地震易发区房屋设施加固工程实施进展与政策法规保障思考

吕郁昕 王平 蒲晓武 柴少峰 许世阳 王兰民

引言

地震灾害的突发性和巨大的破坏力，严重危害人类生命财产安全，严重破坏社会经济发展，严重影响社会稳定秩序。在科学技术和经济全球化加速发展的现代社会，地震不仅会给人民生命财产带来巨大灾难、对经济社会造成重创，对国家政治体制机制和政权稳定造成影响；也会引起区域甚至全球经济金融震荡、产业中断，甚至导致世界产业布局和能源战略发生调整。因此，目前世界各国都把有效组织开展防震减灾行动作为保障国民基本生存权和社会经济稳定发展的重要任务。

我国是全世界地震灾害最为严重的国家之一，地震活动频度高、强度大、震源浅、分布广，历史地震曾造成重大的人员伤亡和经济损失。20 世纪以来，我国地震造成了近70 万人遇难，主要是地震引发的建（构）筑物的倒塌破坏和地震滑坡、水灾、火灾等次生灾害造成的。据我国现行抗震设防所依据的地震动参数区划图，全国约58%的国土面积为7 度及以上高烈度设防区（图1），涉及50%的城市，其中70%百万以上人口的大、中城市均是。我国地震灾害风险较高，当前地震高烈度设防区农村仍有大量的土木结构、砖木结构、石砌结构、泥草房等抗震性能较差的房屋；城镇尚存在未达到抗震要求的老旧建筑物和棚户区；不同时期建设的交通、水利、电力、通信、供水、供气等基础设施以及厂矿企业也存在大量的地震灾害隐患。

图1 我国地震烈度7度及以上地区分布图（引自：中国地震局工程力学研究所）

地震是目前人类无法控制的自然现象，而开展房屋和工程设施加固是降低地震灾害风险，保护人民生命财产安全，维护经济社会可持续发展最为直接有效的手段。通过改善房屋设施的抗震性能可将地震灾害损失减轻至人类的可控范围内。2018 年10 月10 日，习近平总书记主持召开了中央财经委员会第三次会议，对我国自然灾害防治工作做出了全面部署。会议指出，要针对关键领域和薄弱环节，开展提高全国自然灾害防治能力的九项重点工程，地震易发区房屋设施加固工程是其中之一。为加快推进地震易发区房屋设施加固工程实施，本调研组选取四川、云南、西藏、甘肃、宁夏、吉林、黑龙江7 省、自治区及其有关市县，就该项工程进展情况进行了现场调研。本文分析论述了各地实施的典型经验、存在问题与困难，并进一步提出了加快推进该项工程实施的组织措施、保障机制和法规政策方面的合理化建议。

加固工程的实施进展与典型经验

为贯彻落实习近平总书记关于提高自然灾害防治能力的重要指示精神，国家发展改革委、应急管理部、财政部、教育部、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、国家卫生健康委员会、国家能源局、中国地震局、中央军委后勤保障部等15 个部门组成协调组，全面推进地震易发区房屋设施加固工程实施。相关省、自治区、直辖市成立了工程实施领导机构，因地制宜，制定了实施方案，全面启动了加固工程，并已取得显著进展，积累了许多好的做法与经验。

（一）实施进展

国家层面，成立了地震易发区房屋设施加固工程协调工作组，全面部署推进加固工程实施工作。2019 年10 月15 日协调组召开全体会议， 15个成员部门参加了会议，学习贯彻习近平总书记关于防灾减灾救灾、提高自然灾害防治能力重要讲话精神，审议加固工程总体方案，研究部署下步工作。协调工作组组长、国家发展改革委副秘书长赵辰昕出席会议并讲话。会议要求各部门要进一步加强协作，一是共同完善加固工程总体方案，尽快提交自然灾害风险防治工作部际联席会议办公室审议；二是抓紧组建加固工程专家组，全面开展支撑体系建设；三是各部门尽快组织编制本行业加固工程实施方案，全力推进加固工程顺利实施。

部委层面，协调组办公室中国地震局负责组织编写《地震易发区房屋设施加固工程技术指南》，为工程实施提供技术支撑。2019 年5 月6 日中国地震局组织中国地震局工程力学研究所和哈尔滨工业大学专家就《地震易发区房屋设施加固工程技术指南》编写进行研讨（图2），在房屋设施加固理念、加固对象、加固技术、加固标准等关键问题上达成共识，并安排落实了指南的编制任务。同时，中国地震局部署实施地震灾害风险调查和重点隐患排查工程，开展风险普查试点，为加固工程提供加固实施依据。2019 年10 月8 日，司法部会同住建部印发《建设工程抗震管理条例 （征求意见稿）》，该条例的颁布为我国境内从事建设工程抗震的勘察、设计、施工、鉴定、加固、维护及其监督管理等活动提供了部门规章保障。

图2 中国地震局在哈尔滨召开《地震易发区房屋设施加固工程技术指南》编写研讨会

图3 云南省昆明市加固后的住宅楼

省市层面，地震易发区省级地方政府成立了加固工程实施领导机构，结合省情，因地制宜，制定了实施方案，主要依托城镇棚户区、农村危旧房、泥草房改造，移民搬迁、灾后重建、抗震改造、农村民居地震安全工程和行业维修加固工程等相关项目资金与政策，推进实施房屋设施抗震加固工作（图3、图4）。

各省地震部门针对加固工程需求，积极开展活动断层探测、地震危险性评价、地震小区划、震害预测、地震灾害风险评估等工作，做好防震减灾规划，积极推进全国地震重点监视防御城市的城市地震危险源探测工作，并将项目成果运用到城镇建设、规划工作，为地震易发区房屋设施加固工程提供技术支持。

（二）典型经验

1.设立领导小组，统筹部署工作实施

地震易发区各省（自治区、直辖市）统筹推进自然灾害防治“九大工程”，分别成立了省级自然灾害应急（防治）领导小组，下设办公室，统筹部署工程实施，提前谋划、先行先试，统筹管理和推进本地区和各行业抗震加固实施。

2.重视加固项目全过程管理，强化工程质量监督

图4 云南省昆明市采用隔振技术加固的某单位办公楼

各省发改部门积极指导各地加强项目储备和管理，将地震易发区房屋设施加固工程纳入国家重点项目库系统并实施动态监督。住建和相关行业部门加强工程建设质量监管，对加固工程实行立项、设计、施工、验收等关键环节的全过程管理，并采取交叉检查、省级督查的方式，逐户落实改造情况，限期整改问题隐患。

3. 推广应用新技术，提升房屋抗震性能

相关省大力推广应用减隔震技术，注重培养专业队伍，开发了高性能的橡胶隔震支座，形成了较成熟包括研发、设计、产品提供、施工和后期服务在内的成套技术服务队伍。云南省强制性规定全省范围内公共设施必须采用减隔震技术（图5），以提升房屋设施抗震性能。

4.明确部门职责，实施绩效考评

地震易发区各省将房屋设施加固工程列入职能部门重点计划，实行限定目标任务、责任领导、质量标准、完成时限、考核奖惩的责任制度；将地震易发区房屋设施加固工程实施进展纳入各级政府的绩效考评，建立改造进展报送制度，定期通报、检查、督导各职能部门实施进展情况；开展质量安全检查，及时发现和协调解决加固、改造过程中的困难和问题。

5.建立专家智库，加强技术服务指导

为适应城乡建设防震减灾工作需求，加强建筑工程抗震设防质量管理和抗震防震技术的推广应用，根据各省震情及经济发展需要，建立包括住建、发展改革、财政、地震、国土、规划、教育、交通、农业农村、能源、水利、卫生健康、工业信息、军委后勤保障等多部门组成的技术专家智库。

6.开展教育培训，提升建造队伍技术

图5 某办公楼加固采用隔振技术

各地组织编制并印发抗震节能农居设计施工图纸，抗震构造图集，农村危房加固改造指南等，科学引导农民建造具有抗震能力的房屋。借助人社厅培训平台，面向农村工匠开展农居规范化设计、施工的教育培训，引导农民工群体运用抗震技术开展农村自建、城市建筑物施工作业，提高农村、城市房屋抗震性能。

加固工程存在的困难与问题

在地震易发区房屋设施加固工程实施中，各地在政策标准、资金扶持、组织实施等方面存在一些亟须解决的突出困难和问题。

（一）政策与标准

目前，不少地方对加固工程具体目标、标准、进度安排、实施机制和相关政策缺乏明确认识，需要依据统一的技术指南，因地制宜制定适应当地需求的加固技术和标准。同时，各省主要依据棚户区改造、危旧房屋改造、泥草房改造、农居地震安全工程、灾后重建、扶贫攻坚和行业既有维修加固工程等方面的政策法规开展房屋设施加固工作，而缺乏针对地震易发区房屋设施加固工程具体需求的政策法规支持。因此，各地急需国家层面尽快出台用于指导地震易发区房屋设施加固工程实施的指导意见和统一的技术标准。

（二）资金筹措

有的部门、单位（如住建、水利、军委后勤保障部门等）有用于危旧房、棚户区、大坝、军用房屋设施等专项维护常态化资金，但缺少用于常态化加固的财政政策支持，无法满足统筹覆盖全国地震易发区的房屋设施加固需要；地方政府需要专项加固经费用于推进辖区内房屋设施抗震加固工程；房屋设施加固工程量大，时间紧迫。目前加固工程资金渠道单一，仅依靠政府财政补贴远远不够，需要社会力量充分参与，而社会资本进入改造工程的政策不明确，没有激励机制，不利于社会资金投入，资金盘活难度大。另外，地震易发区房屋设施加固工程推进中的资金需求可以分为两类：一类是项目运作经费，一类是建设资金。项目运作经费的需求在各地都存在，因经济发展不平衡，专项资金保障不齐，地震风险高的地区往往当地财政筹措资金难度大，目前基本保障没有完全落实。因此，要在较短的时间内完成全部加固工程任务，急需拓宽加固经费筹措渠道。

（三）组织实施

加固工程实施涉及中央和地方的不同行业、部门、企事业单位及业主个人，需要进一步完善健全工程实施的管理体制、协作机制、责任分工、组织保障措施等。基层实施力量较弱，农村缺乏实施抗震加固的专业技术人员，需要加大培训指导力度；城镇需要进一步基层管理实施机制、明确基层政府权责。

老旧建筑加固工程因产权关系复杂、涉及面广、利益主体复杂，投入成本高，是一项复杂的社会系统工程，需要建立协调机制。例如，抗震加固工作的实施过程中将不可避免的存在入户施工，对室内装修、建筑外观及配套设施的拆改与恢复，因改造、加固可能会不同程度减少房屋使用面积，且施工期间对业主的生活生产造成一定影响，民众加固改造的意愿不易调和等具体问题，均需要做大量耐心细致的协调工作。

全面推进加固工程相关保障措施的建议

为了合理规范地推进地震易发区房屋设施抗震加固工程的顺利实施，需要构建完善的体制、机制和法规用于指导、规范、保障地震易发区房屋设施加固工程的顺利实施。

（一）进一步完善实施体制和机制

尽快出台完善地震易发区房屋设施抗震加固工程的顶层设计和总体实施方案，明确中央、地方各级政府的职责分工机制，建立健全资金投入、配套政策支撑体系，形成自上而下可灵活复制的实施机制。有效整合已有各类房屋和工程设施维修、加固、改造工程，聚焦地震易发区建筑物和工程设施抗震薄弱环节和灾害隐患，有序全面推进加固工程实施。

完善地震易发区房屋设施加固工程监管机制，从加固工程申报、立项、施工建设、竣工验收阶段，逐段加强工程建设科学与质量监管，开展定期或不定期专项检查，建立加固实施全过程监管体系。设立地震易发区房屋设施加固项目资金专户，专款专用，专款核算，专人管理。优化房屋抗震加固申报便民措施，简化程序，保持单位和个人申报渠道畅通。建立监督通报机制，疏通社会监督渠道，对不履行或违规操作的部门和个人依法追究相关责任。

（二）研究制定政策法规和技术标准保障措施

研究地震易发区房屋设施抗震加固工程标准与法律法规的衔接，明确加固实施方案、施工、验收的法规和标准依据，研究制定加固工程在土地规划、建设规划等方面的具体规定，尽快印发《地震易发区房屋设施加固工程技术指南》，使管理者有法可依、有标准可依。明确加固实施主体权责职能，制定地震易发区房屋设施加固管理条例或指导性意见，使各职能部门依据职权和法定程序，依法管理地震易发区房屋设施加固活动，维护加固秩序，全面设防、突出重点，提升地震易发区房屋设施抗震防灾能力。

探索应急管理、住建、地震、规划、交通等部门联合立法模式，针对地震易发区的危旧房屋需要拆除重建的，规定选择原址重建的，保证原宗地的建筑容量不变，重建房屋的容积率符合城市规划法规规定的容积率标准，剩余土地使用面积优先用于建造应急避难场所。

（三）构建基层网格化管理平台

在地震易发区基层探索实施房屋设施抗震加固网格化管理模式，结合致灾因子、孕灾环境、承灾体将县、区城乡土地划分为数个网格，补充完善房屋设施档案资料，成立房屋数据统计工作组，摸清底数，对本地区民用、工业、基础设施进行详细排查评价，对完成鉴定排查的房屋设施登记造册，建立台账，收集房屋结构、建设年代、设计施工图纸等基本资料，形成地震易发区房屋设施抗震管理数据库。对不同网格范围内的房屋设施进行抗震等级鉴定，根据鉴定结果分别建档立卡，分类制订房屋设施抗震设计、加固实施方案。根据网格员管理需求，配套相应的设备、经费，网格员由当地住建部门、应急管理部门及居民区户主代表组成，帮助协调居民的加固改造意愿。

（四） 科学规划工程阶段目标

全国地震易发区房屋设施加固工程量大面广，难于在较短时间内全部完成。为了在地震发生前完成地震风险高、灾害隐患大的房屋设施加固工程，建议进行地震易发区地震灾害风险分级，结合地震灾害隐患排查，确定优先加固的房屋和工程设施，分阶段实施，以期收到显著的减灾实效。例如，第一阶段优先在8 度及以上设防烈度区的地震易发区实施加固示范工程；第二阶段，在7 度及以上设防烈度区的地震易发区全面实施加固工程；第三阶段，在全国范围内普遍推广地震易发区房屋设施抗震加固。

在实施加固工程时，要综合考量设防目标和加固成本，在满足设防目标的前提下分别测算加固成本，合理控制改造面积，兼顾改造群众居住环境，优先选择可靠度高、成本低、扰动小的加固方式，实现“加固优化”。

（五）统筹拓宽经费筹措扶持渠道

统筹农村危旧房屋改造、棚户区改造、灾害避险安置工程、抗震加固、行业设施维修加固等专项资金，按照地震易发区地震灾害风险程度、加固工程量大小和各省区经济发展状况，安排各省地震易发区房屋设施抗震加固工程专项财政资金。在财政扶持上应向经济欠发达的地震高风险区适度倾斜。同时，应拓宽各类经费筹措渠道，利用市场机制，对加固房屋可提供低息或无息贷款，探索引入保险机制、房屋设施抗震加固公益基金，制定相关激励政策，调动企业和社会资金参与，多渠道筹措，保障必需的资金支持；确保列入抗震加固、拆除重建、避险迁移计划的加固工程项目能够按期完成。

（六）加强减隔震和抗震加固新技术的推广应用

以法律法规的形式明确新建、改建、扩建的学校、医院等公共设施必须采用减隔震技术和抗震加固规范技术，鼓励普通民用建设采用减隔震、置换混凝土、增大截面、粘贴钢板、加设钢筋混凝土板墙、粘贴纤维复合材料、利用钢结构与盖板加强梁柱节点连接（图6）、粘滞阻尼器消能支撑减震、加设抗震圈梁与构造柱等加固技术，以进一步提高房屋设施抗震性能。

（七）建立加固工程技术指导和服务体系

地震易发区相关省、自治区、直辖市政府应当根据国家加固工程技术指南和相关技术标准，结合本地区实际情况，制定当地加固工程技术标准和抗震加固图集，建立技术服务队伍，为加固工程实施提供技术指导和服务。同时，要开展地震易发区灾害风险评估、房屋设施隐患排查等前期工作；要做好活动断层探测、地震危险性分析、地震小区划、震害预测等基础性工作；鼓励开展抗震加固新技术和新材料研发工作，为加固工程提供科学依据。

图6 钢结构加固梁柱节点技术展示

借助人社厅和各类协会、学会培训平台，建立地震易发区房屋设施加固工程管理、监督、设计、施工人员培训制度。一方面，面向农村工匠开展农居规范化设计、施工的教育培训，引导工匠群体在实际工作中运用抗震民居技术；另一方面，应组建由建筑、结构、勘察、抗震加固技术、应急评估等领域专家组成的技术咨询队伍，建立专家咨询论证机制，对加固房屋和工程设施的监测、鉴定报告和加固建议方案进行科学论证，确保城乡房屋和工程设施抗震加固工程的科学性。

（八）宣传引导房屋设施加固工程实施

结合国家安全日、防震减灾日等专题，普及民居抗震设防的相关知识（图7），加大地震易发区房屋设施抗震加固相关法规、政策、技术和防震设防知识的宣传，将农村民居抗震知识融入到“科技下乡”活动，编制、印发农村民居抗震知识挂图、折页民居设计等图册。在实施加固工程时，要结合个人住房产权私有化的特点，有计划地分步实施，要充分尊重居民意愿，对不愿意加固房屋的城乡居民要广泛开展抗震设防和地震安全知识普及，化解居民对房屋设施加固的各种顾虑，调动居民实施房屋加固工程的主观能动性。

图7 四川省汶川灾区重建抗震梁柱建造技术展示

结语

地震易发区房屋设施加固工程的实施是对习近平总书记提出的“坚持以防为主，防灾救灾相结合；坚持常态减灾与非常态救灾相统一”要求的有效践行，是对国家防震减灾“从注重灾后救助向注重灾前预防转变”的重大体现。我们相信，通过地震易发区房屋设施加固工程的实施，可以有效地解决低收入家庭的住房安全问题，体现社会公平、公正；可以提升和完善城市功能，改善城区落后面貌；可以优化配置土地资源，促进土地合理利用；可以增加社会就业，促进地区的产业结构调整；可以密切党与人民群众的感情，促进社会和谐；可以显著提高我国地震灾害防御能力，大幅度减少地震造成的人员伤亡和财产损失。

致谢：四川、云南、甘肃、宁夏、西藏、黑龙江、吉林等省（自治区）发展改革委、应急管理厅、住建厅、地震局等部门和中国地震局工程力学研究所为调研组实地调研提供了大力协助和有价值的调研材料，在此一并表示衷心的感谢！