基层机关事业单位编制外用工研究

摘要：经济开发区是为推动科学研究、开发高新技术产业等目的而设立的。经济开发区管委会作为政府机关，承担经济建设和部分城镇建设等职能。由于编制数量限制，随着工作量增加，编外人员概念应运而生。本文以某经开区管委会为例，调查并分析在现有体制和政策下，基层单位编外人员的工作现状和心理状态，以及由此带来对工作的影响，分析问题原因，并在通过编制数倾斜、建立协同机制、建立薪酬体系和完善考核机制等方面提出对策建议。

关键词：基层机关事业单位;编制;编外人员

近年来，随着机关事业单位改革步入深水区，基层机关事业单位编外人员收入问题、个人职业规划问题、身份认同问题都以不同形式呈现出来。本文中的经济开发区管委会属于政府派出机构性质，对开发区实施统一领导、统一规划和统一管理。

一、管委会基本情况

（一）整体情况

该经开区管委会经所在设区市编办批准成立，设有办公室、招商局、项目处、征迁处、企业服务中心、安监中队、统计中心等部门。主任由所在乡镇镇长兼任，设有常务副主任1人，副主任4人，部门负责人8人。管委会独立编制数目仅5个，其他编制与所在镇政府共用。

（二）编制情况

管委会共有工作人员51人。行政编制人员8人，其中科级以上领导5人（管委会独立编制）;事业编制15人，编外人员28人。根据统计，学历方面，研究生学历共6人，其中编外2人;本科学历21人，其中编外14人;大专学历14人，其中编外10人;高中及以下学历10人，其中编外4人。职称方面，已获得高级职称3人，其中编外2人;已获得中级职称10人，其中编外3人。

（三）编外人员情况

现有编外人员28人，参照事业待遇3人，国资12人，聘用13人。以部门统计，办公室6人，占比75%;招商局3人，占43%;项目推进办8人，占89%;征迁办3人，占67%;企业服务中心3人，占43%;安监中队2人，占40%;统计3人，占60%。年龄结构上，35周岁以下11人，35至45周岁13人，50周岁以上4人。数量趋势上，2011-2013年5人，2014年9人，2015年13人，2016年22人，2017年25人，2018年28人。

从以上数据中可以看出，该管委会各个部门均有编外人员且数量上呈逐年上升趋势;较之编制内人员，呈现出高学历、低龄化特点。

二、编外用工存在问题

一是人事管理空白。开发区管委会编外人员通常由所在镇政府相关部门统一组织招聘，但未明确录用后人事管理部门，编外人员档案管理、工资奖金发放管理均未明确责任部门或责任人，档案目前由办公室代管，工资由财务代发，人事管理仍处于空白期。二是相对薪酬下降。参照事业待遇人员中，原中层正职被调至区国资公司乡镇子公司，待遇略有下调;其他参照事业待遇人员和国资公司人员年金暂时不予缴纳;聘用驾驶员部分转岗为一般聘用人员，待遇下调约20%，整体看薪酬相对下降。三是晋升通道受阻。管委会原有4名编外中层干部，但在最近一次机构改革部门调整中，被要求免去中层职务，并明确中层干部不再聘用编外人员，编外人员已无晋升通道。四是职称不予聘用。管委会招聘编外人员均根据岗位需要严格设定招考要求，入职人员均具有很高的专业素养和实践经验，多数人具有中、高级职称，但职称并不聘用编外人员，编外人员无法通过职称聘用提高待遇。

三、编外用工原因分析

（一）政府调整财政支出结构和方向

近年来，各地政府按照统筹兼顾、有保有压的财政方向，调整优化财政支出结构，加大一般性支出压减力度，节约财政资金用以推进城市能级提升和高质量发展。加之处在机构改革大背景下，编外人员数量被压缩精简，相对薪酬下调，一定程度上是顺应政府节约开支的需要。

（二）人事管理缺乏整体性和全面性

对于编外人员管理暂无系统性的操作方法，各基层主体单位根据自身情况独立安排，没有统一的管理部门，使编外人员人事管理出现空白或非专业现象，同时不可避免出现相互推诿现象，人事管理缺乏整体性和全面性。

（三）人员逆淘汰，人才存在流失风险，劣币驱良明显

国资招聘较编制内招考灵活，在专业、工作经历等方面均可根据需求设定，入职员工具有很强的专业能力，岗位匹配度极高，特别是在专业技术型岗位上尤为明显。而这些专业技术型人才的市场需求大，个人工作置换成本较低，晋升限制、待遇下调和工作量加大可能导致专业技术型人才流失，短期内很难有合适人员替代。

（四）身份定终身，职业晋升设天花板，羊群效应凸显

行政事业编制人员有稳定的工作和充满前途的未来，与之相反的是编外人员对工作和单位无归属感，积极性不足导致工作效率低下。在没有大错不会被解聘的背景下，受“做多做少都一样”心理因素影响，编外人员工作积极性不高，工作中容易出现散漫推诿等现象。

四、对策分析

（一）编制数向基层单位倾斜

基層政府作为一线单位，工作多而杂，工作量和编制数不匹配。建议通过调研、挂职干部等形式，以访谈和参与式观察等方式，设置合理的编制数目，满足基层单位工作需求;探索创新编制招考模式，推出部分岗位面向在基层机关事业单位工作的优秀编外人员，以激励编外人员。

（二）建立监督管理协同机制

负责编外人员招聘部门与组织、纪检、财政、人事等部门建立监督检查协同机制，完善协同监督检查的规章制度，明确监督检查的手段、合作方式和惩处办法，明确相互责任和义务，从招聘开始到入职后全程参与监督，对违规事件进行查处。

（三）建立岗位匹配薪酬体系

根据现代人力资源管理原则，组织的薪酬管理体系要做到“对内具有公平性，对外具有竞争性”。在法律法规允许的范围内，可与编外人员协商约定工资福利待遇，提高养老保险、养老保险、公积金和年金等缴纳基数，解除编外人员后顾之忧，提高编外人员工作稳定性和积极性。

（四）完善编外人员考核机制

首先树立绩效考核意识，认清考核目的，结合自身实际情况制定考核办法，通过考核加强对编外人员德能勤绩廉的考察评判;其次坚持平时考核和年终考核、领导测评和群众测评、定性考核和定量考核相结合;最后要对考核结果进行追踪反馈，并及时公示，避免出现为实现奖励结果利益最大化而忽略过程公平性。并将年度考核结果与编外人员奖励设置关联度，激发编外人员的工作积极性，提高工作效率。

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作者简介：于文嵩（1986—），女，黑龙江鸡西人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大学 国际与公共事务学院  于文嵩