省域义务教育均衡发展监测制度的梳理与评价

摘 要 经过十数年的发展，河南省义务教育均衡发展监测制度建设基本上形成了一套符合河南省情的、相对完整的、操作性强的制度体系。这一体系有力地保证了河南省义务教育均衡发展工作的有效开展，但也存在着偏静态评估、缺动态监测，偏县域均衡、少市域均衡，偏基本均衡、缺优质均衡等不足。因此，需要进一步加强动态监测制度建设，兼顾市域均衡监测，探索优质均衡监测。

关键词 河南省义务教育均衡发展 监测制度 评价

义务教育均衡发展是近年来教育部和各地政府强力推进的一项重要工作，也是人民群众关心的热点问题。为确保这项工作的顺利实施和确有成效，各地先后建立了一系列的评估监测制度，河南省也不例外。从2005年至今，经过十数年的建设，河南省义务教育均衡发展基本上形成了一套符合河南省情的、相对完整的、操作性强的监测制度，有力地保证了河南省义务教育均衡发展工作的有效开展。但依然存在一些有待改进的地方，通过对这一制度体系的梳理、分析和评价，有利于进一步完善义务教育均衡发展监测制度的建设，从而更好地促进河南省义务教育均衡发展工作的深入实施。

一、义务教育均衡发展监测制度的梳理

1.义务教育均衡发展监测制度的萌芽

1986年4月12日，全国人大通过了《中华人民共和国义务教育法》，同年8月27日河南省人大通过了《河南省义务教育实施办法》（下称《实施办法》），提出要普及义务教育，并在省政府的领导下，实行分级负责、分级管理。同时，《实施办法》从“学校”“管理”“教师”“经费”和“奖惩”等五方面对义务教育均衡发展的监督、检查等给予了比较详细的规定，要求逐步建立基础教育督学（视导）机构。

1995年10月31日河南省人大又通过了《关于修改〈河南省义务教育实施办法〉的决定》，对许多条文进行了补充规定，对目标责任制问题进行了重申和强调，同时，完善教育督导制度，既督学又督政。督导机构在同级人民政府领导下，对下一级人民政府及其教育行政主管部门、学校实施义务教育的情况进行检查、督促和指导。河南省义务教育均衡发展监测制度开始萌芽。

2.义务教育均衡发展监测制度的形成

2005年5月25日，教育部发布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（教基〔2005〕9号）明确提出，“县级教育行政部门要建立和完善义务教育均衡发展的监测制度，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，并以适当方式予以公布，接受社会监督”。

随后，河南省教育厅组织召开了全省义务教育均衡发展座谈会。会议取得共识：现阶段要尽最大努力、最大可能地促进义务教育均衡发展并建立评估监测体系。

2007年2月，河南省人民政府发布了《关于推进义务教育均衡发展的意见》（豫政〔2007〕2号）。正式提出了建立义务教育均衡发展监测制度。第24条、25条专门就教育督导做出具体规定：一是强化督导团的力量。政府分管领导必须是督导组成员之一，督导检查、督导结果必须向社会公布。二是建立义务教育均衡发展监测制度。定期开展辖区内校际间差异的监测，并做出科学分析，同时以适当方式向社会公开，接受社会监督。三是加大政府的责任。所辖市政府需要把本地当年的义务教育均衡发展监测分析报告向省政府提交。

3.义务教育均衡发展监测制度的演进

2008年11月，河南省教育厅制定了《河南省义务教育均衡发展先进县（市、区）评比指标体系（试行）》（豫教基〔2008〕216号），从政府重视与统筹协调、经费投入、办学条件、师资队伍、保障义务教育阶段适龄儿童受教育机会均等、教育质量和学校管理六个方面对各地市义务教育均衡发展进行监测评估，并开展了数轮评估评比活动，涌现出了栾川、内乡、罗山等十数个先进县市。

2010年12月，省政府又召开了全省义务教育均衡发展现场经验交流会。进一步调整优化中小学布局、推进学校标准化建设、完善校长和教师交流制度。

会后，河南义务教育均衡发展的监测制度建设开始加速。2011年2月，河南省人民政府发布了《关于进一步推进义务教育均衡发展促进教育公平的意见》（豫政〔2011〕26号），同年10月，河南省教育厅、河南省发展和改革委员会、河南省住房和城乡建设厅又联合发布了《河南省义务教育学校办学条件基本标准（试行）》（豫教基〔2011〕162号）。11月，河南省教育厅出台《河南省义务教育学校办学条件标准化建设规划（2011-2015）》（豫政办〔2011〕133号）。2012年10月11日，河南省人民政府制定了《河南省县域义务教育均衡发展督导评估实施办法（试行）》和《河南省实现县域义务教育发展基本均衡县（市、区）推进计划（2012-2020年）》（豫政办〔2012〕131号）。同年11月到2014年4月，河南省教育厅、河南省人民政府教育督导团又先后发布了《河南省中小学校督导评估办法（试行）》《河南省中小学校督导评估指标体系》（教督导〔2012〕1108号）《河南省义务教育发展基本均衡县督导评估实施细则（试行）》《河南省县级政府推进义务教育均衡发展工作情况评估表（试行）》《河南省义务教育发展基本均衡县督导评估统计指标》（豫教督导〔2012〕199号）《河南省义务教育学校办学基本标准督导评估方案（试行）》《河南省义务教育学校办学基本标准督导评估指标体系（试行）》（豫教督导〔2013〕231号）等一系列文件。

2011年3月9日，河南省人民政府与教育部签署义务教育均衡发展备忘录，明确河南省到2020年推进义务教育均衡发展的时间表和路线图，各省辖市、县市区与省人民政府签订义务教育均衡发展确认书，把义务教育均衡发展的任务分解到各个年度，落实到各个县市区。

2012年10月15日，河南省义务教育均衡发展推进会召开，义务教育均衡发展的领导、督导、检查、评估、验收被再次强调。从“要上学”“有学上”转到“上好学”，河南義务教育发展重心转入推进均衡发展新阶段，随后各地市相继召开了推进大会，掀起了推进义务教育均衡发展的新高潮。

4.义务教育均衡发展监测制度的发展

2015年后，义务教育均衡发展进入攻坚阶段，对义务教育均衡程度的监测也进一步深化。2016年7月29日，河南省人民政府办公厅对2011年的义务教育学校办学条件基本标准进行了重新修订，重新出台了《河南省义务教育学校办学条件基本标准（试行）》（豫政办〔2016〕129号），同时附带了《河南省义务教育学校办学基本标准评估表（试行）》和《小学、初中办学基本标准达标情况（分学校）》。对照标准，各地迅速开展了各类改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件项目，教育资源的均衡配置迈出实质性步伐。与此同时，河南省人民政府教育督导团分批次对全省各县市的义务教育均衡发展进行了验收，经评估检查和验收，认定至2018年底，全省共有144个县市区达到义务教育发展基本均衡县标准。占全省158个县市区的91.14%。

对一些经济、文化较为发达，提前完成义务教育发展基本均衡的地区，省政府则接着发出了深入推动义务教育区域优质均衡发展的号令。先是转发了教育部《关于印发县域义务教育优质均衡发展督导评估办法的通知》（教基一〔2018〕109号），接着召开了动员会，濮阳、鹤壁、漯河、项城、南阳市宛城区、郑州市二七区等采取了一系列措施，取得了显著成效，标志着义务教育均衡发展进入了新阶段。

二、义务教育均衡发展监测制度的分析和评价

1.义务教育均衡发展监测制度的分析

（1）发布一系列《意见》《办法》等规章制度

从2007年2月河南省人民政府发布《关于推进义务教育均衡发展的意见》（豫政〔2007〕2号）提出要建立义务教育均衡发展监测制度，到2018年1月河南省人民政府办公厅发布《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的实施意见》（豫政办〔2018〕8号）提出建立控辍保学动态监测机制，河南省义务教育均衡发展监测制度经历了十余年的发展，基本上建立了一套完整的、操作性强的制度体系。这些制度有宏观的、中观的，还有微观的。发布这些制度的部门有河南省人民政府、河南省人民政府办公厅、河南省教育厅、河南省人民政府教育督导团等。一般是先由省级政府部门颁布意见，接着省级主管部门出台办法、方案或细则，具体操作部门制定指标体系或基本标准，有时这些体系或标准附在方案或办法后面。

作为省级政府部门，河南省人民政府先后发布了多个意见，直接或间接与义务教育均衡发展相关的主要有5项。

作为省级政府下属执行部门或教育主管部门，河南省人民政府办公厅、河南省教育厅、河南省人民政府教育督导团等先后发布了15项规划、办法、方案、标准、指标体系等。

这些文件和前述省政府颁布的各项意见构成了河南省义务教育均衡发展监测制度的主体。目前这些文件基本都在有效期内，各级教育主管部门对河南各地义务教育均衡发展的监测主要依靠这些文件。

（2）开展专项认定和验收工作

日常监测的操作过程一般是相关主管部门发布通知或活动方案并附带指标体系，然后通过评审、评估、验收等手段对县域义务教育发展的均衡程度进行认定。整个过程以县为单位，由上级部门发起突出了县域义务教育主管部门的主要责任和省级教育主管部门的首要责任。比如2008年河南省教育厅、人事厅、财政厅印发了《关于在全省开展义务教育均衡发展先进县（市、区）创建活动的通知》（豫教基〔2008〕153号）和《河南省义务教育均衡发展先进县（市、区）评比指标体系（试行）》（豫教基〔2008〕216号），然后经县（市、区）和省辖市自评复评、省级实地考评、专家集中评审，评出了新郑市、栾川县等11个县（市、区）为河南省义务教育均衡发展先进县（市、区）。

2009年4月16日，河南省人民政府教育督导团下发了《关于2009年对县级政府推进义务教育均衡发展情況进行督导评估的通知》（豫政教督

〔2009〕3号），通过县域自评、市级督导评估、省级重点检查等程序，每个地市遴选1～2个先进县进行重点检查评估。

除了评审、评估等活动，河南省人民政府教育督导团还进行了6次验收活动，分别在2013年～2018年连续6年对全省若干县市区义务教育的均衡发展进行验收。共计认定144个县市区，确认其义务教育发展基本均衡县身份。每次验收前的当年5月份发布验收公告，明确验收对象、范围和标准，然后组织专家依据《河南省义务教育发展基本均衡县督导评估实施细则（试行）》和《河南省义务教育发展基本均衡县督导评估统计指标》对各县域义务教育进行验收打分，到当年9月或10月份公布验收结果。

通过分析，可以看出河南省义务教育均衡发展监测体系的内容架构以试行性制度为主，监测手段主要是评估验收，具体操作强调硬性指标。充分说明河南省在义务教育均衡发展监测制度建设中既与时俱进，又谨慎探索的思想。

2.义务教育均衡发展监测制度的评价

在国家一系列相关法律、法规和政策的引领下，自1986年以来，河南省义务教育均衡发展监测制度历经30多年的发展，日趋完善，对河南义务教育的均衡发展起了巨大的推动作用。其特点至少有以下三点。

（1）体系完备

体系，抽象地说就是一个系统，一个整体，有一定的完整性和独立性。如前所述，有关河南省义务教育均衡发展监测制度的文件达20项之多。无论是对学校办学基本标准的认定，还是对发展均衡程度的评估，都有相对应的政策、办法和指标体系。即使相对国内其他义务教育均衡发展程度较高的省份，这一监测体系也算较为完备。完备的体系为义务教育均衡发展的监测提供了“有法可依”的前提。

（2）操作性强

河南省在对省内义务教育发展均衡程度进行监测的时候，每次督导评估都制定了详细的督导评估工作实施方案，包括督导评估内容、督导评估标准、督导评估工作程序和督导评估要求等，特别是省教育厅发布的一系列办法、方案、细则中，都附有操作性很强的指标体系。体系内包括明确的档位分级和详细的评分标准，是一份让监测专家和受检地区都认可的成绩清单，它有利于让地方政府明确工作的方向和重点，突出地方政府在义务教育均衡发展工作中的主体地位和省级教育主管部门的组织、协调、领导作用。

（3）符合省情

河南人口多，底子薄，基础差，财力弱，是一个典型的发展中省份。义务教育规模较大，基础薄弱。对教育部发布的文件，不但转发，而且制定出适合河南省情的贯彻办法。如2012年1月，教育部以教督〔2012〕3号印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》。河南省人民政府即根据此办法的精神制定了《河南省县域义务教育均衡发展督导评估实施办法（试行）》和《河南省实现县域义务教育发展基本均衡县（市、区）推进计划（2012-2020年）》（豫政办〔2012〕131号）。10月15日，还召开了全省义务教育均衡发展推进会。同年11月又先后发布了相关的一系列文件。

当然，任何制度都不是完美的，河南省义务教育均衡发展监测制度也存在着一些不足，比如偏静态评估、偏县域均衡、偏基本均衡等，这些问题和不足恰巧为我们进一步完善河南省义务教育均衡发展监测制度建设提供了思路和方向。

三、完善义务教育均衡发展监测制度的建议

1.进一步加强动态监测制度建设

义务教育均衡发展监测是一个收集和分析信息的持续过程，它不同于督导评估。督导评估最终有一个认定结果，是达标或不达标，而监测没有最终结果，它反馈的是不断变化的动态数据。当然，数据的监测存在一定的困难，硬件资源指标真实可见，最容易监测，而教师素质、教学质量等软件资源指标量化困难，不容易监测。所以，河南义务教育均衡发展的监测更多的是静态的督导评估，对动态的监测分析却比较缺乏。实践中，县域政府和义务教育学校自身可以作为主体，对照指标自我监测，上级部门不定期动态抽查，这样能够及时发现问题，明确改进方向。

2.兼顾市域均衡监测

在河南省义务教育均衡发展监测制度的一系列文件中，大多数是对县域均衡的监测，很少涉及市域均衡。一方面这与教育部的工作重点是县域有关，另一方面与义务教育学校财政主体是县级政府有关。从1986年到2000年，河南用14年时间实现了九年免费义务教育，“有学上”的问题得到解决。但随之而来的，是区域、城乡、校际间教育质量差距等深层次问题的凸显，是择校、学生学业负担过重、大班额、乱收费等热点难点问题的出现。当然我们也应该看到，这些差距不单是县域内部，县域之间，市域内部，都存在很大差距，所以，除了解决好县域均衡的紧迫性外，还要兼顾解决市域均衡的必要性。

3.探索优质均衡监测

当前，河南省乃至全国的义务教育发展，实现了基本均衡的目标。新时代，我们更追求优质均衡，义务教育的高质量发展。义务教育优质均衡是底线均衡基础上的差异均衡，其发展是注重质量提升的内涵发展，是基本質量标准基础上的特色发展。2018年2月河南省教育厅转发了教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，还没有出台自己的办法。对2011年左右已经完成基本均衡的县域，完全可以在优质均衡方面走在全省前列，因此，在河南义务教育均衡发展监测制度建设中，亟需补上优质均衡监测这一课。

参考文献

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[作者：宋红霞（1974-），女，河南孟州人，洛阳师范学院教育科学学院，副教授，博士。]

【责任编辑 陈国庆】