俄罗斯法治化营商环境治理绩效的生成逻辑

宋林霖 黄雅卓

摘要：法治是最好的营商环境。只有在法律的框架内行政，政府才能为企业全生命周期提供稳定、公平、透明、可预期的经营环境。中国与俄罗斯地理毗邻、政治互通、经济互连，同属经济转型国家，拥有相近的发展诉求。俄罗斯灵活、丰富、完善的法律体系，寓于营商环境治理的“流程—组织—制度”逻辑之中，大幅度提升了俄罗斯营商环境治理水平，并呈现出“法治助推和支撑改革”的显著特征。兼备大陆法系与英美法系特征的公司法，实现法典化的知识产权立法，提供担保也给予限制的外商投资法律规范，奠定了俄罗斯营商环境治理的法治基础，是俄罗斯营商环境排名获得相对优势的原因。参照其经验，中国应加强法治助推的电子政务建设、税收与监管制度改革，不断优化营商环境，提升治理绩效。

关键词：俄罗斯;营商环境;法治化;治理绩效

中图分类号：D63    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）01-0112-010

营商环境就是生产力，关乎经济发展水平与政府治理能力，受到各国的高度重视。中俄两国几乎同时在20世纪90年代初开启有效的市场化改革，并在21世纪经济全球化不断推进，治理现代化持续提升的当下，面临营商环境亟待完善的重大挑战。习近平总书记强调，“法治是最好的营商环境”。俄罗斯总统普京指出，“净化营商环境，必须改变整个俄罗斯的执行机构和司法机构”。中俄两个在地理上毗邻、政治上互通、经济上互连的大国，皆立足本土实际，对标国际优势，大力改善营商环境，实现了在世界银行营商环境排名中的跨越式提升：中国营商环境排名由2013年的91位前进至2020年的31位，俄罗斯营商环境排名由2013年的112位前进至2020年的28位。本文基于世界银行营商环境报告，对中俄两国营商环境进行比较，探寻俄罗斯营商环境优化过程中的改革特征与路径，并剖析俄罗斯在世界银行营商环境排名中获得相对优势的原因，以期为我国进一步优化营商环境提供良好的参照系。

一、中俄两国营商环境治理绩效

世界银行营商环境报告依据开办企业、办理施工许可证、獲得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、跨境贸易、纳税、执行合同、办理破产10项一级指标和43项二级指标，对全球190个经济体的营商环境进行评估。[1]评估指标全面、数据详实，具有较强的针对性和可比性。本文基于世界银行营商环境报告，对中俄两国营商环境进行比较。总体来看，2013—2020年两国营商环境排名均实现稳步提升，且俄罗斯营商环境排名的提升速度略快于中国。中国营商环境排名由2013年的91位前进至2020年的31位，俄罗斯营商环境排名由2013年的112位前进至2020年的28位。（见图1）

从历时性角度来看，中国与俄罗斯营商环境排名分别于2018—2019年期间和2014—2015年期间获得最大提升。2018—2019年间，中国营商环境排名提升32个位次;2014—2015年间，俄罗斯营商环境排名提升30个位次，这为两国营商环境排名的跨越式发展奠定了基础。由于俄罗斯营商环境排名获得巨大提升的时间早于中国，因此与中国相比，俄罗斯在营商环境优化方面，特别是对标世界银行营商环境排名的改革方面，具有一定的先发优势。

从共时性角度来看，一方面，将两国营商环境的一级指标进行比较：中国在“执行合同”“获得电力”“登记财产”和“开办企业”4个方面表现良好，且在“开办企业”方面获得最大提升;俄罗斯在“获得电力”“登记财产”“执行合同”和“获得信贷”4个方面表现突出，且在“获得电力”方面取得最大进步。但是，中国在“办理施工许可证”和“纳税”方面，俄罗斯在“跨境贸易”方面提升缓慢，这制约着两国营商环境排名的进一步上升。（见表1）

另一方面，将两国营商环境的二级指标进行比较，“手续—时间—成本”三个维度紧密相连，且三者数值越低，表示营商环境状况越佳。换言之，办理手续越少、所耗时间越短、花费成本越低，营商环境便利程度越高。以2019年世界银行营商环境报告为例，中俄两国的各项二级指标评估结果相近，但在部分指标上，如，“办理施工许可证（数量）”“执行合同（天数）”“登记财产（财产价值百分比）”等，中国的数值略大于俄罗斯。

由此可见，作为中国重要的战略伙伴，俄罗斯虽在GDP总量和增速上低于中国，但在世界银行营商环境报告的排名领先中国。因此，探寻俄罗斯营商环境优化过程中的改革特征与路径，对于中国优化营商环境有着重要的参照意义和借鉴价值。

二、俄罗斯营商环境治理的“流程—组织—制度”

营商环境治理外现于流程优化，内含于制度提升，立足于组织重塑。因此，可以大体从“流程—组织—制度”三个方面总结俄罗斯营商环境治理的改革措施。其中，“流程”是指围绕企业开办、企业运营、企业破产等“全生命周期”各个环节的政府运作过程。从“流程”的概念出发，可以发现，不同国家、不同地区的政府在日常程序运作过程中存在很大差异。由此判断，不同国家、不同地区的政府在有关企业开办、企业运营、企业破产等方面的制度千差万别。进而，需要从对“流程”的关注，转向对“制度”的考察。“制度”是指许多或大量彼此之间具有同一性或均质性的要素的一种集合。[2]需要注意的是，在这里作为要素的“流程”所立足的基本单位是“组织”，即按照一定结构与功能关系构成的方式和体系。[3]如此，“流程”“组织”和“制度”三个概念被联系起来，并将用于分析俄罗斯营商环境治理的改革措施。

（一）流程：简化审批程序，探索集中审批

精简审批事项，简化审批程序。第一，企业注册方面，通过俄罗斯联邦政府法令№317-r和№1429-r，将企业注册程序由2012年的9项简化至2018年的3项，注册时间由2012年的30天缩减至2018年的5天。[4]第二，建筑许可方面，通过俄罗斯联邦政府法令№1336-r和№1078-r，将企业办理建筑许可证的程序由2012年的42项简化至2018年的11项，办理时间由2012年的1852天缩减至2018年的25天。[5]第三，获得电力方面，通过俄罗斯联邦政府法令№1144-r，将电力连接程序由2012年的10项简化至2018年的5项，连接时间由2012年的10天缩减至2018年的5天。[6]第四，跨境贸易方面，通过俄罗斯联邦政府法令№1125-r，将出口贸易所需文件数由2012年的8份缩减至2018年的4份，办理时间由2012年的36天缩减至2018年的7天;进口贸易所需文件数由2012年的10份缩减至2018年的4份，办理时间由2012年的36天缩减至2018年的7天。[7]

统一审批标准，探索集中审批。第一，税收管理方面，根据国际财务报告准则，规范会计制度和税收法规，减轻企业税费负担率，缩短企业纳税时间。探索电子纳税系统，网上提交纳税申报、在线查看纳税信息，逐步实现税务的无纸化、移动化管理。[8]第二，登记财产方面，通过俄罗斯联邦政府法令№2236-r，将财产登记的受理、审核、发证等事项在一个窗口内完成，实现“一站式”登记模式。引入电子文件归档管理系统，提供财产登记信息网上查询服务和地籍图网上查询服务。[9]第三，跨境贸易方面，通过俄罗斯联邦政府法令№1128-p、俄罗斯联邦政府法令№259-p，建立俄罗斯出口中心（REC），为国内出口商提供出口全流程的“一站式”金融支持和非金融服务。[10]（见表2）

（二）组织：成立评估机构，实施国家评级

2011年，俄罗斯联邦政府成立了由普京总统亲任主席的“战略倡议署”监督委员会。监督委员会为自治非营利组织，它的组成成员包括俄罗斯联邦第一副总理安德烈·别洛乌索夫、图拉地区州长阿列克谢·格纳迪耶维奇、乌里扬诺夫斯克州州长谢尔盖·伊万诺维奇、全俄中小企业公共组织主席亚历山大·谢尔盖维奇、俄罗斯储蓄银行总裁格里夫·奥斯卡罗维奇等官员代表，以及行业组织代表和企业家代表。监督委员会的一般职责为，审议关于修订监事会组成的提案，确定关键绩效指标和优先发展战略，批准项目和促进新项目的举措等。此外，俄罗斯联邦政府还成立了专家咨询机构，即“促进新项目战略倡议机构”专家委员会。专家委员会为常设机构，其成员包括国家发展机构主席伊戈尔·伊万诺维奇（任专家委员会主席）、联邦国家机构副院长安德烈·弗拉基米洛维奇、莫斯科国立大学经济学院院长亚历山大·亚历山德罗维奇、莫斯科律师协会主席阿斯塔霍夫·帕威尔等学术界代表和智库专家。专家委员会的一般职责有，对项目和倡议进行审查，就监事会的会议议程提出建议，草拟监事会的会议决定等。

在营商环境治理方面，“促进新项目战略倡议机构”的主要职责为，牵头对联邦各组成实体的改革实施情况进行评比，并通过对评比结果的收集、整理和分析，总结出组成实体营商环境治理的“最佳做法”。国家评级虽然由“促进新项目战略倡议机构”组织，但评级主体是专家代表和企业家代表。一方面根据商业协会和战略计划机构（ASI）提交的专家候选人名单，在每个地区建立由35～40名专家组成的专家库，从中随机挑选专家代表，实施专家评估;另一方面按照官方统计的地区企业数量、规模及所属行业，进行分层抽样，随机抽取一定数量的企业家作为受访者，实施企业家评估。2014年，俄罗斯联邦政府对21个组成实体进行国家评级的试验测试。2015年，首次组织全面国家评级，对俄罗斯联邦的76个组成实体进行评估。2016年，国家评级范围继续扩大，涵盖俄罗斯联邦的85个组成实体。自2017年始，俄罗斯联邦全部地区皆被纳入国家评级范围，参加评估与排名。[11]由此，总结出联邦组成实体在企业注册、建筑许可、获得电力等方面的“最佳做法”。（见表3）

（三）制度：确立监管制度，明确服务制度

确立监管制度，维护市场秩序。第一，市场准入方面，通过俄罗斯联邦政府法令№867-r，放宽市场准入条件，允许中小企业进入原先由政府部门或国有企业垄断的行业，为中小企业创造公平竞争的市场环境。同时，建立政府部门、国有企业与中小企业的互动联系制度，提高政府部门和国有企业采购中小企业货物、工程和服务的比例，实现向中小企业采购比例由2015年的9%上升至2019年的25%。[12]第二，市场竞争方面，通过俄罗斯联邦政府法令№2579-r，确立保护市场竞争制度。同时，颁布州长关键绩效指标法令，将落实《俄罗斯地区竞争发展标准》以促进市场竞争，作为州长的重要绩效指标，要求州长对本地区市场环境负责，以此加速构建公平竞争的市场环境。[13]第三，企业经营方面，明确俄罗斯联邦税务局有权将12个月内不进行纳税申报也不进行银行业务的僵尸企业，从法人统一登记册中除名的相关制度，以此防止其发起人或负责人再次申请注册新公司，从而降低其他企业经营者选择合作对象的风险，进而营造依法经营、合规守信的市场环境。[14]

明确服务制度，提升服务质量。第一，投资服务方面，确立为投资基础设施建设的企业提供土地产权交易法律支持、办理施工许可过程协调、电力热力连接过程协调等服务的相关制度。第二，登记财产方面，与MFC签订文件接收和签发协议，确立向申请人提供财产登记咨询服务，增加登记财产办理地点，增强财产登记服务可获得性的相关制度。第三，税收优惠方面，采取优先支持战略，根据长期发展规划，对部分投资领域进行税收优先支持;建立税收机构之间的有效互动，共同制定税收优惠法律法规、政策措施，合力协调投资者与投资项目之间的运营问题;优化税收优惠机制，提供方便易懂的税收优惠申请办法及相关咨询服务。第四，企业扶持方面，确立为中小企业提供多种形式的财务支持和金融服务的相关制度，确保小额信贷组织财务的可持续性。[15]

三、俄罗斯营商环境排名获得相对优势的原因

《世界銀行营商环境报告》指出，手续减少、时间缩短、费用降低、流程优化是一个经济体营商环境优化的重要标志，但是“领导更替频繁，做法也会因人而变，只有规则相对稳定，才是可靠的”[16]。因此，一系列易获得、能执行、可反复的法律规制是世界银行营商环境评价的重要依据。俄罗斯之所以在世界银行营商环境排名中获得相对优势的原因是，俄罗斯在营商环境治理过程中，重视法律规则的制定，以法治助推改革，使行政权的活动边界和程序要求清晰且明确。特别是在2012—2015年俄罗斯联邦政府制定并实施“路线图”期间，法治助推营商环境治理相关改革的特点尤为明显，这也是2014—2015年间俄罗斯营商环境排名取得巨大提升的重要原因。

（一）完善公司法律体系，加强公司治理结构监管

以《俄罗斯联邦民法典》第一部分和《股东公司法》《有限责任公司法》《员工股份公司特别法律地位法》《法人和个体经营者国家登记法》等单行法及特别法规为基本框架的俄罗斯公司法体系，兼备大陆法系与英美法系的特点。虽然俄罗斯属于大陆法系国家，但是在公司立法上，它深受英美法系影响，甚至聘请美国专家为其做法律起草工作。具体来看，英美法系对俄罗斯公司立法的影响集中体现在它对公司种类的规定上。俄罗斯现行公司法对公司类型的规定，一方面参照大陆法系国家的无限责任公司、两合公司、有限责任公司和股份公司;另一方面也学习英国法的保证责任公司，将股份公司区分为封闭式和开放式。同时，根据私有化的需要，俄罗斯还以单行特别法的方式规定了员工股份公司。由此，俄罗斯成为世界上公司种类最齐全的国家。因此，俄罗斯联邦政府在完善公司法律体系的同时，也在加强对公司治理结构的监管。然而，俄罗斯联邦政府并非以行政权力介入到公司治理过程，而是按照现代法治理念，将政府管制行为由行政制裁型向司法裁判型转变，以此在制定规则后，监督规则的执行与实施，并对违反规则的行为进行惩戒与惩罚。此外，由于俄罗斯处于转型发展阶段，各项政策不断调整，公司法也不断修改。除了民法典外，其他公司单行法自公布以来都作了多次修改。俄罗斯公司法能随经济发展状况作适时调整的原因是，俄罗斯立法提案权限制较少，实践中出现问题很快有人提出法律草案，杜马实时审议，通过立法程序表决通过，从而完成立法。[17]这在一定程度上反映出俄罗斯立法机构与行政机构之间的互动所具有的活力。

（二）知识产权立法法典化，管理和执法体制成熟

《俄罗斯联邦民法典》第四部分代替了《俄罗斯联邦专利法》《俄罗斯联邦商标、服务标记和原产地名称法》《俄罗斯联邦计算机软件和数据库法律保护法》《俄罗斯联邦集成电路布图设计法律保护法》《俄罗斯联邦著作权与邻接权法》及《俄罗斯联邦育种成就法》六部单行法律，对治理活动成果和个性化标识（知识产权）的权利进行规定。由此，俄罗斯涉及知识产权的法律规范完全集中于《俄罗斯联邦民法典》中。在此之后，时任俄罗斯联邦总统梅德韦杰夫签署了第1108号“关于完善俄罗斯联邦民法典”总统令、第2745号民事立法法典化与完善委员会决定等文件，对《俄罗斯联邦民法典》第七编“智力活动成果和个性化标识权”进行修订与完善。其间，制定或修订的知识产权法律规范总数超过百部。[18]这意味着，俄罗斯立法在保障智力活动成果和个性化知识权利方面给予了极大关注。在其中，加入了新的制度，包括生产秘密权、企业名称权和商业标记权等，也纳入了新的规定，以此保证俄罗斯知识产权立法最大程度符合该领域的国际义务。以法典化的知识产权立法为依据，俄罗斯知识产权的管理和执法体制也渐趋成熟。在俄罗斯，知识产权的管理和执法是分开的，管理部门负责对治理活动成果和个性化标识进行登记、批准和授权;内务部门负责接受侵权案件的举报和投诉，并对相关案件进行调查与处罚。此外，俄罗斯的行业协会在知识产权保护体系中也发挥了重要作用。它们既影响立法进程，也监督执法行为。以俄罗斯著作权协会为例，其拥有会员1万6千余人，平均每年代表会员提起维权诉讼案件100多起，且诉讼案件几乎全部获得胜诉，其中几件重大诉讼案件还推动了相关法律的修订与完善。

（三）明确外商投资法律规范，提高在俄投资透明度

《俄罗斯联邦关于对保障国防和国家安全具有战略意义的经济公司实施外国投资程序法》《关于政府委员会监督外国投资者在俄罗斯投资活动的规定》《外国投资者根据俄联邦57号法律第8条规定递交战略性公司商业计划的格式》《关于外商投资战略性公司时外国投资者承诺履行义务协议书的格式标准》《关于外国投资者从事战略性公司法定资本股份交易的信息披露规则》等法律法规，明确了外国投资者在俄罗斯投资的相关规定。一方面，为外国投资者提供担保，保障外国投资者进行投资及从此类投资中获得收益和利润的权利。规定外国投资者在俄罗斯开展业务的一般条款，除某些例外情况，外国投资者的待遇应不低于国内投资者。对外国投资者实施税收稳定条款，即“祖父条款”，禁止提高某些联邦税税率，直至其收回初始投资为止。另一方面，对外国投资者有所限制。虽允许外国投资者在俄罗斯经济的大部分领域进行投资，但也明确规定，在银行、信贷组织、保险公司、大众媒体、广播组织、航空公司、非商业组织等领域的外国投资受俄罗斯特定法律约束。此外，对外国投资者执行欧亚经济联盟统一规则及独联体自由贸易协定。以WTO规则为基础的欧亚经济联盟统一规则规定，优先考虑电子海关申报单，仅在特殊情况下使用书面海关申报单及相关附件;独联体自由贸易协定规定，货物在独联体领土内自由流动，不征收进口关税。正如世界银行营商环境报告所言，“那些采取提高监管程序的效率和加强有利企业、贸易和交流的法律制度双管齐下的经济体，能够更好地促进经济增长和发展。”[19]俄罗斯联邦政府通过外商投资领域多部法律法規的出台，释放了明显且积极的信号：为外国投资者在俄罗斯战略领域的投资消除障碍，增加吸引外资的力度与透明度。

四、俄罗斯营商环境治理对中国的启示

法治是最好的营商环境。营商环境优化的实质是调整政府与市场的关系。只有在法律的框架内行政，政府才能为企业全生命周期提供稳定、公平、透明、可预期的经营环境。前文比较了中俄两国营商环境优化绩效，发现俄罗斯以法律体系寓于营商环境治理的逻辑，大幅度提升了营商环境治理水平，奠定了营商环境治理的法治基础。参照其经验，中国应当加强法治助推的电子政务建设、税收与监管制度改革。

（一）法治助推的电子政务建设，与营商环境治理实现良性互动

电子政务是指国家机关在政务活动中， 全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理方式。[20]营商环境治理目标与电子政务建设理念具有一定的耦合性。营商环境治理旨在提升政府公共服务效率与公共服务水平，为企业开办、经营等“全生命周期”各个环节提供优质服务，而引入现代信息技术的电子政务建设，无疑能够从操作层面为提升服务效率与服务水平助力。具体来看，俄罗斯不仅在世界银行营商环境报告中的排名连年高于中国，而且在联合国经社理事会电子政务发展指数报告中，排名也处于前列，且持续领先中国：2014年俄罗斯排名第27位，中国排名第70位;2016年俄罗斯排名第35位，中国排名第63位;2018年俄罗斯排名第32位，中国排名第65位。[21]

这主要是缘于俄罗斯在2002年前后便开始了电子政务建设的探索，并在近年来优化营商环境的背景下，实现了电子政务建设与营商环境治理的良性互动，形成了社会包容的电子政务发展模式，实现了电子政务实施过程中政府与用户（公民、企业和社会组织）的互惠互利。由于俄罗斯联邦政府意识到，一方面，电子政务项目的开发、实施与推广必须遵守法律法规的规范与要求。因此，2014—2018年间，俄罗斯联邦政府先后出台了第313号法令“新版国家计划信息社会（2011—2020年）”、第2769-p号法令“关于区域信息化概念的认可”、第1995-r号法令“批准将信息资源转移到联邦和区域数据中心系统”、俄罗斯联邦数字经济计划的信息基础设施行动计划、第500-p号法令“关于补充公开数据形式发布在网络上的公开信息列表”等法律法规，以此对营商环境治理背景下的电子政务项目进行规范。另一方面，在电子政务实施过程中，政府与用户是“两个部分”，政府是服务的提供者，用户是服务的消费者，且用户有自己的目标与利益，它们可能与政府的目标与利益一致，也可能存在差异。因此，用户在电子政务项目中的参与必不可少，应当作为组织、管理和实施电子政务项目的重要部分。为此，俄罗斯联邦政府鼓励公民、企业和社会组织参与电子政务项目的创建，并将他们的实际需求融入电子政务项目之中，即改善公民、企业难以操作的电子平台界面，提高用户的使用便利度;举办公民、企业电子政务培训课程，提高用户的技术素养;扩展电子政务项目的信息空间，增强用户的认知程度等。

截至2020年3月，“俄罗斯联邦国家服务平台”已承载超过2.9万项电子服务，处理了3.25亿项服务事项，受众达1亿人。[22]这个数字对于人口1.44亿的国家来说，已然十分可观。这意味着“俄罗斯联邦国家服务平台”已得到俄罗斯公民、企业的广泛认可，并进入全民普及阶段。一项俄罗斯公民、企业关于电子政务满意度的调查数据也证实了这一观点。据调查数据显示，俄罗斯公民、企业对利用电子政务系统获取国家和市政服务的满意程度较高，其中完全满意的人数占70%，部分满意的占28.4%，不满意的仅占1.1%。[23]由此，借鉴俄罗斯经验，我国应当以电子政务建设为引擎，加快提升营商环境治理水平。特别是，以俄罗斯为参照，在遵守法律法规的规范与要求基础上，探索一条电子政务建设与营商环境治理良性互动的道路，借助网上政府随时随地开放，服务成本低廉，能够跨越部门边界，实现信息畅通流转的特点，进一步提升政府公共服务效率与公共服务水平，为企业生存、发展提供良好的成长环境。

（二） 法治支撑的税收制度优化，为税收营商环境治理创造机遇

税收营商环境，是指税制设计、税收征管、税收法治化水平等一系列正式制度与非正式制度安排及其实施而使商业活动所处的情况与条件。[24]作为营商环境的重要组成部分，税收营商环境是影响企业经营成本和运作活力的关键因素，受到世界各国的广泛重视。按照世界银行营商环境报告，衡量经济体税收营商环境的“纳税”指标，由纳税次数、纳税时间、总税率和社会缴纳费率及税后流程四项分指标权重加总得到。近年来，俄罗斯在“纳税”这一指标上表现平稳，且在总税率和社会缴纳费率这一分指标上的评价成绩优于中国。由世界银行营商环境报告可知，近5年来俄罗斯的总税率和社会缴纳费率分别为47%（2015年）、47.4%（2016年）、47.5%（2017年）、46.3%（2018年）、46.2%（2019年）;而中国则分别为67.8%（2015年）、68%（2016年）、67.3%（2017年）、64.9%（2018年）、59.2%（2019年），始终高于俄罗斯。（1）具体来看，这主要归结于俄罗斯在税收营商环境治理方面所做的两项努力：一是优化税收制度，直接降低总税率和社会缴纳费率;二是完善纳税服务，间接降低企业经营成本和运作负担。

普京总统指出， 俄罗斯联邦政府要“对中小企业实施优惠的税收制度”，简化中小企业的纳税方法，降低中小企业的税收负担。为此，对于年营业额不超过1500万卢布，职工人数不超过 60人的企业，俄罗斯联邦政府推出“五税合一”政策，将利润税、销售税、财产税、统一社会税和增值税合并为一个税种，一并交纳。同时，俄罗斯联邦政府还给予中小企业一定的纳税自主空间，允许中小企业自主选择按营业额的6%或按利润额的15%缴纳“统一税”。据俄罗斯财政部调查数据显示，“五税合一”后，中小企业的纳税负担明显减轻50%～80%。[25]此外，针对特定行业的企业，俄罗斯也推出了一系列针对性的减税政策。2020年6月，普京总统提议，将高新技术企业的保险费率无限期从14%降低到7.6%，所得税从20%降低到3%。[26]这一提议得到政界、企业界人士的积极响应，若这一提案能够通过并顺利实施，俄罗斯将成为全球经济体中税率最低的国家之一。俄羅斯以简化税制、减少税种、下调税率、降低税负为主要内容的税制改革，不仅没有减少国家的税收收入，反而使税收状况有所改观。

这得益于，一方面，俄罗斯联邦政府在税制改革的同时，实行了“降低税率，扩大税基，加强征管”的税收政策[27];另一方面，俄罗斯联邦税务局充分利用电子化信息、数据，减少纸质版文件、发票、报关单、运输单的使用，降低了税收管理成本，提高了税收服务效率。由此，借鉴俄罗斯经验，我国应当在减税降费方面和“互联网+税务”方面持续提升。在减税降费方面，虽然经过4次调整，我国的社会保险费费率已从2015年的41%降至当前的37.25%，其中单位费率从30%降至约26.75%[28]，但是与国际一般水平相比（在大部分发达国家和地区，企业缴纳的社会保险费率在15%以下）[29]，还存在一定的下调空间。因此，进一步减税降费、下调费率是我国营商环境治理的重要突破口。在“互联网+税务”方面，我国可以俄罗斯为参照，进一步提高税务会计软件和电子申报软件的适用范围，缩减企业纳税材料，优化企业纳税流程，切实降低企业的纳税负担。

（三）统领性的立法设计，给监管制度增添稳定性与灵活性

正如2016年世界银行营商环境报告《衡量监管质量和有效性》所言，“社会需要监管，营商作为社会的一部分也不例外。没有支撑企业建立、运营和解体的规则，现代营商就不可能存在。”虽然中国和俄罗斯也将法律规制与政府监管视为营造优质营商环境的关键因素，但是，与国际主流观点主张——“监管”即企业规制不同，曾历经过计划经济阶段的中俄两国都认为“监管”包含两层含义，即事前行政审批与事中事后监管。其中，俄罗斯优于中国的是，它在事前行政审批与事中事后监管方面都格外注重法制建设，且其立法设计具有明显的统领性的特点，即俄罗斯不同监管领域的法律制度都由一部或几部核心法律统领，其余与该领域相关的制度规定则分散在单行法规之中。

以反垄断领域的法律制度为例，2006年，以首部反垄断法律《保护商品市场竞争和限制垄断活动法》为基础，俄罗斯出台了《保护竞争法》，作为反垄断领域的核心法律。经过15年的发展与完善，《保护竞争法》已渐趋成熟，并与《自然垄断法》《电力法》《广告法》《外国投资俄罗斯战略企业管理办法》等具有反垄断性质的法规共同规定了俄罗斯反垄断领域的法律制度。虽然中国在反垄断领域也有《中华人民共和国反垄断法》作为基本法律，但是与俄罗斯《保护竞争法》相比，其统领性和指导性较弱。这主要表现在，一方面，俄罗斯核心法律的内容与结构更具概括性和完整性，能与其他单行法规相互配合，共同形成逻辑完整、互补性强的法律规范体系;另一方面，俄罗斯的核心法律与单行法规各司其职：核心法律规定综合性目标，其他单行法规规定具体制度措施，几乎没有如中国部分基本法律规定具体而其他单行法规规定抽象的现象出现。可见，这种统领性的立法设计使得俄罗斯各个监管领域的法律制度稳定、透明、可预期，而且不同法律之间的交叉规定也为处理不同领域的相同问题提供了灵活、可借鉴的方法。

由此，借鉴俄罗斯经验，我国应当在深入推进“放管服”改革，持续推动行政审批制度改革，重新定位政府监管权限与监管范围，不断优化政府监管方式和监管流程的同时，加强监管的法制建设。特别是，可以探索监管领域的统领性立法设计，以此固化监管制度，确保监管制度、规则的稳定、透明、可预期。此外，我国还应当在遵循基本法律、制度、政策的基础上，针对特定情境，辅以配套机制，以此应对突发状况和特殊难点，进而实现“基本政策稳定性与配套机制灵活性”[30]的平衡。

五、结论与讨论

作为中国重要的战略伙伴，俄罗斯与中国有诸多相似之处：同为“金砖国家”，同是影响世界政治经济进程的重要一极，同处于经济社会转型期，都曾经历过中央计划经济体制，都在为平衡政府与市场的关系而积极变革。虽然俄罗斯历年的GDP总量和增速都低于中国，但是在世界银行营商环境报告中的排名却连续6年大幅提升且领先中国。面对不容乐观的国际、国内经济形势，俄罗斯联邦政府以依法行政为突破口，不断促进经济转型升级，持续推动营商环境优化完善，这是俄罗斯营商环境排名获得相对优势的重要原因。俄罗斯优化营商环境道路的构想来源于非常规事件对俄罗斯政治稳定与经济增长的冲击。2008年后，俄罗斯接连经历了两次经济危机（2009年经济危机和2015 年经济危机）、一次政治危机（2011—2012 年莫斯科大规模抗议活动）和三次地缘战争（格鲁吉亚、乌克兰和叙利亚战争）。非常规事件的冲击迫使俄罗斯政府积极需求政府变革方案，以更有效率的制度设计给日渐衰退的经济注入活力。正如道格拉斯·诺斯所言，“有效率的经济组织是经济增长的关键”，“一套有效率的制度安排，尤其是有效率的产权保护制度安排，是经济增长的关键动力所在”。[31]

普京执政的20年里，通过较为务实的经济、社会改革措施，逐步完善和规范政府管理制度体系，虽未完全兑现2000年的总统竞选承诺，但至少让俄罗斯人转变了对国家的态度，相信自己的国家和国家的未来。[32]2018年5月7日，普京在开启“执政4.0”的就职典礼上宣布，未来的六年，俄罗斯要实现“突破式”发展。显然，“突破”的深层逻辑是如何将之前的制度优势充分转化为治理效能，优化营商环境的改革也面临着同样的挑战。随着营商环境治理的纵深实践，行政与法律互为表里，关系愈加紧密。若不能实现依法行政程序设计与程序操作的有机融合，则会既损害法制权威，也削弱法治能力，长期以往，无法实现营商环境治理的系统性、整体性与协同性改善。当前，俄罗斯虽然在世界银行营商环境报告中的排名持续提升且领先中国，但是若无法克服行政过程中存在的机械法制观念、法律选择简单化、依法行政存在偏差等问题，俄罗斯优化营商环境的成效多会停留在“排名”上，难以实现进一步突破。此外，俄罗斯优化营商环境方面的立法权分散于多个机构，这使得相关法律条文繁多、矛盾且多变。加之，俄罗斯联邦政府制定的法律法规有时仅仅是纸面上的指导意见，缺少可供执行的具体规定，致使各联邦主体选用适用法律时各执一词的现象并不鲜见。因此，优化营商环境的推进策略应当站在国家整体的战略高度上，完善立法，严格执法，保障法律法规的可持续而非运动式推进，如此，才能实现营商环境的“突破式”发展。近些年，学界的俄罗斯研究主要聚焦于国际政治领域，对其公共行政领域的理论和实践研究比较匮乏，而俄罗斯营商环境的深化研究，只有结合俄罗斯政府职责体系、公务员制度、行政机构与问责、行政文化与机关内部管理等诸方面的改革动态，加强对俄罗斯政策过程的全面理解，才能更为精准地分析俄罗斯优化营商环境的治理理念与治理行动逻辑。

注释：

（1）参见World Bank. Doing Business，https：//www.doingbusiness.org/en/reports/global-reports/doing-business.

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[4]оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[EB/OL].Агентство стратегических инициатив，https：//asi.ru/investclimate/registration/，访问时间2020年5月20日.

[5]совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства[EB/OL]. Агентство стратегических инициатив，https：//asi.ru/investclimate/construction/，访问时间2020年5月20日.

[6]повышение доступности энергетической инфраструктуры[EB/OL].  Агентство стратегических инициатив，https：//asi.ru/investclimate/energetica/，訪问时间2020年5月20日.

[7]поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержкаэкспорта[EB/OL].Агентство стратегических инициатив，https：//asi.ru/investclimate/export/，访问时间2020年5月20日.

[8]сoвершенствование налогового администри-рования[EB/OL]. Агентство стратегических ини-циатив，https：//asi.ru/investclimate/taxation/，访问时间2020年5月20日.

[9]повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним[EB/OL].Агентство стратегических инициатив，https：//asi.ru/investclimate/taxation/，访问时间2020年5月20日.

[10]поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта[EB/OL].Агентство стратегических инициатив，https：//asi.ru/investclimate/export/，访问时间2020年5月20日.

[11]национальный рейтинг состояния инвест-иционного климата в субъектах рф[EB/OL].Агентство стратегических инициатив，https：//asi.ru/investclimate/rating/，访问时间2020年5月20日.

[12]расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием[EB/OL].Агентство стратегических инициатив，https：//asi.ru/investclimate/zakupki/，访问时间2020年5月20日.

[13]развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики[EB/OL].Агентство стратегических инициатив，https：//asi.ru/investclimate/competition/，访问时间2020年5月20日.

[14]俄罗斯联邦税务局有权拒绝不诚信的企业负责人或者所有者注册新公司[EB/OL].黑龙江省国家税务局网站， http：//www.hlj.gov.cn/ztzl/system/2017/04/27/010824237.shtml，访问时间2020年5月22日.

[15]национальный рейтинг состояния инвест-иционного климата в субъектах рф[EB/OL].Агентство стратегических инициатив，https：//asi.ru/investclimate/rating/，访问时间2020年5月20日.

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（责任编辑 吴 楠）