未成年人异地司法救助工作的实践困境和完善路径

莫家声

摘 要：加强未成年人司法救助工作是检察机关履行特殊保护职责的重要举措。广东省江门市人民检察院在办理的石某甲等3人的未成年人异地司法救助案过程中，面临救助申请受理启动难、审查核实难、救助方式受限、救助金监管困难等实践困境。该院通过发挥领导带头办案的“头雁效应”，跨省联合开展多元救助，采用“分期发放+委托监管”工作机制和公开听证等方式成功办理该案。建议可通过健全司法救助异地协作机制、构建信息共享机制、设置监管救助金机构等方式，进一步完善现行国家司法救助制度。

关键词：未成年人 司法救助 异地协作 信息共享机制

一、救助案件基本情况

广西柳州市三江县人石某甲与其妻子农某甲近年来一直在广东省江门市新会区务农。2019年9月的一天，二人在菜地割菜时遭受他人故意伤害，致使农某甲当场死亡，石某甲重伤二级、伤残九级。经查，两被害人婚后育有二子，其中长子石某乙现年8岁，患孤独症为精神残疾一级;次子农某乙现年4岁，两人均未成年，需要抚养和监护。石某甲既要生产劳动以维持家庭经济，又要照看抚养两名幼子，生活十分拮据窘迫。由于罪犯是间歇性精神病人，自身没有赔偿能力，案发后，其近亲属在代为赔偿约10万元后也不再赔偿;石某甲于2020年1月带石某乙、农某乙离开广东，回广西老家生活。

经审查，石某甲等3人虽通过诉讼获得部分经济赔偿，但未能解决一家三口因案致贫、生活困难的实际问题，仍需救助。2021年5月，广东省江门市人民检察院与广西省柳州市三江县人民检察院决定联合救助石某甲等3人，共向其发放司法救助金151852元，并對其在低保、就学、就医方面提供帮助，较好地解决了石某甲家庭的困难。

二、本案办理中面临的困境

本案是在最高人民检察院（以下简称“高检院”） 《关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》（以下简称《意见》）实施以来，广东省江门市人民检察院办理的一起典型未成年人异地司法救助案件，虽然该案救助的对象包括一名成年人，但本文主要是聚焦于检察机关开展未成年人司法救助实践过程中遇到的困境，并积极寻找相应对策，以期为解决实际问题提供思路。

（一）救助申请受理启动难

开展司法救助工作的前提，是要启动救助申请的受理程序。《意见》强调，检察机关要增强依职权主动救助意识，全面掌握未成年人受害情况和生活困难情况，对符合救助条件的未成年人案件要及时受理办理。但司法实践中，司法救助的启动程序有两种：一是救助申请人主动向检察机关提出救助申请;二是检察机关依职权发现被害人符合司法救助条件后，主动告知其申请司法救助权利，由申请人提出救助申请。但无论采用哪种方式，均需要申请人向办案检察机关提出救助申请。具体到本案，承办人电话告知石某甲有申请国家司法救助权利时，石某甲表示已带两幼子离开广东，回广西老家生活。由于石某甲自身文化程度不高，石某乙和农某乙两名未成年人年龄太小，不具备独立提出司法救助申请的能力，同时，其住在本地边远山区，因此一直难以提供申请司法救助所需的有效证明材料，直至石某甲回到广东处理农某甲丧葬事宜，才将申请材料补齐。

（二）救助申请审查难

审查救助申请，是检察机关办理国家司法救助案件的必经程序。在审查案件过程中，检察机关发现申请人虽然提供了户籍地广西三江县所在村民委员会出具的困难证明，但材料显示案发地和申请人常住地均为广东省江门市新会区当地，而没有提供是否已向常住地其他办案机关申请或已获得救助的情况说明。

此类案件在实践中的救助申请审查上，主要存在三个问题：一是调查核实时间跨度长。《意见》明确，办理未成年人司法救助案件，由案件管辖地检察机关给予救助。这就要求办案机关办理未成年人异地救助案件时，不但要到案发地，还要到救助申请人户籍所在地和经常居住地核实其关于劳动能力、就业状况、家庭收入、判决执行、是否已获得救助等情况，致使调查核实耗时时间长。二是缺乏救助信息共享机制。虽然近年来，各地检察机关进一步加强了与法院、公安、司法行政部门的衔接，争取教育、民政、财政、人力资源、退役军人、扶贫等部门的支持，各地建立了司法救助和社会救助信息互联互通机制，但只限于本行政区域内，对于跨市、跨省等本行政区域以外的救助情况，办案机关无法掌握。正是由于救助信息不能异地共享，未成年人跨区域核实情况更是多有不便，可能导致救助申请人和办案机关“多地跑”“折返跑”。三是救助金额认定难。根据《意见》的规定，救助金以案件管辖地的人民检察院所在省、自治区、直辖市上一年度职工月平均工资为基准确定。同时应综合考虑救助申请人实际遭受的损失、救助申请人及其家庭的经济状况等因素。对于异地申请人，由于各地经济条件差距较大，特别是对未成人遭受心理严重创伤后，心理治疗费用各地缺乏相应的标准，容易导致最终认定的救助金额可能与救助申请人当地的生活条件并不相符。

（三）救助方式受到限制

《意见》要求，检察机关决定对未成年人支付救助金的，应当根据未成年人家庭的经济状况，综合考虑其学习成长所需合理费用后进行确定，对于实施救助后仍生活困难的被害人，检察机关可以协调当地政府部门将其纳入其他形式的社会救助。但工作实践中，跨省联系实施多元化救助的困难较大，检察机关采用一次性“大水漫灌”的救助方式效果往往不好。在本案中，石某乙和农某乙两名未成年人心理上遭受痛失至亲的心灵创伤;生活上，失去了一名抚养人，另一名抚养人石某甲又因伤被评定为重伤二级、九级伤残，仍面临不断增加的医疗费用，两名未成年人因案返贫致困情况仍然存在，甚至出现生活无着、学业难继等问题亟待解决。未成年人的应变能力和心理承受能力较弱，若两名未成年人日后需要长期心理治疗或身体康复，则有可能会突破救助限度。显然，通过一次性发放的救助金的方式远远解决不了其实际问题。因此，如何确保司法救助的方式能切实解决石某甲一家的实际困难是检察机关需要解决的难题。

（四）救助金监管困难

由于未成年人特殊的身心特点，司法救助一般由其监护人代为向检察机关提出申请，救助金也往往由其代为保管和使用。由于缺乏相应的监管措施，检察机关发放救助金后，难以确保救助金用作未成年人必需的合理支出，有可能导致截留、侵占、私分或者挪用救助金的情况发生。虽然检察机关可以通过电话沟通、实地回访等方式掌握救助金的使用情况，但受各种因素限制，特别是鉴于本案跨省救助的未成年人司法救助案件的特殊性，检察机关回访的次数更为有限，对尚未具备完全民事行为能力，没有实际经济账户的石某乙、农某乙而言，救助金的使用几乎完全依赖于其监护人。如何确保监护人尽心尽责将救助金专款专用，成为检察机关在司法救助工作中面临的难题。

三、开展未成年人异地司法救助的路径

（一）领导带头办案，发挥“头雁效应”

领导干部带头办理疑难复杂的“钉子案”“骨头案”，对发现和解决办案中深层次的问题发挥着至关重要的作用。鉴于本案是跨省救助的未成年人救助案件，案件的受理审查、救助标准、救助方式等均区别于一般的救助案件，因此，两地检察机关均组建由检察长为主办检察官的专案组。办案组先后走访江门市中级人民法院、新会区人民检察院、新会区大泽镇党委政府和公安派出所等机关单位，并联合柳州市三江县人民检察院、石某甲所在的村民委员会，深入石某甲的家里，实地调查核实其个人和家庭情况，为审查认定该案的救助金额和救助方式提供了必要条件。

（二）两地联合救助，解决实际困难

为解决石某甲的后顾之忧，切实保障两名未成年人的合法权益，江门市人民检察院联合柳州市三江县人民检察院决定对石某甲等3人开展多元化救助，推动司法救助和社会救助的全面衔接。一是开展跨省协作，共同联合救助。两地检察机关经审查后，均认为3名申请人符合需要救助的情形，并综合考量救助申请人的家庭经济状况和实际困难，共决定向申请人发放司法救助金151852元。二是积极协调，促成免除相关费用，缓解经济压力。江门市人民检察院商请当地公安机关协调民政部门，依法减免农某甲火化、丧葬等费用共3万多元。三是加强社会救助衔接，落实生活保障。柳州市三江县人民检察院积极协调当地民政、教育、残联等部门对3人开展低保、就学、就医等方面多元化救助。目前，石某甲一家已纳入当地低保家庭，生活有了基本保障。

（三）通过分期发放和第三方代管，强化资金使用监督

为确保救助金用于两名未成年申请人的学习和生活，保障未成年人的合法权益，江门市人民检察院依托“司法+金融”的服务模式，按照《意见》要求，实行司法救助金“分期发放+委托监管”工作机制。一是采用救助金分期发放模式。对救助金由他人代管的限制民事行为能力、无民事行为能力或生活不能自理的当事人，根据实际需要分期发放救助金，并加强对后续使用的监督，确保救助金真正用于救助对象基本生活保障。二是规范分期发放托管方式。江门市人民检察院与中国农业银行江门分行签订《专项资金托管协议》，由检察机关委托银行代管需分期发放的司法救助金，银行按照检察机关划账指令，直接向被救助人账户分期发放救助金，保障被救助人基本生活需求，遇到严重疾病等特殊情况急需用钱时，被救助人可向检察机关申请提前支取部分救助金。三是引入第三方监管机制。江门市人民检察院委托石某甲等3人所在的村民委员会作为第三方基层组织协助监管司法救助金发放，并与救助金使用人、管理人、协管组织签订使用监督管理协议。第三方基层组织对救助金发放使用情况进行不定期监督检查，若发现救助金使用异常，及时向检察机关报告，检察机关将督促限期整改，确保救助金用到实处。

（四）公开听证，增强案件办理效果

考虑到石某甲一家来回奔波的实际困难，江门市人民检察院办案人员奔赴广西，与柳州市三江县人民检察院在当地村民委員会联合召开司法救助听证会，江门市人民检察院检察长作为该案承办人主持听证会，柳州市三江县人民检察院检察长，两地办案检察官、当地镇政府和村民委员会工作人员、村民代表、被救助人石某甲等参加。听证会现场，主持人详细介绍原案基本情况，并围绕石某甲等3人申请司法救助一案的相关法律问题进行了释法说理，听取了村委代表的发言并当场宣布救助决定。同时，江门市人民检察院还就该案与当地村民委员会达成救助金使用监督管理协议，确保救助金用于两名未成年申请人的学习和生活，保障未成年人的合法权益。

四、完善司法救助工作的意见建议

（一）建立完善司法救助异地协作机制

当前，随着司法救助工作的深入推进，检察机关根据本地工作情况，建立了司法救助内部协作机制，细化控告申诉检察部门和相关业务部门协作配合工作流程，并与法院、公安、民政、教育、卫生等单位协作配合，建立联动机制，切实解决被救助人入学就业、就医、心理治疗等方面的困难。但各地检察机关异地救助协作的配套机制不健全，特别是未成年人作为特殊群体，在提出救助申请方面存在一定困难，检察机关在开展异地未成年人救助过程中，案件的受理、救助的标准认定、家庭经济状况的核查及救助后的帮扶、回访等衔接配合工作中应当强化主动救助意识，对符合救助条件的未成年人因特殊困难不能提供申请材料和相关证明的，检察机关应当及时帮助其完成救助申请材料的准备工作。

（二）推动建立未成年人司法保护联席会议机制

检察机关要积极主动履职，争取党委政法委的支持，联合法院、公安、司法行政、教育、民政、共青团、妇联等单位，建立未成年人司法保护联席会议机制。通过定期召开会议，共同研究解决未成年人司法保护中的重大疑难问题，实现信息资源共享，重点加强对孤儿、农村留守儿童、进城务工子女等特殊群体的关爱救助，为进一步准确把握救助标准，决定救助金额和救助方式提供依据，既可以为实现多元化救助提供基础平台，也可以避免出现重复救助，还便于司法机关依职权主动对符合救助条件的人进行司法救助。各有关部门可以全面、准确、及时掌握未成年救助申请人的救助情况，避免申请人和办案机关“多地跑”“折返跑”，缩短案件审查核实时间，提高办案效率。

（三）准确把握异地救助受理和救助标准

按照《意见》要求，对身体重伤或严重残疾、家庭生活特别困难的未成年人，以及需要长期进行心理治疗或身体康复的未成年人，在办理救助案件过程中，在明确救助条件、救助标准、救助程序等内容时，要充分考虑当地的人均生活水平，要结合救助申请人人身损害或财产损失对其生活造成的影响，细化完善办案机关和当地检察机关司法救助案件受理标准。建议进一步完善检察业务应用系统的跨院共享和文书移送功能，以高检院部署应用检察案例库为契机，探索建立司法救助相似案件对比数据库，根据家庭条件、伤残程度、医疗费用、就业状况、家庭收入、赔偿情况、过错程度、当地最低生活标准等，合理设置筛选条件，确保救助符合实际情况。[1]

（四）设置监管救助金使用专门机构

未成年救助案件的办理不同于普通的司法救助案件，如何确保救助金专款专用，还需要相应监管机构的介入。本案中，检察机关引入当地村委会作为第三方监管机构监管救助金的使用，但司法实践中，还可以有更多的社会力量参与到这项工作上来。有学者认为，可以建立或组织专门的未成年救助申请人保护机构。[2] 该保护机构可由政法机关牵头，共青团、妇联、工会、慈善、律协、社会工作服务机构、志愿者队伍、基层组织等人员组成，对未成年人救助金的使用进行动态监管。一是强化对救助金使用情况的监管，确保救助金专款專用。发现监护人存在挪用、侵占救助金或将救助金用于吸毒、赌博等违法行为的，检察机关督促限期整改，必要时可将救助金直接交由保护机构代管。二是灵活救助金的发放方式。保护机构动态掌握被救助人的家庭情况，发现被救助人出现重大疾病等家庭变故情形，及时向检察机关报告，检察机关可根据案件情况提前支取部分救助金。

（五）积极开展多元方式救助

在司法救助案件中，未成年人遭受的是身心双重伤害，既需要解决其生活上面临的急迫困难，也需要对其进行心理宽慰和精神上的支持及关怀，安排好他们未来的学习和生活。检察机关在开展未成年人国家司法救助工作中，要增强对未成年人的特殊、优先保护意识，改变“给钱了事”“大水漫灌”的简单化一次性救助方式。检察机关控告申诉检察部门和未成年人检察部门要落实内部职责分工，注意加强沟通联系和协助配合，针对未成年人的具体情况，积极调动各方力量，依托政法、民政、教育、社会保障、残联等部门构建外部合作机制，为未成年被害人提供“滴灌式”精准救助，如纳入低保、免除义务教育阶段生活费、提供生活补贴、技能培训、法律援助、心里健康辅导、残疾人专项补贴等不同形式组合，切实解决未成年被害人及家属生活困难问题，突出长远救助效果。

[1] 参见彭赞清：《我国司法救助理论实践研究综述》，载最高人民检察院第十检察厅编：《控告申诉检察工作指导》（2020年第4辑），中国检察出版社2021年版，第73页。

[2] 参见王春燕、陈心言：《未成年人国家司法救助实践与完善》，《人民检察》2018年第18期。

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