浅析高校项目预算绩效管理问题与对策——以K大学为例

欧阳萍，周胤

（江西开放大学，江西 南昌 330046）

一、项目预算绩效管理定义及作用

项目预算绩效管理是绩效管理的一个重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算模式。项目预算绩效管理是预算管理与绩效管理充分融合的管理系统。它将项目绩效管理的理念以及方法等运用到财务预算绩效管理的全过程。项目预算绩效管理主要有以下作用：

第一、注重项目预算绩效管理，有利于保证预算管理制度的实施，同时有利于促进单位建立财务制度，形成与之相对应的管理体系，从而形成科学规范的预算制度，最终推动工作的有效进行。［1］在项目预算绩效管理目标引导下，能保证符合单位发展战略、治理目标的预算项目得到优先投入和实施，从而使单位的财政资金配置到最能提高履责能力、公共服务水平的领域，实现财政资金的最优配置。

第二、能加强对项目预算资金的监管。对项目预算绩效进行管理，建立全方位、全过程、全覆盖的项目预算绩效管理，可以将项目预算从立项到实施纳入绩效管理监控之下，避免财政预算资金低效浪费情况的出现，同时也可遏制各种违规违纪行为的发生。

第三、有助于加强单位自身管理，提高预算编制工作水平。项目预算绩效管理对单位预算编制工作提出了更高的要求，有助于锻炼单位预算编制工作队伍，培养预算编制人员，建立科学的预算编制观念，进一步提升单位项目预算编制的质量和合理性。

二、文献综述

对于高校如何有效地开展项目预算绩效管理，学者们在理论与实践层面进行了广泛的探讨。何辉（2020）认为高校项目预算管理缺少科学的绩效评价体系，提出构建以绩效为导向的全面预算管理新机制。韩立伟（2021）指出高校项目实施缺乏有效监督，提出应当对预算执行过程进行预算、绩效双监控。许爱芳（2021）认为高校项目预算编制与学校战略目标联系不紧密，指出应当紧扣高校发展目标进行预算编制。

通过相关的国内研究文献可以看出，当前的研究和实践中面临的主要问题是如何将绩效管理融入项目预算的全过程管理中,如何将项目预算支出“量”的考核管理转变为“质”的绩效管理。为此，本文以省属高校K大学项目预算绩效评价情况为研究样本，以实务环节的现实问题为导向，进一步探讨高校健全和完善项目预算绩效管理的实施路径。

三、K大学项目预算绩效管理现状

（一）K大学项目预算绩效的管理流程

根据《中共江西省委、江西省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（赣发〔2019〕8号）精神，力争到2022年基本建成具有江西特色的“全方位、全过程、全覆盖”及“有评估、有目标、有监控、有评价、有应用”的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。［2］2019年以来，K大学有序开展了二级预算项目的绩效管理工作。首先由资金使用部门提出项目需求，初步论证后，编制预算绩效目标。然后由归口管理部门论证审核，财务部门负责将上述材料汇总向财政厅申报二级预算项目。申报材料提交学校校长办公会、党委会审定后报送省教育厅、省财政厅，待省财政厅绩效管理局项目评审通过后再列入学校下年度预算。预算批复后，各项目申报部门按绩效目标进入实施环节。

年度预算执行完毕，各实施部门开展项目支出绩效自评工作。按照“谁使用、谁评价”的原则，对照年初预算设定的项目绩效目标及指标值，对应填报年度实际完成值。按照目前财政部门评价原则上的统一设定，预算执行率和一级预算评价指标权重设置为：预算执行率10%、产出指标50%、效益指标30%、服务对象满意度指标10%。二级、三级指标根据指标重要程度、项目实施阶段等因素综合确定，项目的三级指标设置一般尽量在指标库中选指标，库中没有合适的指标，则进行自行设定。根据项目的投入、产出和效益等分值情况，形成项目绩效自评报告。再由学校财务部门召集校内专家组成的绩效评价工作小组或聘请第三方评价机构进行材料审核，复核汇总后上报省教育厅、省财政厅，并在学校门户网站上公开绩效自评情况。

（二）2019年K大学二级预算项目绩效评价情况

2020年，学校根据上级主管部门要求对2019年度所有200万元以上二级预算项目进行了绩效评价工作。2019年，学校申报入库的二级预算项目有11个，其中200万以上的项目5个，由学校责任部门先作项目绩效自评价填报，然后财务部门聘请第三方中介机构进行复查。以上5个项目年初预算资金共计9178.32万元，年中项目调增、调减合计追加30.98万元，调整后预算资金总计9209.30万元，全年执行数为6946.65万元。项目A、B、C为教学服务类的项目支出，项目D、E为政府采购类的资本性项目支出。2019年绩效评价项目预算执行情况详见表1，2019年绩效评价项目评分情况详见表2。

表2 2019年绩效评价项目评分一览表

（三）2020年K大学二级预算项目绩效评价情况

2021年，学校对2020年度所有二级预算项目都进行了绩效评价工作。由学校责任部门先作项目绩效自评价填报，然后财务部门组织校内专家进行调研，作评价复核工作。为便于与上年进行对比分析，仅对本年200万元以上项目支出予以列示。2020年度仍为五个200万元以上二级预算项目，且项目名称、类别与上年一致。年初预算项目资金合计6815.93万元，追加资金887.98万元，全年预算资金总计7703.91万元，全年执行数为5412.16万元，2020年绩效评价项目预算执行情况详见表3，2020年绩效评价项目评分详见表4。

表3 2020年绩效评价项目预算执行情况一览表（单位:万元）

表4 2020年绩效评价项目评分一览表

整体来看，学校2019年、2020年项目支出预算执行率不高，两年的预算执行率均未达到80%。其中，2019年项目E预算执行率最低，仅为54.22%；2020年项目D预算执行率最低，仅为39.8%。从上表也可以看出政府采购类的资本性项目支出一直是预算执行率不高的重要影响因素。表2及表4为各部门提交的绩效评价自评分，2019、2020年各项目综合评分均在75分以上，各项目的分项指标中的效益指标、满意度指标评价分值得分都较高，都在80分以上（按满分100分计算）。

四、学校项目预算绩效管理存在的问题

(一)项目预算编制质量不高

项目预算编制过程时间仓促，编制要求精度比较高，尤其是政府采购类信息化建设、大型修缮等资本性支出需求分析、项目论证、采购实施涉及多个部门共同参与，对项目预算编制的业务部门提出了较高的预判要求。近两年，财务部门之外的其他部门积极参与预算编制工作，按照项目预算编制要求提交项目预算明细，但实际执行中还是存在预算项目论证不充分、项目方案未实施、取消立项等影响项目预算资金执行率的现象。学校在2019年的5个二级预算项目中，有A、B、D、E四个项目做了预算调整，2020年的5个项目，仍出现两个项目进行预算调整。绩效评价结果尚未与下年预算安排形成有机衔接，成本意识薄弱。

（二）项目预算绩效管理观念薄弱

学校各部门对于开展项目预算绩效管理工作意识淡薄，重视程度不够。有些部门认为提高了资金使用效率就是开展了良好的项目预算绩效管理工作。学校作为非营利组织，主要经费来源是财政拨款和学费收入，因此更注重财政性资金的数量以及资金如何分配，并没有过多地关注资金的使用效果和收益。［3］部分业务部门甚至认为项目预算绩效管理工作的主体任务应该交由财务部门来实施，财务与业务部门难以形成管理合力，使得绩效管理流于形式，被动应付。但项目预算绩效管理工作具有全局性、系统性的特点，涉及财务和业务两个层面，离不开财务部门与业务部门的相互配合和深度参与。

（三）项目预算绩效目标管理设置不合理

项目预算绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础。绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。绩效指标是绩效目标的细化和量化描述，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标等。目前，高校的项目预算绩效目标与学校的治理目标、战略发展规划基本上是一致的，但存在绩效目标、指标设置与项目相关度不高，绩效指标设置不规范，指标细化量化程度偏低等问题，导致填报的绩效目标和指标不能客观反映项目经费的支出效应。虽然学校对2019年度的二级预算项目引入了第三方绩效评价，但效益指标、项目满意度指标等设置量化程度不够，主观性内容偏多，第三方机构在复查环节也难以给出客观、公正的绩效评价分值，评价结果应用价值不高。同时绩效目标设定与经费使用部门的职责和工作目标没有挂钩，缺乏责任落实。

五、完善项目预算绩效管理机制的建议

（一）重视项目预算绩效目标设置

资金使用部门填报绩效目标，三级指标设置一定要规范，目标值一定要与资金匹配，要具有可操作性，因为目标设置直接关系到后续的执行、自评和监控等工作。高校项目预算绩效目标管理应实行学校主要领导负责制，成立由财务部门牵头，相关业务处室、项目单位组成的项目预算绩效目标管理工作小组。管理和使用项目资金的各部门、相关业务处室是预算绩效目标管理的责任主体，全过程负责项目预算绩效目标管理工作。财务部门主要负责对各业务部门的项目绩效目标编制进行规范性审核。项目预算绩效目标与学校职能及事业发展规划的相符性、目标细化量化程度等可以请校内外专家组成员进行专家评审，提出审核意见。要加强高校之间的项目预算绩效指标设置的横向交流，在高校目前较为统一的二级预算项目名称类别下，逐步形成统一、规范的三级指标量化设置，从而出台预算绩效量化指标的行业标准，据此得出的评价结果也利于学校进行纵向、横向的对比分析。

（二）提高项目预算资金使用效率

预算执行率是高校项目预算绩效管理工作的重要考核指标，对于优化资源配置、促进项目效用最大化有着重要的作用。在保证项目实施、推进绩效目标的同时，提高预算资金执行率，保障项目实施成效。［4］

要科学细化编制预算，为预算执行打好基础。预算编制是预算执行管理的基础，预算编制得越科学、合理，越有利于预算执行。做好事前绩效评估和预算编制的贯通和衔接，对重大项目的新增预算在项目入库之前可以组织第三方机构独立开展绩效评估。参照事前评估结果对项目进行排序，按项目轻重缓急统筹申报入库。合理安排预算资金，增强预算的精准度，减少预算调整，避免项目论证不充分而出现无法实施或执行效果偏差大等情况，确保预算的严肃性。另一方面，采取刚性措施加快预算执行。将预算调整情况、预算执行情况等作为部门年度述职考核的重要内容。对重点项目进行定期或专项考核，将评价结果作为以后年度安排立项的参考。

（三）提高项目绩效目标执行监控水平

列入预算的项目要按照计划扎实推进。各部门应严格按照项目绩效目标申报表的总体目标、实施效果指标、过程管理指标等年初项目预期进行项目安排，合理分配每月任务，按时进行项目成果总结。［5］财务部门分季度对预算执行情况和绩效目标实现程度开展日常监控。对项目的执行情况提出建设性的建议，对发生偏离的情况要给予工作提示。同时学校层面要统筹规划、归口建设和管理，内审部门对项目执行开展事中抽查审计，发现问题或出现偏差时及时提出审计意见，要求立行立改，防止资金闲置和资源浪费。强化绩效评价结果的运用，切实做到以评促管。促使预算资金真正从重分配向重管理进行转变，提高绩效评价水平和质量。

（四）建立项目预算绩效管理的长效机制

全面实施项目预算绩效管理是一项长期的系统性工程，需要持续推动，常抓不懈。学校要围绕预算管理需要，以问题为突破口，建立健全项目预算绩效管理工作长效机制。从顶层制度设计入手，强化预算绩效管理的刚性约束，制定对项目资金的执行政策；以绩效评价为手段，优化财政资源配置，建立绩效评价管理体系；以质量控制落实到人到岗为导向，分级分类，明确项目部门和责任人的职责范围和问责程序，把绩效评价与经济责任审计、行政监察结合起来，建立定期公开公示制度。［6］对浪费财政资金，项目实施绩效低下或者无效的项目责任人进行追责；属于重大项目的，应对重大项目负责人实行终身追责。对绩效评价结果较好的项目，安排下年预算时给予支持；在绩效工资分配方案中明确对项目部门和责任人给予项目考核奖励。

高校应不断提高财务管理水平，用最少的资金，办更多的实事。在预算编制、执行、评价、监督的过程中更加关注预算资金的产出和结果，真正建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。