论环境治理全民行动的路径*

袁春剑

（1.贺州学院；2.海南师范大学）

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”[1]，要把我国制度优势更好地转化为生态环境治理效能，就必须“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”[1]。党的十九大明确指出：“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”[2]《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《环境治理意见》）从治理主体、治理依据、监督执行等方面为加快推进环境治理提供意见，并指出了环境治理体系应坚持的四项基本原则，即坚持党的领导、坚持多方共治、坚持市场导向、坚持依法治理，“到2025 年，建立健全环境治理的……全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成……激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”[3]。党的十八大以来，虽然我国生态环境治理能力不断提高，但全民参与仍然不足，在一些生态环境行为领域存在着“高认知度、低践行度”现象[4]。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《生态文明建设意见》）明确指出，要“广泛动员全民参与生态文明建设”[5]。加快构建和完善环境治理全民行动体系，要“充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，凝聚民心、集中民智、汇集民力”[5]，推动广大人民群众自觉主动参与保护生态环境、建设生态文明的行动之中，形成持续、有效的全民环境治理格局，是解决生态危机，实现人与自然和谐共生、建设美丽中国的关键。

一、坚持以人民为中心的全民环境监督

人民群众是生态文明建设的根本力量，环境治理必须坚持走群众路线，接受人民群众的监督。人民群众积极参与环境治理监督是发挥人民主体地位的一种表现。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”[6]其中舆论监督是全民参与环境治理最集中的一种表现形式，“舆论监督功能的强弱,标志着环保事业的发展程度”[7]，也反映了环境治理现代化的能力和水平。

第一，充分发挥新闻媒体在环境治理中的作用，“对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督”[8]。新闻媒体在环境治理方面既要做好正面宣传，又要做好舆论监督，“舆论监督和正面宣传是统一的”[9]。新闻媒体要反映群众呼声，及时把人民群众关于生态文明建设的经验和环境治理面临的实际情况反映出来。党的十八大以来，新闻媒体报道了许多生态文明建设中涌现出来的英雄事迹和精神，如从“右玉精神”到“塞罕坝精神”，从杨善洲种树到八步沙林场“六老汉”三代人治沙造林先进群体的感人事迹。宣传的方式既有新闻媒体的直接宣传介绍、公益广告，也有通过电视剧如《右玉和她的县委书记们》《最美的青春》《杨善洲》等间接形式。这些正面宣传生态文明建设的事迹，对于激发广大人民群众参与环境治理具有十分重要的作用。

习近平指出，“新闻媒体要直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针砭时弊，同时发表批评性报道要事实准确、分析客观”[9]。要加强新闻媒体在舆论监督上的作用，“舆论监督水平既是全社会环境意识高低的标志,也是全民参与环境保护事业的表现”[7]。鼓励新闻媒体对各类破坏生态环境问题、突发环境事件、环境违法行为进行曝光，“省、市两级要依托党报、电视台、政府网站，曝光突出环境问题，报道整改进展情况”[10]。党的十八大以来，新闻媒体高度重视生态文明建设，曝光了许多破坏生态环境的问题，如祁连山国家级自然保护区生态环境问题、秦岭生态环境问题、洞庭湖区下塞湖非法矮围问题等。这些破坏生态环境的违法问题也使人们认识到环境治理的紧迫性和严峻性。近年来，电视问政、网络问政，曝光了不少生态环境问题，将生态环境问题置于公众的监督之下，也显示出人民群众积极参与环境治理及对生态文明建设的期待。

第二，发挥环保举报平台，尤其是“12369”网络举报平台的作用。“公民生态环境行为规范十条”指出,“参与监督举报。遵守生态环境法律法规，履行生态环境保护义务，积极参与和监督生态环境保护工作，劝阻、制止或通过‘12369’平台举报破坏生态环境及影响公众健康的行为”[11]。党的十八大以来，以人民为中心的生态文明建设进入快车道，人民群众越来越关心环境问题，积极参与和监督生态环境保护工作,对环境违法问题的举报也越来越多，如表1 所示①资料来源于生态环境部历年全国“12369”环保举报情况。涉及主要行业（领域），按照占比由大到小列举。2015年6月5日正式开通“12369”微信举报。2016年全国“12369环保举报管理平台”（以下简称管理平台）建成运行，全国环保举报数据联网。。从举报的主要问题看，大气污染占比最高，但同时可以看出从2013年到2019年大气污染占比逐年下降，这显示出一方面人民群众对空气环境质量的重视，另一方面我国对“蓝天保卫战”在内的污染防治攻坚战不断取得成效，人民群众对空气环境质量满意度不断上升。从环保举报的主要行业（领域）来看，近几年人民群众越来越关心自身周围的环境，特别是涉及人民群众生产、生活的环境。生态环境部公布的2019年度全国“12369”环保举报情况显示，2019年全国“12369”“共接到公众举报531 176件，同比下降25.2%……其中电话举报下降26.0%，微信举报下降21.6%，网络举报下降22.9%”[12]。2019年环保举报情况也显示，举报数量与人口分布呈正相关，且举报地理分布与我国人口区域分布“黑河—腾冲线”重合度很高；2017年至2019年大气举报占比逐年下降，固废举报占比明显上升，其中生活垃圾约占固废举报三成，且广东省在各污染类型举报中都排前列。[12]

表1 2013—2019年全国“12369”环保举报情况

续表1

二、坚持以社会组织为载体的全民环境治理

群众路线既是生态文明建设的生命线，也是环境治理工作的根本路线，各类社会团体和社会组织在激发和调动广大人民群众参与环境治理、形成最广泛的环境治理战线上具有十分重要的作用。社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量[13]，支持社会组织在环境治理、促进社会和谐等方面发挥作用，使之成为生态文明建设的重要主体。《环境治理意见》指出，“工会、共青团、妇联等群团组织要积极动员广大职工、青年、妇女参与环境治理”[3]，相比以往只强调发挥环保组织的作用，这些群团组织将为环境治理增添富有活力的新鲜血液和力量。另外，“行业协会、商会要发挥桥梁纽带作用，促进行业自律”[3]，它们在推进环境治理方面亦具有不可或缺的作用。

第一，发挥工会、共青团、妇联等群团组织在环境治理中的作用。习近平强调：“加强和改进党的群团工作，把工人阶级主力军、青年生力军、妇女半边天作用和人才第一资源作用充分发挥出来，把13亿多人民的积极性充分调动起来。……使之成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。”[14]环境治理需要坚持走群众路线，“群众性是群团组织的根本特点”[14]。

加强环境治理、实现美丽中国梦，必须充分发挥工人阶级主力军作用。“工会要坚持以职工为中心的工作导向”[15]，抓住涉及职工群众关心的工作环境、生活环境等直接现实的利益问题。我们可通过工会组织引导职工群众听党话、跟党走生态文明建设之路，以“当好主人翁、建功新时代”为主题，把实现党和国家确立的美丽中国目标变成职工的自觉行动。

“青年是整个社会力量中最积极、最有生气的力量，国家的希望在青年，民族的未来在青年”[16]，实现美丽中国梦离不开青年的支持和担当。把青年培养成社会主义生态文明建设者和接班人是共青团的根本任务之一。充分发挥共青团在推进环境治理、建设美丽中国方面具有的争取青年人心、汇聚青年力量的独特优势和作用，“构建以‘保护母亲河’‘三减一节’、垃圾分类为主要内容的新时代共青团参与生态文明建设工作格局，增强共青团服务大局贡献度”[17]。组织青少年踊跃参与生态文明实践和环境治理，通过实施“减霾：守护蓝天”“减塑：守护净土”“减排：守护碧水”“资源节约：青春先行”的行动，充分发挥青少年生态环保生力军作用。[17]

推进环境治理、建设美丽家园是国事也是家事。妇女在美丽家园建设上具有独特的优势，是联系家庭小家园与国家大家园建设的关键主体。充分发挥妇联的“联”字优势，协调联系家庭、社区、学校等多方参与环境治理。在全国妇联组织动员下，广大妇女同志积极参与农村人居环境整治、垃圾分类、厕所革命等，以“清洁卫生我先行”“绿色生活我主导”“家人健康我负责”“文明家风我传承”为抓手，推动“美丽家园”建设。[18]“家庭是环境的‘免疫系统’”[19]，妇女通过“美丽小家园”建设，推动“美丽大家园”建设，不断建设和增强美丽中国的免疫系统。

第二，发挥环保组织在环境治理中的作用。环保组织涉及领域、行业、群体众多，既有专业性较强的环保组织，又有宣传教育为主的环保组织。在我国主要有政府部门发起成立、民间自发组成、学生环保社团及其联合体、国际环保民间组织四种类型的环保组织。[20]环保组织具有广泛的群众基础，是公众参与环境保护和环境治理的核心力量，“也是公众参与最活跃、最有效的组织形式”[21]。环境治理能力和治理体系现代化必须大力发展环保组织，激发环保组织的作用。虽然我国环保社会组织力量目前仍然薄弱，但随着生态文明建设不断加强，环境治理不断深化，越来越多的力量充实环保组织，环保志愿者的队伍也日益壮大。

环保组织可以通过环境公益诉讼、环境信息公开和服务、环境社会调查、环境社会监督、环境社会服务、环境宣传教育等途径，参与环境治理。[22]环境公益诉讼是环保社会组织有效参与环境治理的重要途径之一。2020年3月20日，昆明市中级人民法院对自然之友提起的绿孔雀栖息地保护公益诉作出一审判决，绿孔雀的命运引起全民极大关注。党的十八大以来，环保组织得到了越来越多的人民群众、政府、企业、智库以及其他社会组织的支持和帮助，涉及的领域也越来越广。环保NGO活动形式灵活，在将环保设施向公众开放工作中，以亲民、便民、易懂、易接受的方式向公众传播环保知识。民众参与环保行动的平台和形式也多样化，“云种树”与线下实地种树相结合受到越来越多人民群众的支持，如支付宝2016年推出蚂蚁森林以来，“已有四成中国人用手机种树，参与者达到5.5亿，累积碳减排1 100万吨，至今已种下1.22亿棵真树，种植面积达168万亩”[23]。

第三，发挥行业协会、商会等组织在环境治理中的作用。行业协会、商会涉及各行各业，是联系政府、企业与市场的桥梁纽带。行业协会、商会作为服务性、非营利性组织，通过行规、行约对相关经济行业进行规范，促进行业自律，引导参与社会主义建设和环境治理。因此，行业协会、商会是推动国家经济建设和生态文明建设的重要力量，在服务经济发展与环境治理方面具有不可替代的地位和优势。社会经济的健康有序发展离不开良好的生态环境，习近平强调生态环境问题归根到底是经济发展方式问题。经济发展与保护生态环境不是对立的，行业协会、商会要把“绿水青山就是金山银山”的理念贯彻到相关经济行业发展中，充分发挥企业作为社会主义市场和环境治理双重主体的作用。如2020年4月2日，广东8个部门向全省工商界人士联合发出做依法治污的践行者、做绿色发展的推动者、做生态文明的宣传者，“携手治污攻坚共建美丽广东”的倡议书，“发挥商会、行业、企业优势，主动宣传生态文明理念，投身节能环保产业，助力支持绿色创建，积极参与环保公益”[24]。

三、坚持环境宣传教育与践行环保行为相融合

人民群众是生态文明的创造者，环境治理最核心的要素是人。环保素养是环保意识和环保行为的统一体，全民环保素养的高低决定着环境治理的成效，可以说从根本上决定着国家生态治理能力和生态治理水平的高低。建设生态文明、实现美丽中国梦，必须提高全体公民的环保素养，使保护环境成为社会共识，并形成人人参与环境治理的良好态势。

第一，加强环境保护教育。公众环保意识在很大程度上影响全民参与环境治理的程度，公众环保意识越强，参与环境治理的意愿和积极性也就越高，反之则低。“环境意识基础条件决定了环保意识的培养中环境教育应作为首要手段”[25]，我们通过环境保护教育可以有效提高全民环保意识、提高公众参与质量、促进企业守法自觉及创新政府管理方式进而为环境多元共同治理奠定社会基础[26]。环保教育的对象不只是学生，而是社会全体成员，“推进环境保护宣传教育进学校、进家庭、进社区、进工厂、进机关”[3]。环保教育需要汇聚全民力量，需要政府、企业、社会、学校、家庭、社区等各方面积极参与和配合，这本身也是现代环境治理体系的内在表现。

第二，加大环境公益宣传。拓宽宣传保护环境公益广告渠道，营造保护环境的良好氛围，使广大人民群众在潜移默化中受到生态文明观的熏陶和影响，使保护环境、参与环境治理的意识和理念“入眼入耳”“入脑入心”。“新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传”[6]，充分利用广播、电视、网络、新媒体等平台在宣传环境公益广告方面的优势，通过持续、不间断的循环播放，不断强化保护生态环境、参与环境治理的意识，“只有社会公众认识到自身在环境治理中的价值与责任，才能积极主动地投身于治理工作之中”[27]。另外，我们可以通过报刊、读本、宣传墙报、宣传海报、雨伞、T恤等来宣传环境保护知识或环保公益广告。环境公益宣传活动要进学校、进企业、进社区，社区是人民群众安居乐业之地，环保宣传只有融入社区和家庭才能取得良好效果。以“美丽中国，我是行动者”为主题的生态环境公益宣传活动，自2018年开展以来，受到了广大人民群众的关注，并积极参与。

第三，引导全民积极践行环保行为。社会主义生态文明观的牢固树立，离不开公民积极践行生态环保生活方式和生态环境责任。积极践行绿色生产生活方式是新时代公民道德建设的一个重要内容。《公民生态环境行为规范（试行）》从关注生态环境、践行绿色消费、参加环保实践等十方面内容，为规范环境行为提供了生活、学习、出行、消费等方面的指导。[11]2019年公民生态环境行为调查报告显示，受个人层面、政策制度和平台渠道等因素的影响，公民“在践行绿色消费、分类投放垃圾、参加环保实践和参与监督举报等领域还存在‘高认知度、低践行度’现象”[4]。加强环境治理、建设美丽中国，需要在生态意识与生态行为上做到“知行合一”，因此，应“引导公民自觉履行环境保护责任，逐步转变落后的生活风俗习惯，积极开展垃圾分类，践行绿色生活方式，倡导绿色出行、绿色消费”[3]。

环境治理是一项综合性、系统性工程，“要坚持山水林田湖草一体化保护和修复，把加强流域生态环境保护与推进能源革命、推行绿色生产生活方式、推动经济转型发展统筹起来，坚持治山、治水、治气、治城一体推进”[28]。在推进环境治理过程中离不开政府、市场、社会公众的积极参与和相互配合，而贯穿三者最关键的是人，“每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者……谁也不能只说不做，置身事外”[29]。为此，我们要通过各种方式激发全民参与环境治理的热情，引导全社会力量践行环境治理，使全民行动贯穿环境治理全过程，推动形成自上而下和自下而上相结合的多元共治局面，加快打造全民共建共治共享的环境治理格局。