“统筹发展和安全”：理论意涵与创新策略

○赵建平

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）把“统筹发展和安全”纳入“十四五”时期经济社会发展的指导思想，强调要“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”。这一重大战略决策把“统筹发展和安全”提升到经济社会发展的战略层面，是以习近平同志为核心的党中央领导全党全国各族人民进行具有许多新的历史特点的伟大斗争的重大成果。这一重大决策不仅是重大的战略创新，而且蕴含着深刻的理论意涵，有助于巩固凝练全面建成小康社会的理论成果、制度成果、实践成果，必将有力指引和推动全面建设社会主义现代化国家新征程上的国家治理体系和治理能力现代化深入发展。

一、“统筹发展和安全”战略决策的形成过程

1.安全战略思想范畴的“统筹发展与安全”

《2006年中国国防白皮书》首次使用了“统筹安全与发展”的正式表述。白皮书指出，“中国坚持走和平发展道路，统筹国内国际两个大局，妥善应对纷繁复杂的国际安全形势。中国依据发展与安全相统一的安全战略思想，统筹发展与安全、内部安全与外部安全、传统安全与非传统安全，维护国家主权、统一和领土完整，维护国家发展利益。”从文意看，“统筹”的对象或内容是三个，除了“发展与安全”外，并列的还有“内部安全与外部安全”和“传统安全与非传统安全”。值得注意的是，这“三个统筹”是属于“发展与安全相统一的安全战略思想”范畴的。《2010年中国国防白皮书》明确提出“维护国家主权、安全、发展利益”的国防政策首要目标。这一表述与此前的“维护国家主权、统一和领土完整，维护国家发展利益”相比，强调了“发展”与“安全”的关联性、平等性。党的十七大报告、十八大报告都使用“维护国家主权、安全、发展利益”的表述来宣示中国政府的外交政策宗旨。这一表述优化可以看作是提升发展与安全关系的战略层次的新视野新起点

2.总体国家安全观范畴的“统筹发展和安全”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出并不断坚持完善总体国家安全观。在此战略思想下，习近平对“统筹发展和安全”问题作出一系列重要论述。2014年4月15日，习近平主持召开中央国家安全委员会第一次会议，提出总体国家安全观的战略思想，强调“发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国”。这个论断第一次明确阐述“发展”与“安全”的辩证关系。据新华社2016年7月20日电，习近平对加强安全生产和汛期安全防范工作做出重要指示，要求“各级党委和政府特别是领导干部要牢固树立安全生产的理念，正确处理安全和发展的关系，坚持发展绝不能以牺牲安全为代价这条红线”，强调“社会发展的每一个项目、每一个环节都要以安全为前提，不能有丝毫疏漏”，要采取有效措施和技术“切实提高安全发展水平”。这个重要指示在经济社会发展范畴下对统筹发展与安全问题作了深刻论述，使用了“安全发展”概念，体现了总体国家安全观的“总体性视野”，把“发展”与“安全”关系进一步拓展到经济社会发展战略范畴。

3.作为经济社会发展战略原则的“统筹发展和安全”

党的十九大报告把“坚持总体国家安全观”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略，强调“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”。这一论断作为新时代坚持总体国家安全观的理论阐释，突出强调了“统筹发展和安全”的政治性、理论性和战略性。2018年4月17日，习近平在十九届中央国家安全委员会第一次会议上再次强调：“必须坚持统筹发展和安全两件大事，既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境。”2019年1月21日，习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话，他指出，面对世界大变局加速深刻演变，全球动荡源和风险点增多，我国外部环境复杂严峻的形势，“要统筹国内国际两个大局、发展安全两件大事，既聚焦重点、又统揽全局，有效防范各类风险连锁联动”。2019年10月31日召开的党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要求，“完善国家安全体系”必须“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一”。2020年年初以来，面对新冠肺炎疫情这一新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，以习近平同志为核心的党中央领导全党全军全国人民迅速坚决开展疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，2月23日召开统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议，用“统筹发展和安全”的战略思维引领中国抗疫斗争迈上科学轨道。2020年7月30日举行的中央政治局会议把正确处理发展与安全的关系提上了“十四五”发展战略议程。在会议所提出的推动“十四五”时期经济社会发展的总体思路中纳入“统筹发展和安全”，提出要“坚定不移贯彻新发展理念，统筹发展与安全，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远，社会安定和谐，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步”；在推动“十四五”时期经济社会发展的战略举措中提出要“把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”，这一表述与党的十九大报告提出的“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”相比较，增加了“更为安全”的新要求。这次政治局会议正是站在党的治国理政重大原则和经济社会发展的战略高度作出的科学决策，这一重大决策把“统筹发展和安全”提升到经济社会发展的战略层面，标志着“统筹发展和安全”战略位阶的提升，即成为“坚持贯彻新发展理念”的发展战略原则，安全发展成为重要的发展目标和统摄全局的发展理念。习近平在《关于〈建议〉的说明》中强调：“我们越来越认识到，安全是发展的前提，发展是安全的保障。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。我们必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋，打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战，确保社会主义现代化事业顺利推进。”这些重要论述进一步明确了统筹发展和安全的战略要求，具有深远的指导意义。

二、“统筹发展和安全”的理论意涵

新时代坚持和发展中国特色社会主义是一场深刻的社会革命。新冠肺炎疫情及其引发的一系列发展和安全风险挑战，生动地告诉我们，“统筹发展和安全”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的重大而紧迫的课题。“统筹发展和安全”，坚持和拓展了新时期以来所开辟的从发展角度理解和认识社会主义所取得的理论成果，从发展与安全的关系上深化了对社会主义的认识，深化了对新时代坚持和发展中国特色社会主义的规律性的认识。

1.“统筹发展和安全”坚持和丰富了“巩固和发展社会主义制度”的思想

在深刻总结20世纪社会主义兴衰成败经验教训的基础上，邓小平在“南方谈话”中谆谆告诫全党：“我们搞社会主义才几十年，还处在初级阶段。巩固和发展社会主义制度，还需要一个很长的历史阶段，需要我们几代人、十几代人，甚至几十代人坚持不懈地努力奋斗，决不能掉以轻心。”邓小平这里讲的“巩固和发展社会主义制度”，提出了科学社会主义发展史上的时代性课题，即在社会主义从多国实践向创新发展飞跃的历史进程中，会不可避免地面临各种严峻复杂的甚至是生死存亡的风险挑战。这实际上在提出“什么是社会主义、怎样建设社会主义”基本问题的基础上进一步提出了“发展与安全”的重大时代问题。经过长期的接续奋斗，中国特色社会主义进入了新时代。我国发展虽然取得了巨大成效，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界上最大的发展中国家的国际地位没有变。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展面临的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，有些还相当尖锐。这就决定了我们必须坚持以经济建设为中心，坚持以人民为中心的发展思想，聚精会神抓好发展这个党执政兴国的第一要务，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更加安全的发展。习近平反复强调，“增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则。我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事。”“面对新形势新挑战，维护国家安全和社会安定，对全面深化改革、实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦都十分重要。”“中华民族伟大复兴，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的”，“在前进道路上我们面临的风险考验只会越来越复杂，甚至会遇到难以想象的惊涛骇浪”，“我们面临的各种斗争不是短期的而是长期的，至少要伴随我们实现第二个百年奋斗目标全过程。”

2.“统筹发展和安全”拓展深化了“正确处理改革发展稳定关系”的内涵

推进社会主义现代化建设必须正确处理改革、发展、稳定的关系，“实践表明，三者关系处理得当，就能总揽全局，保证经济社会顺利发展；处理不当，就会吃苦头，付出代价”。在推进社会主义现代化建设实践中，要“从整体上把握改革、发展、稳定之间的内在关系，做到相互协调相互促进”，“把加快改革和发展的紧迫感同科学求实精神很好地结合起来，充分考虑经济社会各方面的有利条件和可能出现的困难，做到在政治和社会稳定中推进改革发展，在改革和发展的推进中实现政治和社会长期稳定”。正确处理发展与安全的关系，对于全面建设社会主义现代化国家具有十分重要的意义。2014年4月25日，习近平在十八届中央政治局第十四次集体学习时的讲话指出：“改革开放以来，我们党始终高度重视正确处理改革发展稳定关系，始终把维护国家安全和社会安定作为党和国家的一项基础性工作。”改革开放的实践充分证明，“改革发展稳定是我国社会主义现代化建设的三个重要支点。改革是经济社会发展的强大动力，发展是解决一切经济社会问题的关键，稳定是改革发展的前提。”“离开社会稳定，不仅改革发展不可能顺利推进，而且已经取得的成果也会丧失。从世界范围看，许多国家由于政局动荡、社会动乱，不仅失去发展机遇，也给这些国家的人民带来深重灾难。”实践经验也充分表明，“国家安全和社会稳定是改革发展的前提”，“当前我国国家安全内涵与外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”这就从国家安全治理视角深化了对改革发展稳定关系的认识，开辟了保持稳定的科学化、制度化、精细化、现代化路径。

3.“统筹发展和安全”拓展与丰富了发展是硬道理、发展必须是科学发展的战略思想

发展是硬道理，发展是解决我国一切问题的基础和关键。习近平指出：“发展是基础，经济不发展，一切都无从谈起。改革开放以来，我们靠聚精会神搞建设，一心一意谋发展，取得了骄人的成就。实现全面建成小康社会奋斗目标，仍然要把发展作为第一要务，努力使发展达到一个新水平。发展是硬道理的战略思想要坚定不移坚持，同时必须坚持科学发展，加大结构性改革力度，坚持以提高发展质量和效益为中心，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。”党的十八大以来，在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念指引下，中国经济保持中高速增长，迈向中高端水平。新时代的发展，是要实现科学发展，是要实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。安全发展是五大发展的前提。“安全发展”理念，就是要“守住底线，在贯彻落实新发展理念中及时化解矛盾风险”。“推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，前提都是国家安全、社会稳定。没有安全和稳定，一切都无从谈起。”

4.“统筹发展和安全”的本质是坚持以人民为中心的发展思想

人民是历史的创造者，是“我们党执政的最大底气，是我们共和国的坚实根基，是我们强党兴国的根本所在”。党的十八届五中全会首次提出了以人民为中心的发展思想，这一思想“体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨，体现了人民是推动发展的根本力量的唯物史观”。党的十九大把“坚持以人民为中心”确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容。“发展的目的是造福人民”。人民安全是国家安全观的宗旨，安全发展理念的本质就是以人民为中心的发展观。发展为了人民，发展依靠人民，安全为了人民，安全依靠人民，发展和安全都是为了“让全体中国人民过上更好的日子”。发展与安全在政治本质上具有一致性。公共安全是最基本的民生，必须把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识。人民生命安全居于至高无上地位。“各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位。”2020年9月8日，习近平在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话中进一步强调指出：“人的生命是最宝贵的，生命只有一次，失去不会再来。在保护人民生命安全面前，我们必须不惜一切代价，我们也能够做到不惜一切代价，因为中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，我们的国家是人民当家作主的社会主义国家。”“我们果断关闭离汉离鄂通道，实施史无前例的严格管控。作出这一决策，需要巨大的政治勇气，需要果敢的历史担当。为了保护人民生命安全，我们什么都可以豁得出来！”

三、新发展阶段上“统筹发展和安全”的创新策略

2020年8月24日，习近平在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会并发表重要讲话，提出了“十四五”时期“我国发展将进入新发展阶段”的新判断。“十四五”时期是我国全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国发展将进入新发展阶段。新发展阶段之“新”首先表现在我国发展仍然处于战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。放眼全球，当今世界正经历百年未有之大变局，和平与发展仍然是时代主题，但同时国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增强。环顾国内，我国已经进入高质量发展阶段，发展具有多方面优势和条件，同时发展不平衡不充分问题仍然突出。即将到来的新发展阶段，也将是“我国发展进入各种风险挑战不断积累甚至集中显露的时期”。统筹发展和安全，必须胸怀“两个大局”，深刻认识我国社会主要矛盾发展变化带来的新特征新要求，增强机遇意识和风险意识，把握发展规律和安全规律，发扬斗争精神，善于在危机中育新机，于变局中开新局。统筹发展和安全，是一个战略创新、政策创新、制度创新的综合性创新实践。

1.强化理念引领：坚持战略思维和底线思维紧密结合，牢固树立安全发展理念

2020年9月9日，在第36个教师节来临之际，习近平在贺信中强调，要统筹做好常态化疫情防控和教育教学工作，确保全面复学、正常复学、安全复学。“安全复学”体现了统筹发展与安全的科学理念和底线思维。党的十八届五中全会提出的五大新发展理念，“不是凭空得来的，是我们在深刻总结国内外发展经验教训的基础上形成的，也是在深刻分析国内外发展大势的基础上形成的，集中反映了我们党对经济社会发展规律认识的深化，也是针对我国发展中的突出矛盾和问题提出来的”。其中，创新发展注重的是解决发展动力问题，协调发展注重的是解决发展不平衡问题，绿色发展注重的是解决人与自然和谐问题，开放发展注重的是解决发展内外联动问题，共享发展注重的是解决社会公平正义问题。安全发展理念也应作如是观，安全发展注重的是解决发展风险防范问题。“安全发展”理念既是战略思维，也是底线思维，强调的是严守“政治底线”“发展红线”。习近平强调指出：“凡是危害中国共产党领导和我国社会主义制度的各种风险挑战，凡是危害我国主权、安全、发展利益的各种风险挑战，凡是危害我国核心利益和重大原则的各种风险挑战，凡是危害我国人民根本利益的各种风险挑战，凡是危害我国实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的各种风险挑战，只要来了，我们就必须进行坚决斗争，而且必须取得斗争的胜利。”这“五个凡是”就是新时代新发展阶段坚持底线思维的根本遵循。只有把安全发展理念贯穿于创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的全过程各环节，才能确保“五大发展”的特质和优势充分发挥，从而实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

2.深化政策创新：优化统筹发展和安全的公共政策体系

公共政策是统筹发展和安全的重要工具。抗击新冠肺炎疫情的新鲜经验，为面向新发展阶段加强统筹发展和安全的政策创新提供了有益参照。一要准确研判和把握安全风险挑战的形势变化，立足全局、着眼大局，及时做出统筹防控风险挑战和推进经济社会发展的重大决策，坚持依法防控、科学防控、人民防控，分层分级、分类分区，精准推动决策落实，最大限度保障人民生产生活有序开展，保障社会和谐稳定。二要加大宏观政策创新，加大统筹发展和安全的力度。在抗击新冠肺炎以来，中央决策实施“六稳”“六保”的宏观政策，制定一系列纾困惠企政策，出台多项强化就业优先、促进投资消费、稳定外资外贸、稳定产业链供应链等措施，促进新业态发展，推动交通运输、餐饮超市、文化旅游等各行各业有序恢复，实施支持湖北发展一揽子政策，分批分次复学复课，取得了显著成效，使我国成为疫情发生以来第一个恢复增长的主要经济体，在疫情防控和经济恢复上都走在世界前列。三要加强科技政策创新。科技创新是发展的第一驱动力。“科技领域安全是国家安全的重要组成部分”。自主创新是统筹发展与安全的根本所在。我们“只有把核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全”。统筹发展和安全，必须加强科技政策创新，改善科技创新生态，激发创新创造活力，给广大科学家和科技工作者搭建施展才华的舞台，让科技成果源源不断涌现出来，顺畅转化为现实生产力。要大力推动科技自主创新，补短板、锻长板，尽快攻克“卡脖子”技术难题，实现更多“从0到1”的突破。四要加强社会政策创新，完善社会治理体系，激发统筹发展和安全的社会活力。坚持以人民为中心的发展思想，就要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径。比如在人民城市建设中，“要加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，加强综合治理，形成常态化长效管理机制，努力让城市更有序、更安全、更干净。”

3.优化制度创新：不断完善统筹发展和安全的国家治理体系

“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”要坚持中国特色国家安全道路，坚持贯彻总体国家安全观，健全完善国家安全体系，增强国家安全能力；坚持党对国家安全工作的绝对领导制度，完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，健全国家安全法律制度体系。要把“统筹发展和安全”这一重大原则贯穿于统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局的实践中，创新完善“统筹发展和安全”制度安排体系。坚持中国特色社会主义政治发展道路，创新完善统筹政治发展和政治安全的制度安排。“要不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好发挥中国特色社会主义政治制度的优越性，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。”坚持中国特色社会主义经济发展道路，创新完善统筹经济发展和经济安全的制度安排。“既要保持战略定力，推动我国经济发展沿着正确方向前进；又要增强忧患意识，未雨绸缪，精准研判、妥善应对经济领域可能出现的重大风险。”要坚持中国特色社会主义文化发展道路，创新完善统筹文化发展和文化安全的制度安排。尤其要高度重视网络意识形态安全风险问题，维护网络意识形态安全，坚决打赢网络意识形态斗争，切实维护以政权安全、制度安全为核心的国家政治安全。“网络已是当前意识形态斗争的最前沿。掌控网络意识形态主导权，就是守护国家的主权和政权。”坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，切实落实保安全、护稳定各项措施，“善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势，着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，不断完善中国特色社会主义社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，创新完善统筹生态发展与生态安全的制度安排，坚持和完善生态文明制度体系，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制，筑牢生态安全制度化屏障。坚定不移走和平发展道路，创新完善统筹国家发展与国家安全制度安排。尤其要加快健全对外开放安全保障体系，构建海外利益保护和风险预警防范体系。“网络安全和信息化是相辅相成的。安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进。”“从世界范围来看，网络安全威胁和风险日益突出，并日益向政治、经济、文化、社会、生态、国防等领域传导渗透。”因此，要加快建立网络综合治理体系，推进依法治网，确保网络安全，支撑总体国家安全。