我国环境信息质量保障制度的演进脉络和改进方向——基于83份法规和政策文本的分析

□徐艳晴 曹 靓 毛锦涛

（1.海南大学政治与公共管理学院，海南海口570228；2.中国政法大学法律硕士学院，北京100088）

环境污染是影响我国经济可持续发展以及社会安定的重要问题。近年来，环境监测站数据造假①相关案例如2016年西安市环保局长安区环境空气自动监测站数据造假案，http://news.sohu.com/20161026/n471326024.shtml；2020年台州旺能再生资源利用有限公司自动监测数据造假案，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656260549447511041&wfr=spider&for=pc.最后访问时间：2020-12-01。、排污企业提供伪造材料②相关案例如2020年瑞泰科技旗下企业多次向中央环保督察组提供伪造材料案，http://www.nbd.com.cn/articles/2020-11-27/1557750.html.最后访问时间：2020-12-01。、环境监控设备弄虚作假③相关案例如2020年内蒙古盛煌环境科技有限公司企业废气污染源自动监控设施弄虚作假案，https://www.cenews.com.cn/subject/2020/nmg/0706_4605/202011/t20201104_962193.html.最后访问时间：2020-12-01。等大量案件的曝光，使学界和立法部门均认识到环境信息质量问题是影响环保评价的制约因素。如何保障环保信息的高质量，已成为目前亟待解决的问题。随着我国环保工作的大力推进，公众对环境信息质量的关注度日益增长，环境信息质量保障制度也在不断建立和完善。环境信息质量保障制度是由环境信息+质量+保障制度构成的复合概念。 “环境信息” 指与环境生态保护相关的数据、指令和信号等； “质量” 指特定信息所具有的一些内在属性，可以从 “相关性” “准确性” “及时性” “完整性” “客观性” “可靠性” “真实性” 等维度来考察，就环境保护而言，可简单概括为环境保护相关数据和信息产品满足要求的程度[1]； “保障制度” 是为保障信息高质量而构建的规范体系。新制度主义认为，制度是 “一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”[2]，包含正式规则、非正式规则和习俗等多样化形式。基于政策文本分析， “制度” 则相应地限于官方出台的有约束力的正式规则。因此，本文中的环境信息质量保障制度指公共权威主体制定的旨在保障环境信息质量的规范体系。

一、研究述评与分析框架

（一）研究述评

随着我国生态文明建设的持续推进，环境信息质量保障制度逐渐引起了国内学术界的关注。目前，学界的注意力集中在环境信息监测、环境信息公开、环境信息质量三大方面，为我国环境信息质量保障提供了丰富的理论指导和实践性经验。

一是关于环境信息监测研究。有学者对改革开放四十年来的生态环境监测进行回顾和展望，认为宏观层面的环境信息质控体系较为严密规范[3]。但基于微观审视，也有学者发现企业或政府均存在许多数据造假的行为动机[4]。另外，技术与方法[5]、处罚权及处罚力度[6]、考核方式与评估体制[7]等都是影响环境数据质量的重要因素。对策方面，有学者提出未来应从增加法律问责和建立失信黑名单[8]、完善监管和动态调整机制[9]方面来加强保障。二是关于环境信息公开研究。信息公开的范围模糊[10]、相关主体的利益博弈[11]、公众参与的能力不足[12]与形式单一[13]、立法机制[14]与制裁手段的不完善[15]都是目前尤为突出的问题。未来应通过从制度层面完善法律体系[16]，健全披露机制[17]，强化责任机制[18]，建构沟通机制等路径进行强化[19]。三是关于环境信息质量研究。从政策文本注意力来看，其经历了萌芽期、升温期、焦点期三大发展阶段[20]，虽然形成了责任体系雏形，但信息质量保障机制的完善仍任重道远。从政府部门信息公开来看，为弥补因 “无质量控制部门” 而可能导致的信息质量失控的缺陷，应制定信息质量指南来进行规范[21]。此外，应建立健全环境信息披露的相关法律条例，不断强化环境信息编制的监督机制，对蓄意隐瞒环境信息的企业进行惩罚，绝不姑息[22]。从国际经验来看，美国环境保护署制定了完善的信息质量保障体系，在完备的法律和政策体系的基础上，具有严谨的实施机制和灵活的实施政策[23]。尽管美国与中国国情有所不同，但在其信息标准、质量规范、更正程序与监督机制方面，仍有许多有益经验值得我国借鉴[24]。

以上文献，学者们主要针对现实问题作了定性研究或通过案例分析进行实证研究，但是较少有基于宏观视角和多重维度对我国环境信息质量保障的政策文本进行立体化系统性梳理。公共政策文本作为传达贯彻党和国家重要方针的重要物理载体，具有高度的价值宣示功能。环境信息质量的分析若缺乏具体内容的要素框架，便难以展现制度的整体图景，就如同没有 “骨骼” 的 “血肉” 难以显现一个人的全貌。

因此，本文的研究目的是把具体内容整合进要素框架，把 “血肉” 附着于 “骨骼” ，从政策文本的保障主体及其权责、政策工具与技术、规范取向及演进三大要素入手进行总结并展开讨论，系统性勾画我国环境信息质量保障制度的整体图景和演进脉络，并在此基础上提出改进方向。

(二）本研究的分析框架

科学有效的研究框架能够更加准确清晰地分析我国环境信息质量保障的演进脉络，从而提出未来的改进方向。为搭建契合我国环境信息质量保障制度演进和优化过程的分析框架，应深入探析相关的关键要素。首先，环境信息质量保障离不开相关主体的共同参与、合作与维护，不同主体的各司其职是保障环境信息质量的重要基础，其权力与责任将对保障信息质量产生至关重要的影响。因此，本研究选取环境信息质量保障的相关主体及其权责这一维度对其进行审视。其次，政策工具是实现政策目标或解决社会问题的重要手段。针对组织和个人等行为主体，政策工具的选择变化和使用比例是研究政府和立法者行为非常直观的表现因子，能够在我国环境信息质量保障制度的发展历程中反映出其在多样性和复杂性方面的变化程度。技术手段则着眼于 “器物” 层面，通过高新技术的应用可以更加科学地分析和提高环境信息质量，服务于信息质量保障。因此，本研究选取环境信息质量保障的政策工具和技术手段这一维度进行分析。最后，无规矩不成方圆，失去规范的政策会使后续行动成为一盘散沙，不利于目标的实现。政策规范作为约束适用对象的有效手段，其取向的演进不仅蕴藏着理论意涵，也能够呈现出制度体系和管理方式的发展趋势。因此，还要选取政策规范取向这一维度进行研究。综上，本文拟从环境信息质量保障的相关主体及其权责、政策工具和技术手段、政策规范取向三个维度来分析，通过对其演进历程的审视，探究我国环境信息质量保障制度的发展脉络，为未来提供改进方向。

(三）数据来源与分析方法

本文以北大法宝①北大法宝是由北京大学法制信息中心与北大英华科技有限公司联合推出的智能型法律法规及案例信息一站式检索平台，是目前较为全面、专业和成熟的检索系统。网站为数据来源，从改革开放以来近320份中央层面的环境保护政策法规中，通过定位 “环境保护” “污染防治” “污染” “海洋” “土壤” 等与环境信息质量保障制度相关的关键词，并选取主题相关性较高的法规和政策文本为研究对象，经过最终梳理后得到83份有效样本，政策出台时间最早为1982年。

由于政策法规文本具有多重维度且蕴含丰富的信息，具有较长的时间跨度，而内容分析法能够以客观态度处理大量且时期较长的数据，并进行剖析从而获得结论。因此，本文通篇采用内容分析法。其中，对政策工具和技术手段这一部分结合Nvivo 11 Plus①NVIVO是美国QAR出版的拥有非数字、无结构、搜查、理论化与索引等多种功能的定性数据分析工具，可以对不同来源不同层次之间的内在关系链进行有效编码。进行质性分析，将文本语义简要概括为三级编码的参考点，再提炼关键词作为二级节点，最终将二级节点提炼合并成重要的一级节点，以此进行政策分类和演进趋势探析。就政策规范取向的演进这一部分，运用ROSTCM6.0进行词频统计，以此解析政策法规文本的显性内容，挖掘背后的演进逻辑，进而勾勒我国环境信息质量保障制度的演进脉络，并提出未来的改进方向。

二、多元化协同发展：保障主体及其权责的演进趋势

环境信息质量保障主体是指保障环境信息质量规范体系的相关群体，其按照既定的明文规定，以保护和保证等手段使环境信息质量达到要求，从而使整个保障体系能够有序进行规范管理和规范操作。因此，环境信息质量规范对象，同样是环境信息质量保障主体。随着时间的推移，我国环境信息质量保障主体经历了动态的演进趋势，不断有新的规范对象被纳入进来。我国最早的环境信息质量规范对象是1984年圈定的排污的企业和事业单位②《中华人民共和国水污染防治法》，1984年5月11日。；1987年规范对象拓展到各级政府、国务院环保部门以及环境保护监督管理人员③《中华人民共和国大气污染防治法》，1987年9月5日。；1995年规范对象延伸到环境污染防治监督管理人员④《中华人民共和国大气污染防治法》(1995修订)，1995年8月29日。；2000年环境保护行政主管部门成为新的规范对象⑤《中华人民共和国大气污染防治法》(2000修订)，2000年4月29日。；2003年相关领域的监测机构成为新的规范对象⑥《中华人民共和国放射性污染防治法》，2003年6月28日。；2004年环境监测机构成为新的规范对象⑦《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2004修订)，2004年12月29日。；2014年规范对象新增了环境影响评价机构和设施维护运营机构⑧《中华人民共和国环境保护法》(2014修订)，2014年4月24日。；2015年规范对象扩展到县级以上地方各级党委与有关部门与机构领导人员⑨《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（中共中央办公厅，国务院办公厅），2015年8月9日。；2016年社会环境监测(含运维)机构与监测仪器生产厂商成为新的规范对象⑩《 “十三五” 环境监测质量管理工作方案》（环办监测〔2016〕104号），2016年11月1日。；2017年，社会公众因可参与举报以确保监测数据的真实性而成为新的保障主体⑪《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》（中共中央办公厅，国务院办公厅），2017年9月21日。。

通过对环境信息质量保障的主体变化进行梳理发现，我国环境信息质量保障的主体有随时间而扩展的发展趋势，其权责配置也有所变化和完善。通过对相关主体进行归纳与分析，可根据主体性质的不同、首次规范的时间以及主体范围的变化等因素，将1982年至今的主体和权责的演进趋势划分为以下四个阶段。

第一阶段（1982—1986年）。1982年的机构改革中，我国成立了环境保护局，归属当时的城乡建设环境保护部，但针对我国环境信息质量保障主体的规范始于1984年的《中华人民共和国水污染防治法》。该规范明确规定了向环境排放污染的企业和事业单位为两大排污主体，这两大主体此后也一直是重点规范对象。由于我国环境信息质量保障的相关政策文本中经常将企业与事业单位一起规范，因此，本文对这两大主体一并论述。排污企业和事业单位的权责主要为承担申报登记、信息公开、自行监测与上报信息等事项。排污的企业和事业单位须向政府申报登记污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排污的种类、数量和浓度等环境信息，且须在现场检查时如实反映情况。若发现拒报谎报和弄虚作假要给予警告或罚款。

第二阶段（1987—2002年）。这一时期，以1987年通过的《中华人民共和国大气污染防治法》为标志，我国环境信息质量保障主体从排污的企业和事业单位拓展到了政府及相关部门，主要包括相关环保行政部门、中央和地方各级政府。其权责范围主要包括统一监测、统一处理、统一公开和统一监管四项职能。各地方政府环保部门的主要权责是，依据国务院环境保护部门制定的国家环境质量标准，建立监测制度，组织监测网络，制定统一监测方法，对环境监测机构中归属于政府直接管辖的部分加强管理，并对徇私舞弊和篡改资料等现象严肃追究其责任，情节严重涉嫌犯罪的依法移送司法机关处理。中央和地方各级政府方面，应遵循公正、公平、便民、客观的原则，及时准确地公开政府环境信息，否则将受到不同程度的处罚。此外，应依法制定该行政区域的环境规划，并将其纳入本行政区域的国民经济和社会发展中长期和年度计划。若发现严重破坏生态环境和资源的问题，不按规定查处、报告通报、公开环境污染和生态破坏事件信息的，应当追究政府有关工作部门领导成员的责任。

第三阶段（2003—2014年）。为了防治放射性污染，保护环境，保障人体健康，促进核能、核技术的开发与和平利用，第十届全国人大常委会2003年制定通过了《中华人民共和国放射性污染防治法》。以此为标志，该阶段的信息保障主体除了排污的企业事业单位及政府及相关部门外，还拓展到了从事相关监测工作并接受资质（格）管理的机构及人员，监测机构主要包括相关领域监测机构和社会环境监测机构。其中环境监测机构包括承担环境监测工作的实验室和不从事环境监测业务的企业事业单位等其他社会环境监测机构。其权责为接受委托如实提供有关监测数据，并对其真实性和准确性负责。

第四阶段（2015年至今）。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，自此我国环境信息质量保障主体新列入了县级政府、地方各级党委及有关部门与机构的领导人员。之后的相关政策文本陆续将环境影响评价机构①《 “十三五” 环境影响评价改革实施方案》(环环评〔2016〕95号)，2016年7月15日。、监测仪器生产厂商②《 “十三五” 环境监测质量管理工作方案》(环办监测〔2016〕104号)，2016年11月2日。、社会公众③《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》（环环评〔2016〕150号），2016年10月27日。、设施维护运营机构④《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》（中共中央办公厅，国务院办公厅），2017年9月21日。列为保障对象。地方各级党委方面，应和政府一同对本地区生态环境和资源保护负总责，严格监管环境信息弄虚作假行为，若有决策或监管不力、包庇纵容、与法规相背等造成的生态严重破坏等行为，应以相应的处分形式追究其责任；环境影响评价机构方面的权责是对环境的影响及后续事项进行跟踪评价与核查，或建设 “智慧环评” 综合监管平台，研究制定预警指标体系、探索监测和预警机制。以上机构如有弄虚作假行为，将承受降低资质等级、吊销证照、罚款或者承担刑事责任等处罚。设施维护运营机构和监测仪器生产厂商方面，如若篡改、伪造监测数据或出具虚假监测报告的，将被列入不良记录名单，禁止参与政府购买环境监测服务或政府委托项目。2017年完善了社会公众监督举报制度，将环境监测数据弄虚作假行为纳入 “12369” 环境保护举报和 “12365” 质量技术监督举报受理范围，从而进一步完善环境监督体系。

综上所述，我国环境信息质量保障主体由最初聚焦于排污的企业事业单位，到政府及相关部门，之后又拓展到第三方监测机构及人员、党委、环境影响评价机构、设施维护运营机构、监测仪器生产厂商和社会公众。主体范围逐渐扩大，多元主体联动发展的趋势逐渐凸显。同时，主体权责在演变中也得到了进一步细化和完善。从最初的排污企业事业单位的信息申报与公开等，发展到政府部门的监管与相关顶层设计，再到第三方监测机构的跟踪与预警，以及多方主体严格监管与举报。因此，我国环境信息质量保障的相关主体呈现出多元协同的发展趋势，其权责配置也逐渐向精细化方向完善。

三、从单一到复合：政策工具与技术手段的演进

（一）政策工具分析

政策工具是为促使相关行为主体遵从相关政策规定、有效履行职责义务而制定的激励措施，包括正面和负面激励。经济合作与发展组织（OECD）将环境政策工具划分为：命令控制方法、经济手段和劝说式等三类手段[25]。世界银行将生态环境政策工具分为环境管制、创建市场、利用市场和公众参与四大类⑤参见《世界银行1997年度报告》，中国财政经济出版社1997年出版。。国内学者张坤民等按照强制程度标准认为中国环境政策常用手段有四类:命令—控制手段、市场经济手段、自愿行动和公众参与[26]；赵新峰等结合我国区域大气污染防治实践划分为三大类:管制型、市场型和自愿型政策工具[27]；杨洪刚依据强制程度将我国地方政府环境治理的政策工具划分为命令控制型、经济激励型和公众参与型三类[28]。参考上述国内外的研究，发现 “强制程度” 是划分环境政策工具的首选指标，本文也采取该类指标作为划分依据，并结合我国中央层面出台的环境保护政策法规文件，将环境信息质量保障所运用的政策工具梳理为命令控制型、市场激励型以及公众参与型三大类别，并对这三类政策工具分别进行计数归类。在法律法规中的计数规则是，无子条款的规定或同一类政策工具涉及多次的仅计数一次，若有多个子条款即按子条款计数，同一条款中涉及不同类型政策工具则分别计入。本文在政策文本中按照语义进行分割，参照政策工具内容分析编码范例表（见表1），每出现一个具体的政策工具则计数一次，最终经过统计绘制出我国环境信息质量保障的政策工具选择变化比例折线图（见图1）。

（1）命令控制型。政府使用强制性的规划和管制手段，如标准、禁令、责任、制度等措施对环境信息质量进行管控，行为主体若不按照规定将会受到严厉的处罚。从1982年至1996年间几乎一直使用禁令、监控、惩处等直接管制手段，节点487个，占比高达90%多。在环境信息质量保障过程中发挥直接作用，包括环境监测管理制度、省以下环境监测垂直管理制度、领导及党政干部追责和针对各类破坏环境信息真实、准确性的惩戒措施等。如2018年版的《大气污染防治法》中要求，对侵占损毁或者擅改监测设施的处二万元以上二十万元以下罚款，拒不改正则责令停产整治（第100条）；对不达标或违规等行为，没收原材料及产品并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款（第103条）。该类政策工具在实施中以政府环保部门发出行政命令为主导,具有强制性和速效性的优势。然而，监管者与数据产出者的博弈长期存在，导致各类弄虚作假方法层出不穷，也增加了监管难度和成本。

（2）市场激励型。以市场为基础，通过资金补贴、市场培育、服务外包等措施激励主体行为，从而实现政策目标。2004年开始出现市场激励型工具，节点11个，占比仅为当年的12.5%。2011年开始逐渐增加，2018年该类工具使用最多达至26.6%，节点共23个。政府通过市场培育和经济激励等政策手段，促成环境信息质量相关产业链的构建与运行，并使得排污的企业和事业单位自愿选择对环境信息质量更为有利的行为，从而提升环境信息质量。如2015年《生态环境监测网络建设方案》（国办发〔2015〕56号）中提出，将努力完善环境保护监测岗位津贴政策，积极培育开放服务性监测市场，鼓励社会环境监测机构参与排污单位各类污染监测。该类政策工具不仅减少了政府操作成本，还促进了企业的绿色化发展和公信力提升，是一种更加有效、经济的政策工具。但这种政策工具要求具备完善的市场机制，因此需要政府采取有效的措施培育和监管市场。

表1政策工具内容分析编码范例表

图1我国环境信息质量保障政策工具的使用情况

（3）公众参与型。又称为劝说式工具、自愿性工具，指除了命令控制类工具和市场激励类工具之外的所有工具。主要的公众参与型工具在1999年后陆续出现，当年节点24个，但所占比例不到30%。2008年后公众参与度不断增加，2012年使用最多达至35%，节点共30个。在环境信息质量保障中，公众参与类工具主要依靠教育宣传、信息发布、表彰和鼓励社会组织与公众监督等方式来激发社会关注度以及社会力量。其具体表现方式是环境信息公开、完善举报机制，环保行政部门根据举报进行飞行检查、定期检查，并配套强有力的惩戒措施，从而保障环境信息质量。如2017年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》中提出，加强社会监督，广泛开展宣传教育，鼓励公众参与。该类政策工具可以有效降低政府环境决策成本、提高决策质量，形成普遍监督的社会动力，让环境信息造假无所遁形，但因公众缺乏管控能力，往往导致信息时效性不高。

综上所述，从种类上来看，政策工具的使用从简单走向复合（见表2）。我国环境信息质量保障呈现出由单一的命令控制型为主转向三种政策工具相结合的总体趋势，政策工具的使用愈加丰富。从立法取向上来看，政策工具的选择逐渐从 “义务本位” 走向 “权利本位” 。命令控制型工具的特征是要求其控制对象遵守强制性要求，即以履行义务作为主要特征。市场激励型工具则强调企业从维护和实践的角度参与到环境监测和评价等行业中，并得到相应的政策优惠，即以获益权利为主要特征。公众参与型工具的核心是参与管理的权利和义务，尤其强调赋予公众监督的权利，及政府对该权利的保护，实质上属于权利本位。从政策工具的作用方式上来看，由直接管制向联合管制转变。近年来，我国在强调直接管制的同时逐渐加入了 “社会监督举报—政府惩治” 的模式，例如将环境监测数据弄虚作假行为的监督举报纳入 “12369” 环境保护举报和 “12365” 质量技术监督举报受理范围，或将失信企业、环境信息造假企业名单公开等①《企业事业单位环境信息公开办法》（环境保护令第31号），2014年12月19日。。2004年后联合管制模式总体呈上升趋势，2019年市场激励和公众参与型工具的使用占比合计约40%，其间有近2至3倍的提升，社会各界以此更加全面地参与环境信息质量保障。

（二）技术手段分析

为了提高环境信息质量，我国在技术设施方面作了长期的努力，尤其在近年来，不断将高新技术应用于环境信息质量领域。1987年版的《大气污染防治法》中，我国首次提出组织监测网络，并且统一监测方法，用以提高环境信息在数据收集阶段的真实性和准确性；2002年版的《环境影响评价法》中，我国提出要鼓励和支持对相关方法和技术规范进行研究；2008年版的《水污染防治法》中，我国首次将自动监测设备与政府主管部门联网，利用自动化和互联网技术来规避传统手工监测和层级上报带来的人为干扰，对提升环境信息质量有重大意义；从2015年开始，我国将卫星遥感技术②中共中央办公厅、国务院办公厅.《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，2015年4月25日。、无人机技术①国务院办公厅.《生态环境监测网络建设方案》，2015年7月26日。、航测和红外技术等②全国人民代表大会常务委员会.《中华人民共和国大气污染防治法》，2015年8月29日。应用于环保领域，用以提高环境信息质量，并首次将大数据用以分析环境信息质量；随后我国在2016年进一步夯实了大数据系统建设，将其应用于预警、环境评价、监测监控等多个方面，同时加强了互联网技术的应用，将环境信息直传中国环境监控总站③中央全面深化改革领导小组.《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，2016年7月22日。。此外，将新技术与传统手工监测结合，通过GPS定位、视频、图片等记录资料实时上传，减少和避免监测人员因主观故意或过失做出损害环境信息质量的行为；2017年大数据应用更为广泛，引入了云计算、物联网、人工智能和数据融合技术④中共中央办公厅、国务院办公厅.《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，2017年2月27日。。总之，我国在利用高新技术和方法提高环境信息质量方面作了诸多努力，也取得了突出的阶段性成果。

表2环境信息质量保障的政策工具

四、从被动禁令到积极倡导：政策规范取向的演进

我国环境信息质量保障制度的规范方式主要分为正面倡导性和负面禁止性两类。禁止性规范，主要以 “禁止” “不得” “严禁” 等方式进行规定，并附以惩罚性措施，是通过警告适用对象不做或不发生政策主体不期望的行为来达成政策目标，因此必须对其行为进行规制。倡导性规范，又称引导性规范，主要以 “鼓励” “提倡” “奖励” “支持” 等方式进行正面规定，以期不做出违规行为的规范方式[29]。它所表现的不再是立法者中立的态度，而是极具偏向性的引导，以表达国家的政策倾向或政治态度[30]。倡导性规范体现了鲜明的政策性原则，反映了社会经济、政治、文化发展的需要。经验表明，正面的倡导性规范更具有灵活性，提供了一种价值导向，具有更强的社会引导功能，更能体现政策的 “正义性” 。本文运用ROSTCM6.0软件⑤ROSTCM6是武汉大学沈阳教授研发编码的数字化平台，是一组功能联系紧密，可相互智能协作实现多种功能的文本分析软件。对两类规范方式进行词频统计，以此研究规范方式的变化，了解我国环境信息质量保障相关政策的着力点变化，也有助于我们总结现有问题并提出相应的解决对策。

如图2所示，1982年到2009年，我国使用的禁止性词频达到232次，倡导性词频仅63次，处于强禁止低倡导阶段。在1984年版的《水污染防治法》中，我国首次制定了明确的禁止性规定，要求对拒报、谎报环境信息和弄虚作假的企业事业单位给予警告和罚款。此后部分政策文本的规范取向都是以惩戒性的禁令为主，包括对滥用职权、玩忽职守的环境监督人员进行行政处分或刑事追究，并明确要求政府制定标准、统一方法的权力和职责，对干扰环境信息质量的部门、单位责令限期改正并处以罚款等。在此类政策的引导下，禁止性手段起到了主要规范作用。如1997年杨军武重大环境污染事故案，责任人被判处有期徒刑二年并处罚金五万元人民币；2005年哈尔滨市松花江水污染严重，相关责任人已受到党纪政纪处理和不同级别的行政处分等。相对而言，倡导性规范寥寥无几，仅关注政府和企业的权利职责以及公民的监督，且规定得较为笼统。该时期属于环境信息质量保障制度的起步阶段，制度体系尚待完善，适用对象的范围也相对狭窄，主要采取的是禁止性惩戒手段。

图2政策规范取向的演进脉络图

2010年至2019年年间，我国使用的禁止性词频341次，倡导性词频327次，处于禁止与倡导并行阶段，政策规范取向呈现出三大不同的波动趋势。2010年至2014年年间，我国使用的倡导性词频逐渐上升，其中，2010年倡导性规范首次超过禁止性规范，2012年超过禁止性规范3次，2014年超过禁止性规范11次。这一阶段不再只关注警告、处分、罚金等禁令式规范，还强调了鼓励、支持、建议等倡导性措施。如2010年，人大代表提出探索出台相应鼓励政策，引导开展循环经济①全国人大环境与资源保护委员会关于第十一届全国人大第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告，2010年12月25日。；2012年我国对自愿节约资源、削减污染物排放量的企业以示鼓励并给予资金支持②全国人大常委会关于修改《中华人民共和国清洁生产促进法》的决定（主席令第五十四号），2012年2月29日。；2014年版的《环境保护法》为减少废弃物的产生，提倡鼓励和引导使用有利于保护环境的产品和再生产品③《中华人民共和国环境保护法》，2014年4月24日。等，倡导性手段得以更加广泛地使用。然而，2015年前后环境信息造假事件频发，仅一年内就披露了2600多起数据造假案例，产生了较为恶劣的影响④资料来源:环保监测数据造假一年揪出2658起。http://wb.qdqss.cn/html/qdwb/20160415/qdwb155456.html.最后访问时间:2020-11-14。，中央再次意识到环境信息质量造假的现象及严重性。为惩治相关不良行为，中央出台了大量集中性的禁止性规范，如《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》（环发〔2015〕175号）等文件，严令禁止领导干部、环境监测机构和各类主体弄虚作假，以强力的惩戒措施震慑环境信息造假行为。由此，我国禁止性规范政策数量曾一度再次提升，2015年禁止性词频高达65次，远超倡导性词频。2016年后倡导性词频也显著增加，当年词频最高，达至84次，高于禁止性规范8次。倡导性政策在这一时期除了保留之前的奖励性措施之外，更加注重支持类服务的应用等。2018年，生态环境部公开通报了两起涉及触犯刑法的环境监测数据弄虚作假案件⑤两次犯罪性质的环境监测数据弄虚作假案件：福建省泉州市南翼污水处理厂自动监测数据造假案、湖北省黄冈市湖北雄陶陶瓷有限公司自动监测数据造假案。https://www.sohu.com/a/241721974_100149447.最后访问时间:2020-11-14。，责任人缴纳处罚金，被判处有期徒刑。生态环境部还与国家市场监督管理总局联合出台了相关规范措施⑥生态环境部、国家市场监督管理总局《关于加强生态环境监测机构监督管理工作的通知》（环监测〔2018〕45号），2018年5月31日。，积极鼓励公众广泛参与，对信用优良的生态环境监测机构和人员提供更多服务便利与支持等。2019年自然资源部修正的《地质环境监测管理办法》提出，支持监测技术创新与国际合作，鼓励地质环境监测机构进行资料开放共享、加工处理和应用性开发。总之，该阶段环境信息质量保障制度在不断完善，从2011年 “十二五” 规划提出环境友好型社会到2012年党的十八大提出推进生态文明建设，再到2017年党的十九大提出的坚持人与自然和谐共生，将建设美丽中国作为强国的重大目标，中央层面逐步将生态文明建设和生态环境保护提升到前所未有的战略高度。在这过程中运用了越来越多的提倡、鼓励、支持等倡导性手段，政策层面上由禁止性规范手段为主发展到倡导与禁止并行阶段，演进方向也呈现出由被动禁令到积极倡导的良好趋势。

五、研究结论与政策建议

（一）发现与结论

本文的发现可简要总结为三个方面。首先，从规范对象来看，我国环境信息质量保障的规范对象呈现出一个持续扩展的过程，从最初的排污企业和事业单位到各级政府和相关部门，再到第三方监测机构及社会公众等多元主体协同发展。伴随着规范对象的扩展，相关主体归责制度和惩戒机制也不断完善和细化。其次，从政策工具和技术手段来看，呈现出由单一的命令控制型为主导转向与市场激励型、公众参与型几种政策工具结合的总体趋势，技术工具如大数据、遥感技术、云计算等新兴科学技术逐渐应用于环境信息质量保障领域。最后，从规范取向的演进方面来看，呈现出由禁止性规范为主到倡导与禁止并行的演进趋势。

综合以上发现可以得出一个结论：改革开放40余年来，我国环境质量信息保障经历了从 “管制型” 向 “治理型” 的模式演进。这一演进的主要标志及其意义表现在主体多元化、责任机制与法治、管理理念和方式、管理精细化等方面。第一，主体多元化。管制模式中政府唱独角戏，治理模式的本质特征即政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。多元主体中社会公众的广泛和深入参与具有民主和效能的双重意义。第二，责任机制与法治。管制模式中，问责主体单一且具有居高临下的特征，而治理模式中的多元主体必然伴随着责任机制的多样化、完善和强化责任机制，不仅表现为权责一致和责任明晰化，更重要的表现是自上而下对权力机构问责，而对权力的约束正是法治的核心。第三，管理理念和方式。管理理念从被动禁令向积极倡导演进，管理方式从依赖命令控制型工具向多种政策工具的组合和协同演进。第四，管理精细化。这主要表现为各种政策工具、管理机制、问责机制、参与机制等可操作性和细节的进展，也体现为多样化技术工具在管理中的应用。

（二）后续研究和政策建议

“治理型” 模式的实现仍有进一步的提升空间，未来的努力方向和着力点应从主体多元化基础上各自角色的有效发挥、政策工具的结构均衡和技术手段的完善、倡导性规范的强化和改进等方面着手。

1.主体多元化基础上各自角色的有效发挥

我国环境信息质量管理中的主体多元化格局已经形成，而多方主体间的有效联动才是环境信息质量保障制度不断完善的力量源泉。如今，环境问题的复杂性日渐凸显，多元主体的协同治理也愈加频繁，亟须立足国情，借鉴国外优秀经验，以科学的分析框架深入研究。目前， “政府主导” 是我国治理的主要特色之一，既应关注部门间的协同性，也应推动制度创新，深化 “放管服” 改革，为多元主体协同效应的有效发挥提供制度保障和良好环境。同时，企业应转变发展理念，自觉履行环境信息公开义务，增强社会责任感。目前虽然已出台不少监督及惩治措施的相关法规，但社会力量的动员及参与程度仍远远不够。因此，应反思政府主导模式的缺陷，加强运用大数据等网络技术平台，激发社会群体参与环境信息质量保障的热情与动力。构建多元主体各司其职的高效协同治理模式，以期更好地弥补短板，有效施策。

2.政策工具的结构均衡和技术手段的完善

环境信息质量保障政策能否有效发挥作用，很大程度上依赖于政策工具的选择和技术手段的应用。目前，我国环境政策工具使用偏差较大。市场激励型政策工具能更好地发挥效率优势，应给予较多鼓励以挖掘潜在空间,完善市场化的生态补偿机制等[27]。公众也是必不可少的参与主体，公众环境意识更强的地区控制环境污染的效果格外明显。然而，市场激励型与公众参与型工具近年来的合并占比仅达40%左右，早期的使用频次更少，未来还应有更大的开发空间。技术手段方面，目前虽采用了多样化的高新技术，但其历时较短，起步较晚，2015年后才逐渐开始被重点关注。因此，需要更多环境政策的支持来确保高技术效应的充分发挥。鉴于此，应加大政府干预力度，充分发挥技术创新对环境信息质量保障的引领和动力功能，使之进一步推动我国的绿色可持续发展。

3.倡导性规范的强化和改进

随着环境信息质量保障制度的不断完善和技术手段的不断升级，正面倡导性的政策将会发挥更大作用，能够激励政府部门、企业和事业单位及其他社会主体共同参与到环境信息质量保障中。目前，我国环境信息质量保障的规范体系呈现出由被动禁令转向积极倡导的趋势。基于政策文本可以发现，倡导型规范方式于近几年才开始逐渐受到重视，而规范方式对执行成本和政策效果具有至关重要的影响。首先，应对现有政策执行中出现的禁止性规范做系统梳理和审视，尽量把被动的禁止性规范转换为主动引导的倡导性规范。其次，要立足现有政策和实践，盘活倡导性政策资源存量，寻找增量，实现倡导性政策规范不留死角全覆盖。最后，应进一步加大力度，推进倡导性政策规范的可操作性和精细化。