人民银行预算绩效目标管理研究

陈梦

摘要：近年来，人民银行积极推进预算绩效管理工作，绩效目标管理因其在预算绩效管理中的基础和龙头地位而受到越来越多的重视，但在实践中，绩效目标管理工作仍存在较多的问题和挑战。本文根据中央有关文件要求，立足人民银行预算绩效管理体系，从目前人民银行预算绩效目标管理的应用现状入手，结合基层行实际，对预算绩效目标管理中存在的问题进行分析，并尝试提出几点改进建议。

关键词：绩效目标 预算绩效管理 预算绩效目标管理

绩效目标管理作为整个预算绩效管理的核心，贯穿预算绩效管理的全过程，是编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价的前提和基础。然而，从目前人民银行预算绩效工作的管理和应用实践来看，基层行绩效目标设置不科学、指标覆盖不全面、管理机制不完善等问题依然存在，预算绩效目标管理质效亟待提升。

一、人民银行预算绩效管理体系构建模式

就目前人民银行总行制定的预算绩效管理办法来看，人民银行预算绩效管理体系从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度进行构建。基于中央银行自身的管理体制和业务特点，将绩效管理理念、管理方法融入“矩阵式”预算管理框架。其中，“全过程”指将绩效理念和方法融入预算编制、分配、执行、监督全流程，构建事前、事中、事后“三位一体”的预算绩效闭环管理系统;“全方位”指预算绩效管理实施对象由以项目支出预算为主，向重大项目、重大政策和部门（单位）整体预算拓展;“全覆盖”指逐步将人民银行预算资金、专项资金等各类支出预算纳入预算绩效管理范畴。

二、人民银行预算绩效目标管理现状及问题

（一）绩效目标申报环节

1.绩效指标科学性不强。預算绩效目标的完成和实现程度是通过具体的预算绩效指标来衡量和评判的，预算绩效指标一般可分为共性指标和个性指标。共性指标一般具有普适性，由人民银行总行统一制定。个性指标根据各分支机构预算绩效管理办法的规定可由省会中心支行结合自身业务特点和实际情况自行设定。一方面，就目前基层行使用的项目绩效目标表来看，大致呈现“重共性，轻个性”的特点。尤其是产出目标和效果指标中，部分指标是总行及分支机构专用，而与基层行业务目标和规划并不完全契合，从而导致绩效目标无法真实全面地反映预算支出绩效情况。另一方面，部分单位或部门由于考虑到年初设定的预算绩效目标过高可能对后期的评价结果造成不利影响，有可能会利用信息的不对称制定较低的绩效目标，造成项目资金的使用效益不能得到充分发挥。

2.项目前期论证不充分。部分预算单位在申报次年项目预算时，事前没有对项目可行性、必要性等展开立项论证，尤其是对工程量较大、审批程序和实施流程较复杂、风险管控难度较大的维修改造、大型修缮等项目，由于前期调查、论证和审批涉及多个单位和部门，难以有效综合各个方面进行全面科学的评估。

3.绩效指标细化和量化程度不高。目前基层行使用的项目绩效目标表，从实践应用的反馈情况来看，反映较多的问题是定量指标较少、定性指标相对占比较重，这使得项目在实施的过程中没有具体的对照标准，造成项目绩效目标管理本身缺乏指标限制效力和目标激励动力。

（二）绩效目标审核环节

1.实质性审核缺失。绩效目标编制完成后，一般需要从绩效目标与部门规划的相关性与预算资金量的匹配性等方面对其开展审核。然而在实际应用中，部分基层行仍以规范性审核为主，着力关注绩效目标和指标设置的内容是否完整，而缺少对绩效目标的相关性、科学性、可行性等实质性内容的审核。

2.审核效力不足。在对部分项目的定性指标进行分析发现，有些部门惯于使用“基本健全”“有效提升”等形容词汇对年度指标值进行模糊笼统地描述，自评和评审人员在进行指标值完成情况监控和评定的时候只能凭借人为的主观判断或平常的业务经验得出大致的结论，审核结果的准确性和有效性受到一定限制。

（三）绩效目标管理机制方面

目前基层行对预算绩效信息反馈、评价结果应用等预算绩效目标配套管理措施的健全和完善力度不够，尚未建立健全符合自身实际的制度办法，在实际工作中只是简单地按照流程操作，未形成“申报—反馈—完善—评价—应用”等各环节相衔接的闭环管理模式，使得各部门在编制次年预算绩效目标时只能依据历史数据和主观预测对指标赋值，进而影响整个绩效评价的效果。

三、预算绩效目标管理存在问题的原因分析

（一）预算绩效目标管理理念不强

1.主体责任意识淡薄。目前基层行部分业务部门对项目立项论证、绩效目标设置的关注度依旧不高，认为绩效目标指导意义不强，对绩效目标的审核和绩效评价结果的应用也流于形式，预算部门主体责任意识淡薄，预算约束刚性不足。

2.职责分工不明确。目前有部分基层行的预算绩效管理工作只是参照上级行的相关管理办法执行，尚未建立符合自身工作实际的预算绩效管理制度，这在一定程度上制约了绩效管理工作的推进。由于未在本单位制度层面成立预算绩效管理专门委员会、未明确各部门职责分工，使得业务部门仍将预算绩效管理工作视为会计财务部门的主要工作职责，其本身预算绩效管理的责任感和积极性较弱。

（二）绩效目标审核难度较大

1.时间紧。由于预算绩效目标管理涉及各部门，且通常绩效目标编制与预算编制同步进行，特别是对于需要汇总下级机构绩效目标的单位来说，预算绩效目标编制、审核、批复的时间紧、任务重，而预算绩效目标审核要素较多、程序较繁琐，加之项目多、人员有限，部分单位难免会出现缩减流程操作、降低审核力度以确保任务及时完成的现象。

2.专业性强。对于未设立预算绩效管理专门委员会或未组建专家评审小组的单位，其绩效目标的审核工作可能完全依赖于会计财务部门，而因为各项目本身涉及的业务面较广、专业性较强，且会计财务人员对各专业知识的熟知度有限，难以全面掌握各部门的业务规划具体情况和项目支出所能实现的特定目标，在审核时会更加关注预算资金的投入、使用及管理等相关指标的设定和赋值情况，这势必会导致绩效目标审定的内容无法全面展现项目资金的运用效益。

3.约束力弱。由于未形成明确的绩效目标审核机制，难以对绩效目标开展有效的事前考核，基层行的部门考核管理工作一般是在年末开展，且各类考核事项较集中，容易造成考核人员更侧重于预算绩效形式要件的审核，而没有过多的精力对照绩效目标审核的实质性要点进行逐项梳理，这无疑弱化了预算绩效目标的管控效力，既无法通过制度约束来增强业务部门的主体责任，也难以确保业务部门根据审核反馈的信息及时做出优化调整。

（三）预算绩效指标体系尚需优化

加强预算绩效目标管理工作的基础和关键是构建完善的预算绩效指标体系，目前部分基层行对于预算绩效指标体系框架的构建思路尚未完全成熟，应努力在现阶段基础上集中专业人才力量完善并优化符合人民银行特点的预算指标体系，结合当前应用中的问题，统筹考虑政策因素、业务规划、管理要求等，建立涵盖共性与个性指标、定性与定量指标的预算绩效指标库，并在绩效指标库的帮助下，结合自身个性化的需求，编制出能全面客观反映项目资金实际效果的绩效目标。

（四）绩效管理的信息化程度不高

预算绩效管理覆盖面广、技术性强、复杂度高，且绩效评价工作的开展往往需要完备的历史数据、调查资料作为评价的依据，但目前基层行没有可供实践运用的预算绩效信息化系统，这使得预算绩效管理在数据资料采集、处理和统计分析等方面存在一定的困难，绩效管理人员往往受限于这些现实因素而难以作出全面客观的评定，绩效评价质量也难以得到有效提升。

四、完善人民银行预算绩效目标管理的相关建议

（一）优化预算绩效目标的设置

1.增强绩效目标设置的有效性。预算绩效目标设置应遵循“定量指标为主，定性指标为辅”的原则。同时，目标要尽可能地全面具体，能从涉及范围、实现标准、限制时效等方面进行具体衡量。对于较难被量化的预算绩效目标，则应当加强指标的明确性，对指标进行有层次的逐级描述，避免出现表意模糊的词汇。

2.合理把握绩效目标设置难度。设定绩效目标时应权衡考虑任务的难易程度，既要有适当的挑战，也要保证可行。应尽可能地综合考虑内外部影响因素，使设定的绩效目标难度同经济形势、金融环境等外部影响以及人力资源配置、管理机制等内部条件相匹配。

（二）加快构建绩效指标体系

1.合理设计绩效指标。完整有效的预算绩效指标体系应当涵盖能够衡量投入、产出、效果及可持续影响的各个方面，而用以体现这些构成要素的指标需要进一步的细化和量化。因此，绩效指标的设计要在可操作的基础上尽可能地对上一级的指标进行分解，可以通过查阅数据资料、咨询专家、委托专业中介等方式尝试将人民银行的经营管理、业务流程、发展潜力融入到绩效评价体系中，使绩效目标管理更具科学性和前瞻性。

2.搭建预算绩效目标指标体系。（1）总行统领顶层设计，形成共性指标库。预算绩效目标管理工作需要总行从顶层自上而下进行推进，首先应搭建可覆盖人民银行系统所有预算项目的预算绩效指标库，编制预算绩效目标编制和绩效指标设定操作指南，为各下级机构制定绩效目标提供指导;（2）分支机构结合实际，建立个性指标库。各分支机构可在总行设置的核心指标和标准体系的基础上，结合业务工作特点和实际情况设定个性指标，并构建预算绩效个性指标库，供所管理的下级各机构选取使用。各分支机构指标库的建立应当按照上级机构牵头，下级机构跟进的方式，明确各层级机构任务，合理规划中期目标与年度目标，并与总行战略目标、中期规划和年度预算绩效目标的要求相匹配。

（三）强化预算绩效目标审核管理

1.明确绩效目标审核标准和内容。绩效目标审核既要关注形式是否符合规范性要求，更要侧重实质性内容是否完备，各基层行应制定《预算绩效目标审核表》，统一审核内容，明确审核要点，规范审核程序，在征求各部门意见并经预算管理委员会或预算绩效管理委员会审定后推动实施。

2.探索多种审核方式。一是采用绩效目标会审方式。会同相关部门、专家组或第三方中介机构形成评审小组，在充分沟通、全面考虑的基础上形成评审结果和修改意见。二是采用部门交叉互评与专家复审相结合的方式。首先组织各部门负责人，按绩效目标设置的一般要求进行交叉互评。然后在部门互评的基础上，引入专家评审，邀请项目研究领域、行业研究领域、绩效评价领域等各方面的专家组成绩效目标评审小组，对各部门申报的绩效目标复审。

3.开展重点审核。对项目库中重要性排在前列的项目和未纳入年初项目库的重大新增项目及以前年度预算绩效评级在“良好”以下的项目开展预算绩效目标重点审核，对已经过项目入库评审的，可在符合一般性规定要求的前提下考虑适当简化进一步审核的流程。

4.引入项目入库评审机制。对于新增重大项目，因考虑到项目复杂程度以及变动因素，可依托项目库进行入库审核。需求部门在申报项目时同步申报预算绩效目标，随后由预算绩效评审小组和项目专家组联合进行评审，通过后加入备选库备选。利用项目库评审可为项目的前期准备预留出更充裕的时间，前移预算绩效管理关口，使需求部门在项目前期阶段能够根据评审小组反馈的意见及时对绩效目标进行修改完善，促进绩效目标精细化编制程度的提升。另外，这种随时申报、及时沟通、动态跟进的管理模式也能够在一定程度上缓解相关人员在预算编审期的编制和审核压力，提高预算编制和目标设定的质量。

（四）建立健全预算绩效目标管理配套机制

1.强化绩效目标信息公开力度。人民银行各级机构应持续推动预算绩效目标管理透明度建设，逐步完善信息公开机制，丰富公开形式、拓宽公开内容与范围、加大公开力度，实现由内部逐步向社会公开、由上级逐步扩大到下属机构、由部分项目向全部项目公开推进，形成以公开促管理的良好格局。

2.深化预算绩效目标管理结果反馈和应用。着力加强预算绩效目标的全过程管理，并注重结果的反馈与应用，建立以预算部门为负责主体的预算绩效管理系统：首先，在事前的预算编制环节同步设置绩效目标;其次，加强过程跟踪，对事中的预算绩效目标实现程度和预算支出执行进度实施“双监控”;最后，综合评价表现，给出事后预算绩效评价结果，同时迅速将评价信息予以反馈，并加以应用，将其作为下一年度编制预算时的关键依据。由此将预算绩效管理工作的各个环节有机地联系起来，形成闭环式的管理体系，推动预算绩效目标管理与预算编制、审批、执行等各环节融为一体。

3.细化考核管理，提升绩效目标约束力。一是将基层行各业务部门分工负责的项目绩效目标审核情况、目标跟踪监控情况、改进优化情况以及年终评价结果纳入各部门年度业务考核管理，以健全考核监督机制提升业务部门对预算绩效目标管理工作的重视。二是加强绩效目标审计，将审计结果纳入部门考核体系。

（五）加快预算绩效管理信息化建设

利用大数据信息化技术，以人民银行现行的综合业务系统为依托，把预算绩效全流程管理作为一个运行模块嵌入到系统中，同时加强与各业务部门的协调配合，协同做好系统前期的数据资料收集工作，并运用数据平台导入指标库，大量吸收具有可衡量性、可对比的指标，整合各类资源，以预算绩效管理为主线，将绩效目标编制与审核、绩效运行监控、绩效评价结果运用以及信息的反馈完善等各环节联系起来，逐步构建全面融合、上下贯通的预算绩效管理格局，充分发挥预算绩效在风险预警、决策优化等方面的作用。

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作者单位：中国人民银行湘潭市中心支行