和忽视了，然后又被通过五花八门的实体转移到表外，最终使得金融风险更加难以被相关市场参与机构和金融监管机构所辨识、监测、计量和控制。2002～2007年，在美联储低利率环境下，次级房屋抵押贷款市场更是持续出现了非理性繁荣，高风险次级抵押贷款产品大量涌现，个人信用评分很低或根本没有还款能力的贷款人也都可以贷款购房。无节制地放松信贷标准，虽然使处于“红海”竞争环境下的商业银行获得了比一般抵押贷款高出2%～3%的贷款利率，但商业银行却忽视了风险控制的要求，敷衍对待了“掌握客户信息”（KYC）这一最基本的信贷标准，从而埋下了国际金融危机爆发的种子。

过去十几年，国内相关金融机构、房地产公司和投资者也不约而同地放松了信贷标准，尽管政府和监管机构三令五申地强调“房住不炒”，还是有一些信贷资金借助所谓“金融创新”直接或绕道涌向房地产市场，对部分地区房价的非理性上涨起到了推波助澜的作用。在互联网金融、财富管理、信托、保险等金融领域也出现了一些以金融创新为名、忽视风险标准和有效的风险控制的金融创新，导致各类风险案件层出不穷，非理性放大金融杠杆、债券违约、地下钱庄高存高贷、资金违规流入股市和房地产、老板跑路、金融诈骗等恶性案件威胁到了中国金融系统的稳定。影子银行游离于监管之外，存在风险隐蔽、信贷标准低、业务结构复杂、杠杆率高、交叉传染性强等特点，被广泛认为是2008年国际金融危机的“罪魁祸首”之一。近年来，在党中央、国务院的坚强领导下，影子银行野蛮生长的态势得到有效遏制，排除了可能引发系统性金融风险的一个“导火索”。国际金融危机的教训和国内近年来金融风险治理的实践经验和教训表明，必须强化对金融创新的有效风险监管，否则野蛮生长的金融创新就是“毒药”。

没有有效资本覆盖的金融创新是“空中楼阁”

国内外商业银行经营管理实践表明，资本在保证商业银行持续生存和可持续发展中起到生死攸关的重要作用。资本是商业银行抵御各类金融风险的最后一道防线或者缓冲器，可以抵御商业银行经营发展过程中不同情境导致的预期损失、非预期损失和極端损失等各种损失。其中，预期损失用拨备计提弥补，非预期损失用经济资本弥补，极端损失通过压力测试计算。因此，“资本覆盖风险”理应成为国内外金融机构各类金融创新所应共同遵守的基本原则。但是，在2008年国际金融危机爆发前，西方一些商业银行有意无意地忽视了一个基本的银行经营学原理，即“资本必须覆盖风险，以限制银行无限扩张”，从而导致银行表外实体畸形膨胀，商业银行的杠杆率大幅攀升，银行资本难以覆盖过度的流动性风险、衍生产品风险和交易账户的风险暴露，最终酿成二战后最为严重的全球性金融危机。

近年来，在国内外发展环境急剧变化的大背景下，中国经济增速持续放缓，一些实体经济发展面临较大困难，但金融业资产的扩张速度仍然较快。过去十年，银行业金融机构总资产规模每年的增幅范围在6.3%～26%之间，总规模增长4.5倍以上，而同期的GDP仅增长3.3倍，金融增长速度明显快于GDP增长速度。在此期间，非存款负债占比一度上升显著，银行业表外理财杠杆率升幅大增，增加了银行风险管理的难度。资本必须有效覆盖风险不仅是银行永远遵循的基本经营管理原则，也应当成为未来各种金融机构和从事金融业务的金融科技公司开展金融创新的基本要求。

有效信息披露不足的金融创新增加了潜在风险隐患

2008年国际金融危机的另一个重要肇因在于金融创新链条的不断延伸并没有辅之以更加透明的信息披露。国际金融危机爆发前，原雷曼兄弟公司等美国华尔街投资银行将次级抵押贷款分割、打包并组合设计出令人眼花缭乱的高级复杂金融衍生产品，再将其出售给国内外其他金融机构或投资者，从而导致这类复杂结构的金融创新产品像新冠肺炎病毒一样，在全球不断地“击鼓传花”交易。表面上看来，其分散了具体金融机构自身的风险，有些金融机构甚至因此获利丰厚，但其却通过金融市场无限延伸的链条导致无数的其他各类金融机构和投资者之间严重的信息不对称，信息变得越来越模糊和失真，金融风险也变得越来越隐蔽和不断积聚。

近年来，我国金融创新中信息披露不足的问题也导致了金融风险的集聚。一些非标金融产品由于没有得到公开透明的信息披露，导致各类投资者难以在投资之前对相关产品和交易过程中所蕴含的各种风险有充分的认知;一些创新金融产品和交易模式更是因为缺乏明确的法律地位支撑，难以得到有效的监管，出现了监管空白或盲区;交易结构复杂的通道业务给金融监管带来了更大困难。国际金融危机带来的启示是，无论是深化金融改革开放还是推动金融创新，都必须保持充分有效的信息透明度，这是防范发生风险积累和爆发金融危机的基本前提。

金融创新审慎监管缺失会刺穿风险“防火墙”

西方发达国家的金融监管史实际上就是沿着“危机——监管——自由化——放松监管——危机”演变的历史，也是各种利益集团围绕监管与创新、经济发展、国际竞争力提升等进行激烈博弈的历史。20世纪70年代石油危机之后，“最少的金融监管就是最好的监管”的理念一度成为美国金融监管所奉行的“圭臬”，从而打通了银行业经营与资本市场投资间的脆弱“防火墙”，为在金融体系中各类市场参与者之间的金融风险蔓延和放大提供了有利条件。2017年，美国特朗普总统上台伊始就以振兴美国经济、推动股票市场繁荣、减少大型金融机构道德风险为理由，通过行政和法律改革推进放松监管。2017年6月，美国众议院通过了《为投资者、消费者和创业者创造希望和机遇》（以下简称“CHOICE”），该法案以放松监管和控制风险为核心，大幅反转了奥巴马当政时期出台的《多德-佛兰克法案》。CHOICE法案重新定义了CFPB等金融监管部门的权限，加大了对金融机构违规的处罚力度，拆除了阻碍资本市场便利化的规定，取消了对破产银行的政策兜底，强化了中小银行的服务功能和消费者权益保护，对近年来美国实体经济和资本市场的发展起到了一定的促进作用。但客观地讲，在国际金融危机阵痛远远没有消除，经验教训远远没有被有效汲取的背景下，大幅放松金融监管，偏袒华尔街金融创新，助推了金融市场非理性繁荣，引发全球金融监管套利，增加了全球金融市场的系统性风险累积，也为再次触发国际金融危机埋下了隐患。

近年来，我国金融创新发展迅速，拆除了跨业、跨界金融创新的技术桎梏，部分交叉业务领域的高度复杂性无论是对各类金融机构的金融风险辨识能力，还是有效的金融监管都是巨大的挑战。一旦没有金融执照、野蛮生长的互联网金融公司的创新能力超过了金融监管机构的底线，就会弱化金融监管的有效性，其后果之严重性在国际上屡见不鲜。因此，加快金融监管改革和大力推动监管科技创新势在必行。

国内外的历史教训表明，面对复杂的国内外经济金融形势，我们必须根据本国国情修改和完善金融监管法律法规。一方面，要在确保国家主权和金融安全的前提下，全面深化改革开放，推动国内金融体系和金融市场健康发展，强化对消费者的保护力度，强化中小银行等金融机构服务实体经济的功能;另一方面，要明确监管授权和各类金融机构经营管理的界限，强化差异化金融监管，防止出现监管模糊地带和监管空白。同时，要平衡好防风险与稳增长的关系，把握好金融开放的范围和节奏，在有效防控风险下实现高质量发展;要依法保护存款人和中小投资者的合法权益，保障金融体系的稳定性，防范由于金融机构高杠杆经营模式和金融创新产品监管不足而导致各类风险特别是系统性金融风险的发生。

金融创新必须遵循三项基本原则

金融业是持牌和特许经营行业，牵一发而动全身。金融创新要经得起“三个有利于”的衡量：有利于支持实体经济、有利于防范金融风险特别是系统性金融风险、有利于保护投资者和金融消费者的合法权益。具体来讲，金融创新应当遵循以下三项基本原则。

支持实体经济的原则。金融业要始终不渝地以支持实体经济为依归。首先，金融创新要适应我国经济金融供需两侧结构性改革等国家战略发展需要。金融业要坚持科学发展，助力经济发展模式和增长方式转型、“一带一路”倡议的实施、雄安新区的开发建设、粤港澳大湾区一体化发展、长江经济带转型升级和海南自由贸易港建设、成渝地区双城经济圈建设等国家重大战略发展需要。其次，创新型国家建设需要金融创新大力支持。要按照党的十九届五中全会要求，“坚持创新在中国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，助推中国创新能力的显著提升。创新型国家发展战略的实施，新时代经济金融的整合与发展的推进，新能源、新技术的开发和应用以及医疗卫生系统的改革、社会安全网建立、政府融资平台建设的优化，特别是“两新一重”（新基建、新型城镇化、重大项目建设）与“双循环”新发展格局的建立等，都需要通过金融创新提供支持。再次，金融创新也必须适应居民消费升级和投资理财的需求。“十四五”期间居民收入水平将不断提高，对消费金融、财富管理、私人银行等金融服务需求也将随之不断增加。金融机构要围绕居民需求的变化，在有效控制金融风险的前提下，不断创新金融产品和服务，优化金融资源配置，提高消费者的消费体验，为投资者创造合理的价值。

风险控制的原则。商业银行等金融机构要坚持审慎合规经营原则，制定和实施科学的创新发展战略;要建立健全具有自身特色的金融创新风险管理体制机制，实施全面创新风险管理，强化智能风控建模和数字化监控能力，优化金融创新风险管理流程和方法，完善风险测量方法和风险监控工具，提高对新金融业务和产品的风险识别能力。同时，金融机构要强化金融创新业务的售后管理和后评价制度，不斷提升对经营发展过程中各类金融风险的快速反应能力;要不断建立健全金融风险“防火墙”制度建设，加强对金融创新产品和服务的资本覆盖监管，通过建立有效的金融“防火墙”，防范和化解系统性风险。

审慎监管的原则。从长远看，金融创新既不是“洪水猛兽”也不是“灵丹妙药”，而是提高银行业竞争力和推动生态优化的必然要求。但如果金融创新导致虚拟经济发展严重超出实体经济发展的需要，就必然导致各类风险暴露。因此，要提高金融创新效率，促进经济社会健康可持续发展，维护金融秩序，必须以审慎的风险监管为前提，以监管促发展、以监管促创新，前瞻性地制定和实施有效的风险监管政策。

以有效风险监管净化金融创新环境

坚持金融服务实体经济的战略定力。银行等金融机构应积极加快数字化转型战略的实施，创新业务发展和创新合作模式，打造数字金融时代具有自身特色的核心风控和合规管理能力。金融机构在服务实体经济过程中要保持战略定力，抑制金融业自我循环式的过度发展，严防影子银行风险积聚。同时，银行也要控制向僵尸企业、产能过剩行业、房地产行业、政府融资平台等发放信贷的风险，远离债券违约风险的“冰山”。

金融机构要强化风险管控和资源配置，做好人员配置、金融“防火墙”设计、风险评估及预警、资本准备、报告制度、业绩考核、流动性管理和金融危机反应机制等方面的重点工作。与此同时，金融机构要深入了解客户（KYC），对于客户参与的各种金融创新活动，要进行负责任的风险提示和风险教育，科学设立创新业务进入门槛。例如，考虑到国有企业的特殊性，对于国有企业参与的各种金融产品和服务创新，金融机构应当审核其是否已经建立健全了出资人代表制度，是否有效落实了国有资产保值增值的责任，最大限度地防范国有企业董事会和高级管理层因经营管理决策缺位导致的各种风险积聚;金融机构在为个人金融消费者提供金融产品和服务的过程中，也要按照监管规定，要求客户诚实地提供自身的风险承受能力、财产状况、金融投资和消费经历等信息，让客户充分了解金融创新产品的风险，选择适合其自身的最佳投资产品组合。

强化金融创新的宏观管理能力。政府要建立健全规范金融创新的法律和制度环境，完善社会诚信体系和征信系统建设，强化全民遵纪守法和诚信意识;要科学把握金融市场和资本项目的开放进程，控制国际投机资本的过度投机和监管套利行为，扎紧金融风险防范的国门，规避国际金融市场风险的冲击;在金融业改革开放和创新发展上，要保持经济、金融、贸易的平衡，稳步推进各种金融创新;要根据中国国情和经济金融发展的阶段性特征来规范虚拟经济发展。通过完善法律法规以及税收与会计制度、监管和司法手段规范各类衍生金融工具、虚拟经济金融服务场所。

提高金融创新监督的前瞻性和精细化能力。监管机构要强化对非持牌机构以及金融行为的监管，摆正统一和差异化监管关系，创新监管方式，实现监管全覆盖。同时，监管机构要积极推动金融机构数字化转型，提升创新的聚合和集群效应，有序推进政府和金融机构数据的开放，推进金融机构合作创新，强化监管沙盒对创新的引导作用。金融监管应积极鼓励金融创新，最大化地提高金融市场的配置效率，同時要高度重视构筑金融安全的屏障，使得金融行业的运行成本、内在损失和外溢风险最小化。

金融监管要变“事后补救”和“治理整顿”为“事前监管”。监管机构要特别加强对金融机构资本充足率、流动性管理、不良资产指标、拨备覆盖率、透明度建设等方面的严格监管;要通过提高各种金融监管法规的前瞻性、可预期性、包容性和透明度，科学有效地界定各类金融创新的效应，实施先导性管理和监督，加快修订和完善涉及金融综合化经营的法律法规细则;要通过差异化监管，提高监管效能。如对于监管评级和资本充足率较低的金融机构，其只能从事简单的、有真实交易背景、风险暴露级别较低的金融创新业务;对于高资本准备和经营管理能力特别是风险控制能力较强的金融机构，可以适度允许其从事兼具套期保值和部分投资投机功能的金融创新业务，前提是有充分的风险控制保障。随着金融跨市场、跨行业、跨产品竞争的深入，我国应进一步推进金融监管体系改革，不断完善监管规则，使金融创新始终处于有效的金融监管规范之内。“十四五”期间，监管机构应进一步加大对违法违规行为的惩戒力度，落实“零容忍”要求，对资本市场欺诈发行、财务信息造假、信息误导等问题要严肃查处，撑紧“高压线”;要坚决打击逃废债、恶意转移资产等行为，有效保障投资者的合法合规权益，维护金融市场秩序。

积极参与国际金融监管合作。为适应“世界百年未有之大变局”，我国要充分发挥全球影响力，推动新的国际金融监管体系改革，建立和完善国际金融新秩序，有效维护国家金融主权和安全。为此，应推动和落实巴塞尔新资本协议等国际普遍性规定，强化对非银行金融机构、资产证券化等各类创新金融机构和金融工具的资本要求，推动完善国际会计准则，促进国际评级机构提升评级的公开性、公正性和透明性。

（张春子系清华大学经济管理学院中国金融研究中心特约研究员，张秋林系秋实财富董事长）