差别化土地政策对区域协调发展的影响及机制研究——基于土地资源“三位一体”属性视角

钟 文，钟昌标，郑明贵

(1.江西理工大学经济管理学院,江西赣州 341000；2.云南财经大学商学院,云南昆明 650221)

一、引言与文献综述

党的十九大报告提出社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需求与不平衡、不充分发展之间的矛盾,要求实施区域协调发展战略,保持全面建设小康社会的可持续发展活力。使用土地政策调控区域发展布局,是西方发达国家已经验证的成功经验,也是我国区域协调发展中呈现新格局的重要影响因素[1]。然而,我国土地政策存在明显的普适性强、针对性不足的问题,不利于区域禀赋优势发挥,导致出现土地政策助推区域协调发展的效率损失与预期效果缺失并存困局[2-3]。同时,国家“十二五”规划强调全国主体功能区建设,实行差别化的土地管理政策,精准发挥土地政策调控效应,优化区域经济格局。因此,在我国进入新时代背景下,探究差别化土地政策对区域协调发展的影响效应及机制,对于优化区域土地资源配置,提升土地政策助推区域协调发展的精准度,进一步促进区域统筹协调发展具有重要的理论与现实意义。

已有研究普遍认为土地政策是经济增长中的重要因素,长期受到经济学家的关注,并在空间经济学理论基础上,将土地政策纳入了经济增长模型,进一步推演出区域经济增长的内在机制源于土地政策与区域经济空间活动的耦合协调作用[4-5]。2004年,中央明确了宏观经济调控中引入土地资源配置机制,目的在于解决土地市场失灵问题,提高土地资源配置效率,促进土地利用与利益分配的相对公平,其实质是国家制定与实施土地政策,通过影响土地市场供需及相关市场运行来调控经济发展[6-8]。有效的土地资源配置对经济发展产生积极作用,其贡献度总体上达到20%～30%[9-11],但由于区域差异特征导致其对经济增长的贡献存在异质性特点[12],这也是要求实施差别化土地政策的原由。

国外从土地管制视角较早地研究了土地政策对区域发展的影响。Romer[13]发现区域经济增长不可避免地受到土地资源的约束,认为有效的土地管制可以实现土地资源合理配置,但政府过高的土地管制标准则会造成土地利用效率损失,并进一步分析了不同土地管制的经济发展效应。Malpezzi[14]也在实证研究中发现了类似结论。国内主要从土地供给视角理论上分析差别化土地政策参与区域调控。土地公有制是土地政策调控区域发展的制度基础,主要通过土地供应机制实现调节作用[7]。卢为民[15]研究了土地政策工具如何影响主体功能区建设,以及促进区域协调发展,发现土地功能区差别化土地政策的合理定位受到区域禀赋影响。因此,要实现区域协调发展,需要加强对土地资源的优化配置,以及充分发挥区域优势。

已有研究从各个层面揭示了土地政策对区域发展的调控作用,为差别化土地政策对区域协调发展的影响及机制研究提供了良好的理论指导与进一步拓展方向。现有研究尚未充分考虑我国土地制度特点和土地资源所具备的资本、资产和资源“三位一体”属性,以及大国背景下的区域差异性特征,同时,现有研究主要停留在理论探讨层面,缺乏实证检验证据。鉴于此,本文基于土地资源“三位一体”属性视角,构建差别化土地政策对区域协调发展影响的理论分析框架,运用中国31个省份2005—2018年的面板数据实证检验差别化土地政策对区域协调的影响效应及作用机制,为制定差别化土地政策助推区域协调发展提供决策参考。

二、理论分析与研究假设

差别化土地政策作为政府调控经济布局的重要工具之一,其建立在充分考虑区域禀赋特征基础上,主要解决区域发展的突出问题,在不违背国家宏观政策稳定的原则下,政府制定并实施“差别对待、分类指导,有扶有控、突出重点”的土地政策方略[1]。国家土地主管部门研判土地政策对区域经济布局的传导机制,从土地供应数量、结构和时序方面进行调控,旨在提高土地政策的有效针对性及现实操作性,实现经济发展空间布局趋于合理,进一步缩小区域发展差距和保障基本公共服务均等化,从而达成区域协调发展目标。然而,土地政策类型多样、纷繁复杂,在经验分析中定义差别化土地政策变量显得尤其困难。这也是现有文献多以理论探讨为主的原因。而从土地的资源、资本和资产“三位一体”属性视角切入是可行的选择。也有学者做了相关探索,如杨刚强等[1]基于土地资源“三位一体”属性视角,理论分析了差别化土地政策对区域协调发展的路径,钟文等[16]则实证检验了土地扶贫的减贫效应及相关传导路径。因此,本文延续已有研究,基于土地资源“三位一体”属性,具体选取土地整治、土地确权和土地供应三种土地政策构成与土地的资源、资本和资产“三位一体”属性相匹配的差别化土地政策,理论分析差别化土地政策对区域协调发展的影响。

土地资源属性可以较直观地描述区域土地资源禀赋差异,表现为土地资源数量与质量的匹配特征。土地整治作为补充耕地、盘活土地存量及改善土地质量的重要手段,已得到政府与学者的普遍认可[17-18]。一方面,土地整治通过工程手段对田、水、路、林、村进行综合整治,既增加了土地资源数量,可以缓解区域土地资源约束,也提高了土地资源质量,可以改善土地生产状况,对区域农业生产经营具有促进作用,从而促进区域发展。另一方面,土地整治可以满足工业制造和服务业等用地诉求,对欠发达区域承接产业转移提供了便利,也对发达区域产业结构转型升级保障了稀缺土地资源供给,有利于缩小区域间的发展差距。

土地资本属性可以通过土地权属彰显,表现为区域土地权属确立后的提升价值。城乡二元土地结构问题由来已久,并成为城乡发展差距的重要影响因素之一[19]。通过加强农村土地确权工作,可以提升农村土地价值,实现城乡土地一同进入市场化交易,保障农民权益。一方面,土地确权保障了农民土地权属,允许抵押和入市,提高了农村金融可得性,有利于改善农村金融环境和缓解融资约束,进一步提高了农民参与经济发展的机会[20-21]。另一方面,土地确权强化了农民的产权安全感知,有利于稳定追加土地可持续投资,也促进了农村土地流转,为农村现代化经营提供了良好基础,是实现广大农村地区发展的利好举措[22]。

土地资产属性表现最明显的是地方政府在本辖区的土地资源管控,通过土地出让实现了财政缺口补充,但也逐渐形成对土地出让收益的高度依赖,并演化成第二财政或土地财政,因此,土地出让对区域协调发展影响具有不确定性。一方面,土地出让缓解了地方政府财政压力,但也加剧了土地财政发展,同时,地方政府具有土地财政支出偏向扭曲问题,重点投向城市建设,投向投资回收效应快的城市基础设施建设,造成了区域间的发展不平衡[23]。另一方面,土地出让市场化发展对经济增长具有促进作用,主要通过融资效应和资源配置效应实现,表现为土地出让市场化提高了土地资本化程度,进一步提升了土地融资规模,促进了生产规模的扩大,同时,也是土地市场价格信号更有效发挥,引导生产要素组合更有效匹配来改善资源配置效率[24]。

图1 差别化土地政策对区域协调发展影响的作用路径

基于上述分析,基于土地资源“三位一体”属性视角构建的差别化土地政策对区域协调发展影响各具特色(详见图1),差别化土地政策对区域协调发展影响的作用路径,提出研究假设1和假设2。

假设1：土地政策对区域协调发展影响的作用路径可以通过土地资源“三位一体”属性实现,表现为多条路径,影响效应有待进一步检验。

假设2：土地政策对区域协调发展的影响及传导路径存在明显的区域差异,与区域土地资源禀赋、经济社会发展条件等密切相关。

三、实证研究

(一)计量模型及数据来源

基于2005—2018年我国31个省份的省级面板数据检验差别化土地政策对区域协调发展的影响及机制。设定基准回归模型如式(1)。

其中,DLIi,t表示区域协调发展水平；LPi,t表示土地政策,包括土地整治(LE)、土地确权(LR)和土地出让(LT)；Zi,t是控制变量组,包括交通基础设施水平(Infra)、财政分权(FD)、就业率(Labor)、外资效应(FDI)和转移支付(TRF)；δi表示地区固定效应,φt表示时间固定效应；μi,t是随机扰动项,i、t分别为省份和时间。

为了进一步识别差别化土地政策影响区域协调发展的作用机制,结合理论分析结果及差别化土地政策对区域协调发展影响的传导路径,选取了新增农用地面积(NAL)、有效灌溉面积(EIA)、农村居民人均纯收入(NIR)、城镇化率(UR)、土地财政规模(LR)和经济发展水平(RGDP)等相关机制变量,并在回归模型(1)基础上构建了式(2)机制检验回归模型,除了机制变量不同外,其余变量均与(1)式一样。

本文的数据主要来源于EPS数据库,具体来源于《中国国土资源数据库》(2005—2018)、《中国宏观数据库》(2005—2018)、《中国区域经济数据库》(2005—2018)和《中国财政数据库》(2005—2018)等,以及Wind数据库、中国各省统计年鉴数据。本文对数据做了如下处理：一是为了保证数据的稳定性及减少异方差的干扰,对所有变量数据都取对数处理；二是为了能够比较三种土地政策的区域协调发展效应,对所有变量数据做标准化处理,原因在于数据标准化处理能够消除数据差异,实现统一量纲,进而达到变量之间可比性目的。

(二)变量选取及统计分析

1.核心变量。一是区域协调发展(DLI)。本研究采用中国统计学会发布的地区发展与民生指数(DLI)作为区域协调发展的代理指标,并将数据拓展至2018年。该指数兼顾了区域发展的公平与效率两个维度,为区域协调发展提供了较好的参照物[25]。二是土地政策(LP)。本文基于土地资源“三位一体”属性视角构建的差别化土地政策包含土地整治、土地确权和土地出让三种土地政策。其中,土地整治(LE)采用土地整理面积、土地复垦面积和土地开发面积之和表示土地整治变量；土地确权(LR)采用集体建设用地使用权确权和宅基地使用权确权的程度表示土地确权变量；土地出让(LT)采用省级土地出让面积表示土地出让变量。

2.控制变量。一是交通基础设施(Infra)。“要想富,先修路”,已经成为区域经济发展的“先行官”,也是区域协调发展的重要内容。这里仅使用铁路密度和公路密度之和度量交通基础设施水平。二是财政分权(FD)。财政分权客观上使得地方政府具有更加灵活的财政权力,从而加快区域赶超实现。采用地方人均财政支出/(地方人均财政支出+中央人均财政支出)来衡量财政分权变量。三是就业率(Labor)。代表区域劳动力状况,影响区域发展水平,与区域贫困减少具有显著影响,采用年末城镇单位就业总人数与地区总人口的比值表示。四是外资效应(FDI)。东道国市场规模(水平FDI)和东道国原材料及廉价劳动力(垂直FDI)都会对我国区域协调发展产生显著影响,采用FDI与GDP之比表示外资规模。五是转移支付(TRP)。转移支付是再分配政策和发挥“涓流效应”的重要途径,其对区域协调发展具有显著的影响,用农村居民转移性收入和财产性收入总和作为转移支付的代理变量[26]。六是新增农用地面积(NAL)、有效灌溉面积(EIA)、农村居民人均纯收入(NIR)和城镇化率(UR)采用已有统计年鉴数据衡量。七是土地财政规模(LF)。以广义土地财政衡量,由土地出让金、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、房产税及契税之和表示[27]。八是经济发展水平(RGDP)。参照高远东等[28]的研究方法,直接采用GDP与人口比值来衡量经济发展水平变量。

3.描述性统计。表1为相关变量的描述性统计分析。数据来源于2005—2018年我国31个省份相关变量的省级面板数据集。其中,LogDLI表示区域协调发展水平对数值,该变量的均值为4.067,标准差为0.201,说明总体上我国区域协调发展水平较高,但各省之间存在差异较大；该变量的最大值为4.530,最小值为3.565,进一步说明不同省份之间的区域协调发展水平具有较大差异。LogLE、LogLR、LogLT分别代表差别化土地政策的具体类型的对数值。它们的均值都较大,说明土地政策实施具有一定的普遍性,且最大值与最小值的差值较大,说明不同省份的土地政策实施存在较大差异,主要核心变量的区域差异性有助于提高回归模型的检验价值。

表1 变量的描述性统计分析

(三)实证结果与分析

1.差别化土地政策的区域协调发展效应。表2是差别化土地政策对区域协调发展的影响回归结果。其中模型(1)是基准回归结果,采用最小二乘法估计,结果显示,土地整治的系数为0.002,在10%水平上显著,土地确权的系数为0.003,在10%水平上显著,土地出让的系数为0.045,在1%水平上显著。说明所构建的差别化土地政策均有利于区域协调发展,但影响程度存在差异,即土地出让政策的区域协调发展效应最大且最显著,其次为土地确权政策和土地整治政策。模型(2)是加入控制变量后的回归结果,经过豪斯曼(Hausman)检验,选择固定效应模型进行回归。结果显示,三种土地政策依然稳健地有利于区域协调发展,同时相关系数也相应地提高了,其中,土地整治的系数由0.002上升为0.007,土地确权系数由0.003上升为0.035,土地出让的系数由0.045上升为0.054,进一步说明所构建的差别化土地政策存在稳健的区域协调发展效应。控制变量中,除了外资效应对区域协调发展具有负向影响外,其他变量都对区域协调发展具有积极效应,且结果稳健,可能的解释是受到经济发展水平影响,发达地区与欠发达地区的FDI投资水平存在差异,进一步影响了FDI投资的技术吸收能力,从而导致区域发展差距拉大,已有文献也有相关研究结论[29-30]。

2.分区域回归结果。依据国家统计年鉴划分标准,将全国划分成东、中、西部①,探讨差别化土地政策对区域协调发展影响的区域差异特征,并进行豪斯曼(Hausman)检验选择最佳的估计方法,回归结果见表2。经过豪斯曼(Hausman)检验,东、中和西部地区数据均适合采用固定效应模型进行回归。分区域看,东、中和西部的土地出让政策的区域协调发展效应均明显高于土地确权政策、土地整治政策,且中部地区受到三种土地政策的区域协调发展效应最大。分土地政策类型看,土地整治政策的区域协调发展效应在东部和中部不显著,在西部10%水平上显著；土地确权政策的区域协调发展效应在中部地区最高,其次为西部和东部地区；土地出让政策的区域协调发展效应在东部地区最高,其次为中部地区,而在西部地区则存在负向效应,可能原因是西部地区经济社会发展相对落后,土地出让机会主要出现在西部大城市,导致区域间发展差距拉大,阻碍了区域协调发展。控制变量方面,对外开放程度与产业结构对区域协调发展产生负向影响,说明中部地区的产业结构优化有待进一步推进。外资效应对区域协调发展产生负向效应,同时,中部地区的就业状况和西部地区的交通基础设施水平对区域协调发展存在负向效应,可能原因是东部地区对中部地区存在就业虹吸效应,造成人力资本差距扩大,西部地区内部发展差距大,交通基础设施建设的偏向性大,进一步加剧了内部不协调发展。至此,验证了本文的假设1。

表2 差别化土地政策对区域协调发展的影响回归结果

(四)机制检验

表3是差别化土地政策对区域协调发展影响的作用机制检验结果。回归结果显示,土地整治政策对新增农用地面积和有效灌溉面积具有促进作用,土地确权政策对农村居民人均纯收入和城镇化发展产生积极影响,土地出让政策对土地财政规模和区域经济发展水平具有正向效应,土地出让政策的区域协调发展效应存在正向影响和负向影响的双重作用。至此,说明差别化土地政策对区域协调发展影响的传导机制有效,进一步验证了本文的假设2。

表3 作用机制检验

四、进一步拓展研究

经过前文实证检验发现土地出让政策的区域协调发展促进效应最大且最稳定,因此有必要做进一步的拓展研究。出让政策主要由协议出让和“招拍挂”出让构成,协议与“招拍挂”出让的区别在于不能引入市场竞争机制,即无法体现市场对土地资源的配置作用[31],地方政府普遍采用地价出让工业用地、高价出让商服用地的出让策略,其实质是协议出让与“招拍挂”出让的组合运用[32]。本文基于土地出让方式差异视角进一步挖掘土地出让政策的区域协调发展效应源自何处,土地协议出让和“招拍挂”出让均采用实际出让面积统计,表4是土地出让类型划分后的区域协调发展效应回归结果。结果发现,两种土地出让方式对区域协调发展均具有积极影响,但“招拍挂”出让方式的区域协调促进效应明显高于协议出让方式,说明土地市场化对区域协调发展影响较大。

表4 土地出让类型划分对区域协调发展影响回归检验结果

五、主要结论与政策启示

本文基于土地资源“三位一体”属性视角,构建差别化土地政策对区域协调发展影响的理论分析框架,运用中国31个省份2005—2018年的面板数据实证检验土地政策对区域协调的影响效应及作用机制,得到如下主要结论：第一,差别化土地政策整体上有利于区域协调发展,所构建的三种土地政策的区域协调发展效应的作用程度大小排序为土地出让政策、土地确权政策和土地整治政策。分区域看,东、中和西部的土地出让政策的区域协调发展效应均明显高于土地确权政策、土地整治政策,且中部地区受到三种土地政策的区域协调发展效应最大。分土地政策类型看,土地整治政策的区域协调发展效应在东部和中部不显著,在西部10%水平上显著；土地确权政策的区域协调发展效应在中部地区最高,其次为西部和东部地区；土地出让政策的区域协调发展效应在东部地区最高,其次为中部地区,而在西部地区则存在负向效应。第二,差别化土地政策对区域协调发展影响的作用路径可以通过土地资源“三位一体”属性实现,表现为多条路径,经检验其传导路径有效。第三,基于土地出让方式差异视角进一步挖掘土地出让政策的区域协调发展效应源自何处,发现两种土地出让方式对区域协调发展均具有积极影响,但“招拍挂”出让方式的区域协调促进效应明显高于协议出让方式的区域协调发展效应,说明土地市场化对区域协调发展影响较大。

主要政策启示：第一,因地制宜地实施土地政策。依据区域自然条件、社会发展状况等,制定差别化的土地政策,同时,加强对土地政策实施状况的科学测算,针对土地政策区域差异化短板,及时进行补充修订,最大程度发挥差别化土地政策的区域协调发展效应。依据土地出让、土地确权和土地整治的区域适应性,针对性地强化相关土地政策的实施力度。第二,强化差别化土地政策的区域协调发展效应。国家层面从政策顶层设计出发,突出区域协调发展的差别化土地政策制定与落实,强化相关法律法规作用,解决土地政策普适性强、针对性不足的问题,为区域协调发展的差别化土地政策落实创造良好的实施环境,尤其对欠发达地区要给予政策绿色通道及技术指导,充分发挥差别化土地政策的区域协调发展效应。第三,畅通差别化土地政策的区域协调发展效应的传导机制,推行差别化土地政策落实时切忌“一刀切”,需要科学把握区域土地资源禀赋和经济社会发展阶段状况,并相应提供适宜性的政策体系,畅通相关机制,提高差别化土地政策的区域协调发展效率。第四,进一步推进土地市场化改革,充分发挥市场机制在配置土地资源中的作用。在土地市场化发展的基础上,选择合适的土地出让方式。

注释：

①东部地区包括北京市、天津市、河北省、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、海南省。中部地区包括山西省、吉林省、黑龙江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省。西部地区包括内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区。