基于粮食安全视角的中国未来土地利用战略研究

王 辉

（贵州大学经济学院，贵州贵阳 550025）

世界上的所有国家在强化自身的经济建设过程中，都会土地资源的利用与发展，尤其在中国人口多的国家，要更加重视土地资源，中国作为发展中国家，在发展的过程中，土地资源利用规划是国家目前发展的重要区域，实施土地利用战略，是中国成为发达国家的必经之路。粮食安全更是中国未来土地利用战略领域实施的重要一环，也是在实现全面发展过程中必然要解决的问题之一。

一、当今中国以及世界粮食安全态势

信息技术的变革使得世界融为一体，全球化进程中也伴随着竞争与合作。美国战略家、前国务卿基辛格曾说过：“谁控制了粮食，就控制了人类。”毫无疑问，当今世界人口众多，面临许多全球性非传统安全问题，尤其关乎人类生存、文明延续的粮食安全问题最为重要。

中国是一个土地资源数量大但是人均占有量少的国家，现在面临经济转型升级的重要时间节点。面对新时代，新要求，新形势，无疑加重了中国土地供需矛盾突出。在资源环境紧缺的背景下，找出适合中国发展阶段性特点的土地利用战略方向，优化土地利用策略，也能加快国家经济高质量发展进程。中国的粮食安全历经了往日“总量不敷”，到现今“结构性失衡”的改变。虽然粮食安全问题得到有效解决，但仍然需要持续进行农业领域的供给侧结构性改革，解决人民日益增长的需求与粮食供给不充分的矛盾，也是为了实现真正让中国人自给自足。就目前来看，中国的粮食安全还存在着隐患，需要采取及时治理手段措施，以避免由于粮食安全引发的灾难。

二、中国土地利用战略引发的粮食安全问题及成因

（一）粮食安全问题

在建设用地面积的逐年增加、城镇化加速的共同作用下，也加快了粮食危机问题。中国自改革开放以来，社会主义经济高质速发展，实体化进程和城乡镇一体化加快，却最终导致土地利用率与生产粮食需要之间不平衡的协调，粮食产量近几年变化如图1 所示。从人口数量方面看，1994—2016 年期间，城镇化人口由1.72 亿人增加到7.93 亿人，2016年比2015 年增加2 182 万人[1]。农村常住人口减少173 万人，现为5.9 亿人次，城镇化率为57.4%。城镇人口的增加。

大量良田被蚕食，粮食安全问题因此尤为突出。从全国粮食播种面积看，2017 年的数据为16.83亿亩（112 220 千公顷），相比于2016 年，粮食播种面积减少了1 222 万亩（815 千公顷），减少率为0.7%。单独考察谷物播种面积，2017 年比2016 年减少2 196 万亩（1 464 千公顷），为13.93 亿亩（92 930千公顷），减少率为1.6%。国土资源部在2015 年发布了《2015 年中国国土资源公报》，其中数据显示，截至2015 年底，全国的耕地面积为20.25 亿亩[2]。中国提出的耕地保护目标为2030 年18.25 亿亩的耕地面积底线。也就是说，在2015—2030 年的15 年间，只有2 亿亩的利用空间，但是随着各级政府的超标利用土地，耕地保护问题面临着严峻形势。

图1 2015—2017 年粮食产量

粮食缺口日趋严重问题。虽然总量不足的问题被有效克服了，却一方面是提升粮产，另一方面扩大总粮进口量。2017 年中国的粮食产量12 358 亿斤（61 791 万吨），较上一年增长0.3%，增产33 亿斤（166 万吨）。其中全国谷物的产量为11 231 亿斤（56 455 万吨），较上一年减少0.1%，17 亿斤（83万吨）；从海关总署发布的数据看，进口量方面，2017 年的粮食累计进口量为13 062 万吨，比2016年增长13.9%，粮食进口总量突破了历史最高记录[3]。在进口的类别中，大豆的进口量近乎总量的2/3，各类占比如图2 所示。出口量方面，2017 年中国累计出口粮食280 万吨，较上年增长47.4%，其中累计出口大豆11 万吨；累计出口稻米120 万吨；累计出口玉米8.6 万吨，各类占比如图3 所示。相关研究推测，未来几年中国粮食缺口仍然会比较大，与此同时，粮食价格也受到影响，价格不断增长。较为客观地说，中国现在正处于较为严重的海外粮食进口，却也容易受到国外经济、政治、文化方面的制约而出现粮食安全缺口问题。

（二）成因分析

1.耕地指标与实际调查的误差。在一定范围时期内的规划编制，会受到多方面的影响（比如信息技术手段等），在整个时间范围内各因素存在不容忽视的误差，使得规划基础期预估的土地规模与实际调查测量存在较大出入。使得土地规划编制的指标脱离实际，造成不良后果。

图2

图3

2.对经济社会发展的迫切要求，导致的耕地保护力度不足。土地规划作为国土资源管理的重要依据，应该从宏观层面，全局考察、合理安排布局，要把各种用地类型和结构的安排统筹起来。40 年来的改革开放，城镇化建设是主基调，却造成了一种只关注建设用地，却不重视耕地保护的局面。在现实中，各级地方政府中强劲的发展意志对土地规划的导向进行有力影响，大多数情况下，地方政府在总体规划中会更加关注城镇或农业建设用地的规模布局等，由于农业生产的低利润率，其耕地的规划常常受到忽视，保护不足。

3.基本农田低效管理。在基层实践中，为了达到保护基本农田的硬指标，片面划定保护区域，不客观实际检测土质，使得许多优质土地失去被保护的机会。

4.补充耕地的目标难以实现。为了缓解耕地减少，会在土地总体规划中，对土地开发进行整理补充，但是建设用地的退出机制不完善，复垦难以实现，再加上规范不到位，农民擅自将耕地改为其他用地，再这样的共同作用下，耕地面积只减不增。

三、基于粮食安全视角的中国未来土地利用战略建议

（一）粮食安全视角下的中国未来土地利用战略选择

从原则上来看，在有条件下的土地资源满足社会各种用地需要，这就为了土地利用战略规划提供了社会客观存在。土地利用战略规划已经成为政府的重要职能，而未来的土地利用战略依然要以保障粮食安全为土地规划的基本前提，着手改进耕地保护和基本农田保护的土地利用战略。从长远和发展的视角来看，粮食安全问题是土地规划工作的出发点和立足点，粮食安全是规划的前提，进行合理可持续土地利用战略规划的发展，坚持协调、统一为规划与粮食安全理念贯彻到实践中，以正确社会价值观和粮食安全价值观对待规划的协调关系，促进二者有机整合起来。避之而谈的发展是不稳定的发展，粮食安全得到有效保障，社会经济才能可持续性发展。

（二）耕地保护与建设用地布局的调整

要从实际出发，以调查数据为基础，再结合土地的调整、建设用地的占用、生态补偿等各方面耕地的变化情况，以及多方参考未来规划期内土地变化的趋势，统筹规划建设占用耕地、耕地保有量以及补充耕地的规模。

未来的土地利用还是要从耕地保护的角度出发，进行建设用地的布局调整。可以通过利用好农业用地分级分类，科学地评定质量等级的结果，配合建设用地的调整，积极利用资源，尽量不占耕地、少占耕地。城市的开发要规定界限，避开优质土地，使城市发展从开放式向节约型发展。

（三）未来土地利用战略中城乡关系的处理

首先，未来土地利用战略中城乡关系的处理依然需要科学理论为主要指导，遵守中国国情发展规律性，以党的“十九大”理念为协调相关政策法规作为科学合理规划思想依据，才能构建未来中国特色社会主义土地利用战略规划的理论体系。而中心城区和外围乡镇两者之间相辅相成既有雷同性，但又有区别性，这就需要注重各项国家重点战略规划的要求，土地利用战略规划也是协调中心城区和外围乡镇关系的必要条件。

其次，实践是检测理论准绳标准，只有通过土地利用战略规划的过程，才能统筹处理城乡关系过程中可能性。而从实践一个方面，我们要以国家土地利用战略领域为第一要义，对城乡关系内进行合理优化机构，发展领域内潜在性转换为现实性，提高领域内两者之间和谐共同发展；另一方面，要在城乡规划中建设保障体系，推动可持续发展的优惠政策所组成的系统。因而我们应科学、综合优化城乡之间状况的绿色生态效益、社会环境效益、市场经济效益，促进未来土地利用领域战略可能性和可持续性发展。结合城乡交接地区的实际，提出了注重对综合土地进行合理资源配置、完善人员配置、落实相关政策、加强区域土地多用途制度等土地利用战略领域规划的优化对策，从而有利于促进城乡区域关系和谐发展。

最后，土地利用战略规划在一定历史空间进行本质变化与结合演变，从而重视中国工业乡镇和农业乡镇的关系，重视是规划的前提，规划是重视的基础，协调是规划与重视的重点，进行可持续发展。也要全面考察用地需求，既满足重点区域的土地规划需求，要保障外围城乡发展的机会和发展水平，土地规划指标要实现城乡均衡，避免浪费和短缺。还有可以利用新媒体对重点区域土地规划进行宣传，增加群众知名度和项目透明性，运用APP 公众号、新媒体APP 制作大众宣传视频等提前进行宣传，更多的民众参与宣传活动会使城区与乡镇之间关系得到更好的效果。

（四）保障基本农田的质量与数量

基本农田的保障主要以硬指标来实现，而被保护农田的质量却有待提高。市县级政府要合理调整基本农田保护的任务，避免片面的数量指标，可以提高被保护对象中优质耕地的比例，优先后期服务保障管理，通过相关部门进行宏观调控制定符合保障基本农田质量目标和理念导向，调控标准应做到清晰明确，保证农民能够清晰开展基本农田活动，并尽可能量化使保障可衡量。保障的标准可以从数量、质量、时间、产量四个维度去构建，确保被保护的基本农田的产能效能和整体质量。

四、结论

综上所述，基于粮食安全视角下对中国未来土地利用战略的过程，存在的问题包括大量良田被蚕食、粮食缺口日趋严重、城镇化加速作用下的粮食危机问题等，对此要建议包括对未来土地利用战略选择、耕地保护与建设用地布局的调整、未来土地利用战略中城乡关系的处理、保障基本农田的质量与数量。粮食安全是国民生存的基本，每个国家都要重视粮食的安全，中国要合理进行城镇化，适量进行土地增减挂钩，保障足够的耕地，有规模的进行粮食种植，研究更高产能和更高质量的粮食。未来土地合理利用以及利用方向，特别是耕地的占用，决定了粮食的产量，农业大国更应该重视第一产业的发展，第一产业的发展离不开土地利用的规划，粮食安全问题更离不开土地的质量。