以河长制统筹江苏水生态环境治理

张春松

江苏濒江临海，境内河湖众多、水网交织，河湖水域面积占全省国土面积的16.9%，是全国水域面积率最高的省份。自北向南分布着沂沭泗、淮河、长江和太湖四大水系，长江横穿东西425公里，京杭大运河纵贯南北718公里。全省分布着290多个大小湖泊、2900多条大小河流，坐拥全国五大淡水湖中的太湖、洪泽湖，沿海地区包括连云港、南通和盐城三市，海岸线长达954公里。全省有村级以上河道10万多条、乡级以上河道2万多条，流域面积50平方公里以上河道1495条，在册水库921座（其中大中型水库49座）。全省水资源充沛，水文化底蕴深厚，水生态环境高质量发展对建设“强富美高”新江蘇、实现江苏“两争—前列”目标至关重要。

一、江苏推行河长制取得的显著成效

自2016年11月党中央、国务院作出全面推行河长制重大决策部署以来，江苏省委、省政府高度重视并全面推行河长制，先后出台了《关于在全省全面推行河长制的实施意见》《江苏省生态河湖行动计划（2017—2020年）》。省委书记娄勤俭、省长吴政隆共同担任省级总河长，12位省委、省政府主要领导分别担任20条流域性重要河道和14个重点湖泊的河（湖）长。落实省、市、县、乡、村五级河长5.7万余人，在全国率先全面建立河长制，实现了全省水体全覆盖。为打赢碧水保卫战、河湖保护战，省委、省政府部署开展了河湖违法圈圩和违法建设专项整治工作。在省委、省政府的坚强领导下，在各级河（湖）长、各地各部门的共同努力下，全省河长制、湖长制从“有名”到“有实”、从“高强度”向“高质量”，碧水保卫战、河湖保护战成效显著，河湖生态环境恶化状况得到全面遏制，并呈现出系统性好转迹象。

强化责任担当，凝聚合力治河。一是河（湖）长履职尽责。省委书记、省总河长娄勤俭亲自巡查长江、大运河苏北段、洪泽湖、淮河入海水道;省长、省总河长吴政隆亲自巡查太湖、长江，不定期以“四不两直”方式检查各地水污染防治情况。截至2019年底，省级河长、湖长巡河65人次，市县级河长、湖长巡河3.9万余人次，一批河湖管护重点难点问题得到解决。二是部门协调联动。各级河（湖）长办充分发挥平台枢纽作用，对河长、湖长批示、巡查发现和群众反映问题及时转办交办，协调各相关部门推动河（湖）长制工作有序运转。三是社会广泛参与。通过设立“民间河长”“巾帼河长”“企业河长”“专家河长”等形式，充分调动人民群众、社会和组织、企事业单位等积极参与河湖管理保护，形成工作合力。省级开展了“十大河湖卫士”“最美基层河长”“最美民间河长”等评选活动，受到社会各界的广泛关注与一致好评。

强化问题导向，精准发力攻坚。一是推进黑臭水体治理。连续三年将城市黑臭水体治理纳入省政府十项民生实事，加大治理力度，基本实现了设区市和太湖流域县级城市建成区消除黑臭水体的目标。二是推进城镇生活污水处理。出台《江苏省城镇生活污水处理提质增效三年行动实施方案（2019—2021年）》，积极推进省级示范城市建设，加快补齐城镇生活污水收集处理设施短板。三是开展“两违”（违法用地、违法建设）建筑专项整治。全省累计排查出“两违”项目15830个，已整改15069个，完成率95.2%，基本实现了“两年任务一年完成”。四是推进“三乱”整治。持续开展重要水域“乱占、乱建、乱排”问题排查整改，省级下达的1250个重点“三乱”整治项目已销号验收1028个，各地自行排查的“三乱”问题21404个，已上报完成21267个，完成率达99.4%。

强化系统治理，综合施策提效。一是编制河（湖）长效治理方案。坚持因河施策，编制完成省、市、县三级“一河一策”。二是推进生态河湖建设。13个设区市政府和11个省级部门出台生态河湖实施方案，采取项目化推进、清单式管理方式，扎实开展生态河湖建设。依托省级层面出台的《生态河湖状况评价规范》，评选出全省首批10个生态样板河湖。三是探索区域共治。江苏与浙江、上海等省市建立了太湖（淀山湖）湖长协作机制;南京与安徽省马鞍山市签订了石臼湖共治联管协议;徐州沛县与山东省微山县建立了“五联机制”;苏州通过启动长三角生态绿色一体化发展示范区建设推动长三角协同治水。

强化生态保护，久久为功推进。一是加强顶层设计。制定出台《江苏省水域保护办法》《关于加强河湖水域岸线管理保护工作的意见》，开展河道、湖泊保护规划编制工作。二是突出保护重点。为突出长江保护，推动《江苏省长江岸线保护条例》立法工作，编制完成长江江苏段岸线保护利用规划;基本完成国家下达的长江岸线68个拆除取缔项目、528个整改规范类项目，全面完成2019年长江经济带生态环境警示片披露问题整改。突出大运河保护，依据省人大常委会《关于促进大运河文化带建设的决定》和《江苏省大运河文化保护传承利用规划》，编制水利专项规划。突出洪泽湖保护，成立了由省政府分管领导担任主任的洪泽湖管理委员会，省政府办公厅下发了《加强洪泽湖生态保护与科学利用的实施意见》，并制定实施了《洪泽湖治理保护三年工作计划》。三是加强长效管护。省政府出台了《江苏省农村河道管护办法》，推行河道、交通、绿化、垃圾、公共设施“五位一体”和政府购买服务综合管护模式，综合管护覆盖率超过80%。

强化宣传引导，营造良好氛围。一是加强宣传引导。面向全社会征集评选并发布江苏河长制标志，提升江苏河长制形象。持续开展“保护母亲河、争当河小青”活动。二是加强社会监督。开通省河长办微信公众号、省河长制热线电话“96082”，畅通公众参与渠道。在全国率先编制并印发《河（湖）长公示牌设置规范》省级地方标准。三是开展满意度评估。聘请第三方对全省河（湖）长制工作公众知晓度、参与度、满意度进行评估，在分析问题的基础上明确了发展方向。

二、江苏水生态环境治理存在的突出问题

江苏全面推行河长制三年多来，全省水污染得到有效防治，水生态逐渐康复，水环境日益好转，水空间持续改观，水资源不断优化。与此同时，对照生态环境高质量发展的任务要求，当前全省河湖治理保护仍存在不少薄弱环节，河湖生态环境总体上尚未根本改观，治水护水任务艰巨，形势依然严峻。

水环境没有根本好转。一是河湖水质没有根本好转。全省I类水几乎没有。截至2020年4月，还有1个国考断面未达到Ⅲ类水质目标，1个省考断面劣于V类。太湖湖体水质虽有明显好转，国家考核的4项水质指标中，高锰酸盐指数、氨氮、总氮浓度均已达标，但总磷浓度却先降后升，成为太湖水质改善的明显短板。二是湖泊富营养化问题突出。在省管湖泊中，仅固城湖稳定在中营养状态，其余均呈轻度至中度富营养状态。里下河地区通榆河沿线水面水葫芦、水花生泛滥问题没有得到遏制。三是农村河道水环境仍需改善。农村水环境整治是农村人居环境改善的重要内容，当前农村大量小微水体（沟塘）存在“黑、臭、脏、乱”等突出问题，存在河坡种植、违章搭建、乱堆乱放、工业和生活污水及畜禽养殖粪便直排入河等现象。全省水污染治理和水环境质量改善工作正处于攻坚克难、“滚石上坡”的关键阶段，稍有松懈就可能反弹。

水生态治理保护任务艰巨。一是“两违三乱”剩余问题整治难度大。侵占河道、围垦湖泊、非法采砂等违法违规行为仍禁而未绝，未完成的“两违三乱”问题都是难啃的“硬骨头”，并直接涉及人民群众的切身利益，整治难度较大。二是河湖岸线资源开发不合理。全省长江岸线开发使用率超过55%，其中生产性岸线比重达80%以上，河湖岸线资源开发利用不合理问题依然存在，河湖综合功能发挥受限。三是湖泊面积普遍萎缩。建国初期，固城湖面积78平方公里，现仅有32平方公里;洪泽湖湖泊面积2300平方公里，现自由水面仅有1300平方公里。大量的侵害湖泊行为，直接导致了湖泊水域持续减少、防洪能力下降，并引发了湖底荒漠化等生态问题。四是生态建设缺乏统一标准。有些地方生态河道盲目投资建设，不符合生态治理要求。

水治理协作机制有待强化。一是横向联动不足。相关部门之间协调力度不够、信息沟通不畅，不能满足河长制实际工作需要。尤其是基层河长办工作人员大部分来自水利部门，没有形成独立的工作机构，协调力度受限，组织牵头能力不强，相关部门履职尽责能力不足。二是跨区域协调困难。上下游、左右岸、干支流之间，跨流域、跨行政区域之间，管理界限模糊，相互间缺乏有效沟通，河流治理难以达到预期目标。面对水环境治理突发情况时，常常产生分歧、推诿扯皮，从而延缓了河流治理。

资金投入无法满足实际需要。人民群众日益增长的优美水生态环境需求与财力投入能力之间存在突出矛盾。一是资金投入力度不够。江苏河湖众多，治理任务艰巨，目前的投资强度仍不能满足推进生态河湖建设的需要，尤其是镇、村两级财力有限，难以达到全面治理的效果。二是资金投入渠道单一。水环境治理主要以各级政府财政投入为主，多元化投资机制尚未建立。三是资金投入不均衡。由于尚未建立资金投入分级标准，省、市、县、乡、村级河长所管河湖资金投入差异明显。

三、以河长制统筹推进江苏水生态环境高质量发展的对策与建议

2019年12月，江苏省河长制工作领导小组印发了《全省河湖长制工作高质量发展指导意见》。省委、省政府把系统治水作为“强富美高”新江苏建设的重要内容，以河（湖）长制为统领、以生态河湖建设为抓手，聚焦河（湖）长制工作高质量发展，全力打赢打好碧水保卫战、河湖保护战。

着力河湖系统治理。河湖治理是一项系统工程，需要坚持“山、水、林、田、湖、草”综合治理、系统治理、源头治理，持续发力，久久为功。一是加大水污染防治力度。突出断面水质达标，对已达标断面要毫不放松地抓好巩固提升，对考核不达标断面实施强制性减排、限排或停排。突出消灭劣V类水体，多措并举加大治理力度，对于水质没有改善甚至新恶化为劣V类的，对相关区域实行环评限批，坚决打好劣V类水体歼灭战。突出水污染源头治理。水体污染表现在水里，根子在岸上。要全面排查污染来源，追根溯源、控源截污，持续推进城乡污水管网全覆盖、点源污染全收集全处理、面源污染综合治理、水泥气同治，推进工业废水排放达标，推进化肥减量化、农药零增长。二是加大水环境治理力度。开展全省河湖水面漂浮物歼灭战，特别是里下河水花生、水葫芦问题;全面推进长江入河排污口排查整治;全面完成城市建成区黑臭水体治理，有序推进农村黑臭水体整治，实现长治久清。全面推广农村河道“五位一体”综合管护模式，继续加大农村人居环境治理和河道疏浚力度;积极推行垃圾分类，严控农村生活垃圾、生产垃圾、污水废水入河，多管齐下整治农村水环境。三是突出饮用水水源地保护。开展饮用水水源地环境问题排查整治，适时开展“回头看”，切实巩固提升整治成果。不断拓展延伸，抓好“千吨万人”水源地、乡镇级及以下饮用水水源地排查整治工作，确保百姓饮水安全。

聚焦生态河湖建设。明确和坚持生态河湖建设方向不动摇，持续开展河湖生态修复。将更多的资源向生态河湖建设调度和集聚，采取“工作项目化、项目目标化、目标节点化、节点责任化”等方式，扎实推进生态河湖建设。一是出台生态河湖建设评价标准。开展样板河湖建设，典型示范、全面推广。二是构建河湖绿色生态廊道。加大河湖源头区、生态敏感区以及林草地保护力度，加强湿地建设和保护，进一步涵养水源。大力实施水系连通工程，促进河湖水系互联互通，改善水网动力条件，加速水体流动，增强河湖自我净化能力。持续推进生态清洁型小流域建设。三是建设河湖生态岸线。在确保防洪安全和供水安全的前提下，打造生态型护岸，因地制宜建设“亲水”生态岸线，形成水清岸绿的河湖水环境。四是实施湖泊退圩还湖工程。依法依规推进生态清淤聚泥成岛工程，向空间要容积，提高水生态环境容量。

守牢河湖生态底线。守牢河湖生态底线，以河湖生态环境保护过硬成果践行“两个维护”。一是突出整违治乱。坚决完成“两违三乱”专项整治任务和水利部“清四乱”专项行动，聚力解决中央环保督查和水利部暗访交办的突出问题。集中攻坚长江干流岸线清理整治项目，严厉打击长江水域非法采砂。妥善处理河长制热线反映问题，回应百姓关切。二是严格水资源管理。全面落实最严格的水资源管理制度，严控区域用水超载、河湖水资源开发超限、地下水超采、行业用水超定额，有效控制用水总量，切实提升用水效率，大力减少废污水排放。以容量确定污染物排放总量，以排放总量控制和安全环保高标准倒逼产业转型升级。加快长江、太湖、洪泽湖等重要河湖流域重點行业安全环保整治提升，加大“散乱污”企业整治力度。大力推进生产生活方式向绿色低碳方向转变，开展节水型城市和节水型机关、企业、社区、学校、家庭创建活动。三是强化空间监管。严格控制水域岸线开发性项目建设，常态化实施水域监测、岸线开发利用监测，实现流域性河道和重点湖泊网格化管理机制全覆盖。

发挥河长关键作用。河长是河长制的核心，河长制落实到不到位，关键看河长作用的发挥。一是强化履职。细化实化河（湖）长职责，明确履职具体内容、要求和标准，创新履职方式，强化交办督办，传导工作压力，切实发挥河（湖）长核心作用。二是强化能力建设。组织河（湖）长、河长办人员培训，不断提升河（湖）长履职能力。培育民间河（湖）长、企业河（湖）长，建强河湖专职管护人员队伍;强化农村河塘沟渠河长制工作，落细落实小微水体管护责任，打通河湖管护“最后一公里”。三是加强绩效考评。加强暗访督查，强化河长制任务落实情况检查考评，细化工作考核和奖惩办法，建立正向激励和反向约束机制，通过通报、曝光、约谈、问责等方式，推动河（湖）长履职尽责。

優化河长制机制。一是加强联动协作。完善“总河长牵头抓总、各级基层河长积极响应”的上下联动机制，突出重点难点问题交办督办。不断完善河长办与有关职能部门以及各职能部门之间的横向联动机制，理顺工作关系，对工作任务进行细化分解落实，强化部门履职，提高工作成效。二是探索区域共治。不断完善跨流域、跨行政区域河湖治理管护的协调联动机制，探索建立省际、市际、县际的联合河长制，实现共商共治共享。针对江苏河网水系特点，以长三角一体化示范区为先导，推进跨区域河湖协调共治，形成区域协调治水的合力。三是引导公众参与。加强政府信息公开，充分保障公众知情权。在此基础上，通过畅通监督举报热线、设立曝光台等方式强化社会监督，完善公众监督和举报反馈机制。发挥民间河（湖）长作用，加强民间河（湖）长与党政河（湖）长之间的沟通，积极为河湖治理保护献计出力。建立激励机制，鼓励公众广泛参与治水活动，让公众真正成为参与者、监督者、受益者。四是建立投入机制。建立由各级总河长牵头、河长办组织、相关部门共同参加、第三方监测评估的绩效考核体系，实行财政补助资金与考核结果挂钩，提高资金利用效率。各级政府应把实施河长制基本经费列入预算，并通过多种方式吸引社会资本投入治水护水。在河长制推行过程中，建议引入PPP模式融资，既能激活市场上的社会资本，又能引入社会资本方的先进技术、设备和管理方式，从而提高公共服务的效率和质量。探索并推广“以河养河”模式，利用河道自身资源，通过生物工程、水、林权租赁和土地置换等经验做法，引入社会资本解决资金缺口。

（作者系中共江苏省委党校第36期省管干部进修班学员，江苏省水利厅二级巡视员）

责任编辑：刘志刚