地方性法规清理是否需要统一化

李姗姗

摘要：随着中国特色社会主义法律体系形成，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依。我国立法已经开启了从“有没有”向“好不好”的重大转变。目前从整体上看，法律法规体系虽然已经形成，但其各部分之间的协调性还有待提高。还有大量法规已经脱离了现实社会条件的需求，无法发挥作用，成了“僵尸法规”。地方性法规问题更甚。此时，法规清理的必要性得以突显，只有通过法规清理解决上述问题，我国地方性立法质量才会实质性的提高，从而整体立法质量才会有所飞跃。

关键词：地方性法规;清理;统一规定

一、地方性法规清理的概念

“清理”的概念第一次出现在官方文件，是在1983年10月国务院颁布的《关于对国务院系统过去颁布的法规、规章进行清理的建议》中。自此清理一词才逐渐得到广泛使用。

关于清理的概念，有学者认为，法律清理是指“有立法权的国家机关对一定时期和范围的规范性文件予以审查、整理并重新确认其法律效力的活动”;也有学者认为，法的清理是“有权的国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对一国一定范围所存在的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要变动（修改、补充和废止）的专门活动”。还有学者主张，法的清理是“有权的立法机关，根据法定的权限，运用一定的方法对规范性文件进行系统审查，以确定这些文件是否继续适用或者是否需要变动的活动”。

结合上述学者观点，笔者认为地方性法规清理的概念为“拥有地方性法规制定权的主体依据一定的标准，对一定时期或范围内由其制定的规范性文件进行集中的审查，并确定其效力及变动情况的活动”。

二、地方性法规清理的类型

实践中经过梳理，发现地方性法规清理大多会采用如下运作方式：

1.全面清理与专项清理

以清理的领域为标准，可以将地方性法规清理制度分为全面清理与专项清理。全面清理就是将现行有效的全部地方性法规都纳入到清理范围之内，并进行全面的梳理、审查和处理。为了对所有领域的地方性法规进行清理，全面清理标准的设定相对专项清理往往较为全面和抽象，以期能够迎合不同立法领域的清理需求。所谓专项清理，通常指清理范围有限，并不涉及全部地方性法规，而是集中对某一特定领域之内的地方性法规进行清理的类型。随着社会主义法律体系的不断完善，专项法规清理逐渐取代了全面法规清理的位置。

2.主动清理与被动清理

按照清理主体开展清理工作所持的主观状态，可以将法规清理分为主动清理和被动清理两种。地方人大常委会主动布置清理工作，依职权开展的清理属于主动清理。地方性法规的被动清理是指并非地方人大常委会主动依职权进行，而是由于上位法的規定、国家政策的要求或上级人大常委会的统一部署等因素启动对地方性法规的清理。现在的大部分地方人大常委会开展的地方性法规清理都是根据上级人大的相关部署和要求开展的，被动清理渐渐成为了主要的清理方式。

3定期清理与不定期清理

以清理的启动是否定期为标准，可以分为定期清理与不定期清理。所谓定期清理，是指在固定期限内按时开展法规清理。通过对现行地方性法规的定期清理，能够及时将“僵尸法规”和“问题法规”予以修改和完善，有利于提高地方法规质量。当前，我国地方性法规清理基本上属于不定期清理。

目前各地主要以专项清理、被动清理和不定期清理为主。各地采用不同的组合方式进行清理。正如学者所言，“采用某种内容或某种形式的专项清理、对某个地方性法规进行的单项清理及对所有地方性法规进行的全面清理都是灵活选择的。”

三、地方性清理统一化面临的问题

从时间发展上来看，2001年至今，我国已经开展五次大规模的地方性法规清理。2001年我国加入了WTO，为使社会发展适应国家发展、地方法规适应国家需求，中央发布了《关于适应我国加入世界贸易组织进程清理地方性法规地方性政府规章和其他政策措施的通知》，要求地方进行法规清理;2004年我国《行政许可法》颁布实施，行政许可、行政执法、行政审批工作有了统一的工作依据和标准，同时该法的出台导致一些地方性法规中的部分规定与法律相冲突，各地便相继发布了为贯彻实施行政许可法而针对地方性法规进行清理的议案;2009年为了能在2010年实现建成中国特色社会主义法律体系的目标，根据国家要求，各地对本地现行有效的地方性法规进行了大规模的清理;2011年《行政强制法》出台，为保证其得到有效实施，全国人大法工委专门发布了《关于做好地方性法规中有关行政强制规定清理工作的通知》要求地方对现行法规中涉及行政强制的内容进行统一清理;2017年“祁连山立法放水事件”发生，加上涉及生态文明建设和环境保护的法律修改，全国人大常委会法工委发布了《关于做好涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规专项自查和清理的函》，各地方根据这一要求积极展开了对本地涉及环保的相关法规的清理活动。从以上我国进行的几次大规模的法规清理来看，这几次清理均是由于国家政策的需要或者上位法的出台引起的，是自上而下的安排和要求且间隔时间并无规律。

目前来看，《立法法》等未对清理进行规定。有人认为我国立法法中的规定，“在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”是地方性法规清理的法律依据的，不免有些牵强，因为其并未提到清理二字，另外所有修改或废止的法规必然要经历法规清理的过程，而法规清理未必导致法规的修改和废止。所以清理与修改和废止并不是能够对应的关系。

另外就存在的立法部门人员匮乏，立法任务重的问题，由于地方立法任务沉重，如果对地方性法规清理工作进行了硬性规定，清理时间不能立法部门可以根据立法计划等进行安排，那么清理工作则又加剧了地方立法部门的工作压力。但如果可由立法部门根据立法计划等合理安排则可减缓地方立法部门压力，有利于立法工作的整体筹划，稳步进行。

结语：地方立法清理标准是地方立法机关进行清理活动的标尺，是地方立法清理有序进行的起点和基本前提。由于所面临的环境是不断变化的，因而法律法规清理的标准必须具有开放性。另外法律法规清理的标准涉及地方事务的复杂性，进而影响清理机关对法律法规审查的尺度，一是清理范围的宽窄，二是清理程度的深浅，这些均需依靠清理机关在具体实践中把握与衡量。还有就是各地都存在的立法人员紧缺的问题，为了减轻工作负担，清理时间最好可以由各地自行安排。因此，法律法规清理标准需要有一定自由裁量的空间。但随着社会发展变迁，立法技术的提高，也可能会出现统一的清理标准，但就现有实际情况来说清理标准无需统一规定。虽无需统一规定，但清理制度作为法律与环境沟通的桥梁，是不可或缺的。那么为地方性法规清理提供的存在提供依据，在上位法中确立清理地位是日前最紧迫的任务。

参考文献：

[1]公丕祥主编.《法理学》，[M]，复旦大学出版社，2008年版，第225页。

[2]周旺生.《立法学》，[M]，法律出版社2009年版，第507页。

[3]徐向华.《中国立法关系论》，[M]，浙江人民出版社1999年版，第271-272页。

[4]刘风景.需求驱动下的地方性法规清理机制[J].内蒙古社会科学（汉文版），2018，（6）：84.页。

作者简介：（1995-10），女，汉族，河北邢台人，西北政法大学2019级在读研究生，研究方向法学理论。