浅析城乡建设用地增减挂钩在美丽乡村建设中的作用

冯冠军 济南市土地综合整治服务中心

引言

增减挂钩政策的实施能够整理以往的农村集体土地，通过复垦的方式将其转变成耕地，通过等面积置换的方式到城市中，这种情况下，农村能够得到建设所需要的资金，城市也能够获得更多的用地指标，这样不但能够增加新农村建设所需要的资金，还能够实现城乡资源要素的双向流动，实现优势的互补，从而推动城乡一体化建设更好地进行，给城乡发展更好地进行提供新的动力。这项政策的进行也能够在保证耕地数量的同时提高耕地的质量，对于城乡发展统筹以及城市反哺农村的实现意义重大。

一、城乡建设用地增减挂钩政策的含义

(一)增减挂钩的定义

城乡建设用地增减挂钩是指在符合国土空间规划体系和尊重农民意愿的前提下，把农村集体建设用地作为拆旧地块整理复垦为耕地，等量置换成增减挂钩指标用到城镇建设发展中去，实现不减少耕地面积，不增加建设用地总量的目标。

(二)增减挂钩的意义

在面临城市快速发展，城镇存量建设用地不足的情况下，城乡建设用地增减挂钩试点政策的实施提具有重要意义。

一方面，增减挂钩试点政策的推行加快了当前的城镇化进程，把农村集体建设用地整理复垦成为耕地，然后利用等量置换的方式将其置换成为城镇中的建设用地，这样也能够帮助城镇更好地发展，让其空间更加广阔，可以将重大项目集中在新区，将农民居住点集中在社区或者城镇中，农业生产集中在基本农田保护区；另一方面，增加挂钩政策的实施提高了土地利用效率，优化了土地利用结构，把一些空心村、布局不合理的旧村有效地整合为大社区，改变过去布局散乱的局面，形成聚集效应促进新农村发展。旧村土地整理复垦后与周边大田集中连片，能充分发挥农作物规模效益，促进农民增收，有效地改善农民生产生活条件。

二、实行增减挂钩政策的办法

(一)规划先行，有序推进

开展增减挂钩试点工作必须按照国家、省、市相关政策规定以及美丽乡村建设有关要求，依法依规、规范有序地审批和实施。要规划先行，县(区)要提前编制增减挂钩专项规划，并切实做好与国土空间规划体系的衔接，按照全域综合整治的相关要求，制定乡村产业发展规划、生态环境保护规划、基础设施建设规划等，突出区域特征，把生态文明建设放在首位，延伸农业发展链条，发挥产业集群效应，完善新社区基础设施配套，补齐发展短板，按照时序统筹安排，有序推进。

(二)因地制宜，精准施策

开展增减挂钩试点工作要按照美丽乡村建设要求，科学把握乡村的多样性和差异性，对有条件的乡村进行摸底调查，掌握实际情况，再研究分析是否适合开展增减挂钩试点。对于那些社区化和产业化比较明显的村庄，可以将产城融合的方式运用进来；对于那些城市近郊的村庄，可以将城乡联动发展的方式运用进来；若是村庄的条件比较差，没有保留的价值，可以在尊重农民意愿保障其权益不增加农民负担的前提下，先行启动增减挂钩试点，立足实际有序推进，有效改善农民生产生活条件。

(三)维护农民合法权益

增减挂钩试点工作开展的时候，必须全面地了解和尊重农民本身的意愿，维护农民地位。进行增减挂钩项目设立的时候，必须严格的根据相关的要求进行，执行重大事项议事程序，群众要求听证的，必须依法组织听证，凡涉及土地权属调整的，应按要求制定权属调整方案，并签订权属调整协议。项目报批时，必须出具征求农民同意的意见书、村两委同意的决议书，相关听证与公示材料，做到项目立项前农民愿意、土地复垦后农民满意。凡农民不同意的，不得强行实施，严禁强行拆迁，绝对不能以追求土地指标为目的强迫农民上楼，充分维护农民本身的权益。对于所有的结余指标收益必须全部返还给农村，这些收益应该用在社区配套设施建设以及农民住房改善上，帮助农民减轻其负担，降低农民生活所需要的成本，给农民带来更多的实惠。

三、增减挂钩在新农村建设中的益处

当前社会快速发展，美丽乡村建设也得到较好的发展，为使美丽乡村建设得以更好地进行，统筹城乡发展，政府出台了城乡建设用地增减挂钩政策，这一政策的实施，有效地盘活了农村集体建设用地，把低效的农村集体建设用地整理出来，等量换成增减挂钩指标，用于城镇发展建设，不仅提高了农村土地利用效率，还为城镇建设拓宽了发展空间。

(一)改善农村面貌

在我国，由于缺少科学指导及相关村庄规划，村庄建设布局相对散乱，相关的基础配套设施不完善，使农村的发展和农民生活水平受到很大影响。城乡建设用地增减挂钩政策在充分最重农民意愿的情况下，按照国土空间规划体系的相关要求，对农村居民点科学规划，改变原来落后分散的村庄布局，美丽乡村建设得到进一步发展。

(增减挂钩项目农民安置区)

(二)科学布局，促进农业发展

城乡建设用地增减挂钩政策需要与城乡规划、农业生产工作相衔接，要严格按照相关要求，组织专家对项目规划方案进行评审，保证增减挂钩项目区布局合理，科学规范，农民安置区以城镇新型社区为主，逐步让农民向城镇转移，达到优化土地利用结构和宜居生活的目的。复垦的耕地要与周边大田集中连片，充分发挥耕作效益，可以将复垦的土地集中流转，农业生产以市场化、规模化运行，做大做强，切实提高农业生产效率，增加农作物产量，打造现代高效农业，促进农业生产发展。

(增减挂钩项目拆旧复垦区)

(三)增加农民收益，提高农民生活水平

城乡建设用地增减挂钩政策的实施，有效地盘活了农村集体建设用地，把低效的农村集体建设用地整理复垦，等量置换出挂钩指标用以城镇建设，缓解了土地指标紧缺的现状。增减挂钩节余指标实行有偿使用制度，谁使用谁出资，并且可以跨县域交易，产生的收益全部返还农村，用于农村发展及相关配套建设，使农民生活水平得到提高。同时将复垦出的耕地集体流转给有实力的农业公司，规模化化经营，充分发挥市场经济效益，提高农民收入，改善农民生活水平。

农民住上楼房后，生活成本相对增加，生产生活方式发生改变，在开展增加挂钩工作的时候，可以按照适当比例预留出部分挂钩节余指标，用于保障农民生产生活需要，把增减挂钩政策用好用活，让美丽乡村建设得到长远发展。

综上，城乡建设用地增减挂钩政策要以维护农民合法权益，以实现农民利益为出发点，规划先行，因村制宜，有序推进。政策的实行能有效改善农村面貌和农民生活水平，促进城乡统筹发展，缓解土地供需矛盾，达到优化土地利用结构的目的，为美丽乡村建设发挥了十分重要的作用。