消防灭火救援中涉及的法律问题及风险防范措施研究

张文杰

引言

2018 年10 月9 日，公安消防部队全部退出现役；11 月9 日，习近平总书记亲自授旗并致训词，组建国家综合性消防救援队伍；随着消防部队的改革完成，“三定”正式落编，消防救援队伍从部队转到地方，人员身份从军人变成消防指战员。面对应急救援职能不断拓展，社会经济快速发展，人民法律意识逐步增强，由灭火救援行为引发的法律案件和民事纠纷逐渐增多，关于消防救援队伍灭火救援行为所涉及的法律问题越来越引起人们的关注；而目前，我国对于灭火救援行为在法律方面的研究和法律规定还比较缺乏。因此，笔者从基层实践角度出发，对灭火救援行为常见的法律责任风险进行分析，并提出一些风险防范措施。

灭火救援的法律依据

2009 年5 月26 日实施的《公安消防部队执勤战斗条令》第八十一条规定：“公安消防部队依照国家规定主要承担下列重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作：（一）危险化学品泄漏事故；（二）道路交通事故；（三）地震及其次生灾害；（四）建筑坍塌事故；（五）重大安全生产事故；（六）空难事故；（七）爆炸及恐怖事件；（八）群众遇险事件。” 在新的执勤战斗条令出台之前，消防救援机构应参照执行。此条令明确了应急救援的具体涵盖范围，但个人认为，该条令是以公安部的文件形式发布的，不能称之为部门规章，在法理学上只能称之为部门规范性文件，并非严格意义上的法律。

图1 消防救援现场

2017 年11 月30 日实施的《浙江省消防条例》第十条规定：“公安机关消防机构应当履行下列消防工作职责：（四）制定灭火作战预案并进行实地演练，实施灭火扑救和有关应急救援，依法调查火灾事故。”从地方性法规层面明确了灭火救援的法定职责， 机构改革后，“实施灭火扑救和有关应急救援”的相关规定应移转至消防救援机构。

2019 年新修订的《中华人民共和国消防法》第三十六条规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立国家综合性消防救援队、专职消防队，并按照国家标准配备消防装备，承担火灾扑救工作”；第三十七条明确：“国家综合性消防救援队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”《中华人民共和国消防法》从法律层面明确，消防灭火救援是法律赋予国家综合性消防救援队伍的法定职责（图1）。

灭火救援涉及法律问题的种类

灭火救援涉及的法律问题，是指消防救援机构及其所属人员，在灭火救援过程中直接或间接涉及运用法律规范预防违法、或者不当实施灭火救援以及处理灭火救援涉法事务，所遇到的各种法律方面的问题。

（一）按灭火救援的过程分类

1.受理报警涉及法律问题。在受理报警方面，存在谎报火警、报警线路不畅、未及时出警，以及因信息不清、地点不准重新核实信息情况等导致到达现场慢等涉法问题。2000年9 月1 日，甘肃省庆阳市“后街男孩”专卖店起火致1 人死亡，119 报警电话一直打不通，当事人以迟延履行灭火职责、不及时灭火行为提起诉讼。消防部门应诉时提出，保障火警通信线路畅通义务的部门是电信企业，而不是消防部门。法院认为，消防部门负有保障通信联络畅通义务，判决消防部门承担迟延履行法定职责的责任，并赔偿损失。

2.出警过程涉及法律问题。在出警途中，存在消防车优先通行导致交通事故的问题，消防车道被堵塞占用时实施强制破损或强制拆除等问题（图2）。2018 年7 月9 日，南充一小区发生火灾，消防通道被私家车堵塞，由于救援情况紧急，消防车强行通过，与两辆私家车发生刮擦。2020 年1月1 日，重庆加州花园高楼火灾，居民将堵塞消防通道的私家车掀翻。此类问题均可能引起民事纠纷或紧急避险等涉法问题。

3.战斗现场涉及法律问题。在战斗现场，存在战术使用不当、水渍损失过大、火场破拆和紧急避险问题，以及采取灭火救援行政即时强制措施引起损失赔偿问题。如为防止火灾蔓延拆除毗邻火场建筑物，引起民事纠纷要求赔偿的问题；如社会救助当事人要求砸窗而产生玻璃高空坠落风险承担的问题；如营救溺水人员后，并不具备医护资格的消防员现场实施救助，心肺复苏压断肋骨或救助失败的问题；如深井救援、高空救援中，虽消防员尽力救助但仍不可避免造成人员伤亡的问题。2003 年1 月17 日，北京青龙缝纫制品有限公司火灾，因水源不足，消防中队从附近鱼池破冰取水，导致3 个月后鱼池内的10 万尾鱼苗缺氧死亡引起诉讼，法院判决，消防队为青龙公司实施紧急避险行为，引起险情发生的青龙公司作为受益人，应对鱼塘损失承担赔偿责任。

4.战斗结束涉及法律问题。战斗结束后，存在火场清理、火场移交、二次损失，以及涉及火灾财产侵害赔偿纠纷等问题。2002 年1 月22 日，广州白云区一民房火灾，灭火行动结束17 天后，村里发现现场有5 具尸体。法院判决消防局灭火后对现场清理检查不够全面细致，承担20%的责任。2007 年2 月21 日，湖南株洲一红茶馆发生火灾，灭火行动结束消防人员撤离现场后，茶馆老板尹某和陈某进入茶馆，2 人触电身亡引起诉讼。2016 年7 月9 日，浙江金华南苑小区火灾，灭火行动结束消防人员撤离现场后，当事人进入房间触电身亡，引起诉讼。

（二）按灭火救援涉及法律的原因分类

1.不作为。消防救援队伍目前是有警必出，在实际的灭火救援行动中，接警不出警、出警到达火场后不施救或者不积极施救等，都有可能涉及不作为的问题。2000 年2 月4 日，某市一综合服务部火灾，因着火建筑屋顶有高压电线，于是消防支队通知供电局停电，1 小时后供电局到达现场断电后，消防部门处置灭火，当事人起诉消防支队灭火救援不作为，法院判原告败诉。

图2 消防车道严禁占用

2.迟延作为。2005 年12 月30 日，湖南德利电器商行火灾，消防大队出动专职消防队灭火，经过30 分钟到达现场，明显迟延履行救火的法定职责，虽然造成火灾与消防大队并无直接的因果关系，但是由于消防大队未能履行保护性的法定职责，没有积极、及时作为来消除本可以避免的损失，致使本来可以避免的损害发生，法院判决认定消防大队迟延履行救火的行政行为违法，并作出赔偿。2016 年7 月10 日，北京海淀一起交通事故抢险救援处置，当事人认为消防部队未及时履行救火抢险职责、出警不及时提起诉讼，法院判原告败诉。

3.作为不当。面对瞬息万变的火灾及事故灾害现场，消防救援队伍在灭火救援行动中，由于各种复杂因素影响，会出现救援现场判断失误、战斗行动失利的情况，即使判断指挥正确，也会因意外因素造成不良后果。甚至消防并无作为不当，但凡发生亡人事故，遇难者家属在悲痛之余会情绪化地将被困人员生命安全和消防救援队伍行动成败捆绑，一旦遭遇不幸，会转头追究消防部门责任，提起诉讼。实际上，绝大多数的灭火救援的诉讼都是由于发生亡人事故引起的。2018 年5 月21 日，浙江杭州蓝色钱江保姆纵火案造成4 人死亡，当事人提起放火罪刑事诉讼、生命权纠纷民事诉讼，物业、开发、施工、监理和消防部门等9 家单位成为被告，索赔金额1.3 亿元，成为索赔金额最大的民事诉讼案件。

（三） 按灭火救援涉及的法律规范分类

按灭火救援涉及的法律规范，可以分为灭火行为涉法问题和救援行为涉法问题。根据《中华人民共和国消防法》第四十五条规定：“消防救援机构统一组织和指挥火灾现场扑救，应当优先保障遇险人员的生命安全。”灭火行为中，消防救援机构具备法定的主体资格。而应急救援工作，根据《中华人民共和国消防法》第四十六条规定：“国家综合性消防救援队、专职消防队参加火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援工作，由县级以上人民政府统一领导。”消防救援机构并不具备法定的主体资格，主体资格为县级以上人民政府。

（四） 按灭火救援涉及的法律责任种类分类

按灭火救援涉及的法律责任种类，可以分为三类。第一类是民事法律责任问题，如火灾涉及的民事赔偿；第二类是行政法律责任问题，如强制措施导致的行政赔偿；第三类是刑事法律责任问题，如作为不当引发的玩忽职守罪。

灭火救援产生法律纠纷的主要原因

（一）法律法规对消防灭火救援规定尚不明确。《中华人民共和国消防法》只明确消防救援队伍在灭火救援工作中的救援职能，但灭火救援的法律范围、标准规范、边缘界定、求救投诉、责任义务、考核评估、善后处置、救治赔偿，都没有明确的法律规定和政策界限。比如《中华人民共和国消防法》第四十五条，赋予了消防救援机构在火灾扑救中相应的权力，这些权力的规定较为原则性，缺乏具体实施细则规定，极易引起民事纠纷，且一旦引起诉讼，消防救援机构需要就自身行为的合理性承担繁重的举证责任。

（二）灭火救援缺乏法定的程序规范。实际灭火救援行动中，处置现场复杂多样，且情势瞬息变化。消防救援人员在长期灭火救援实践中积累的习惯和经验发挥着重要作用，指挥员的个人能力在整个灾害事故处理过程中起着关键作用，在危急情况下，指挥长必须有所决断、临机处置。但相关法律中并未就指战员和一线处置人员临机处置进行权力性授权，也无相应的责任豁免规定，这就为诉讼中的辩论留下了空间。救援后一旦有民事纠纷，相对人或其诉讼代理人为达到胜诉的目的，在无具体证据证明救援行为明显失误的情况下，会对救援中具体细节的正当性合法性提出质疑。

（三）善后处理补偿相关法律不健全。在具体实践中，对扑救火灾或者抢险救援造成第三方损失的救济，如切断电源、影响周边工厂单位正常生产造成损失，如就近采用水源、破拆毗邻建筑造成损失等。参照民法典相关规定，可在火灾事故调查确定相关单位和相关人员的责任后，民事法律关系双方依法或协商解决，可由侵害人或者责任人进行赔偿。但有些事故在无法确定责任人的情形下，应该由国家承担消防行政赔偿责任，但当前在理论和实践方面都存在许多问题，难以实现对受损方利益的充分保障。

灭火救援涉法风险的防范措施

（一）加快制定灭火救援配套法律法规。国家立法机关应制定完善的、操作性强的应急救援法律、法规、规章、政策和技术规范，如《事故灾害救援行动法》《应急救援法》等，从法律层面，明确界定综合性消防救援队伍参加灭火救援的具体范围、担负的任务和法律地位，明确抢险救援工作的权利、义务和所承担的法律责任，明确消防应急救援队伍和其他应急救援力量的关系，以及明确相对人和第三方利益受损可以寻求的法律救济途径、行政赔偿或行政补偿机制，使应急救援工作走向法制轨道，更好地服务社会。同时，可参照“好撒玛利亚人法”（即“无偿施救者保护法”）与善意救助者责任豁免规则，制定紧急救助相关法律规定，保护消防救援人员的切身利益，使消防救援人员免除后顾之忧。

（二）培养树立消防救援人员的法律意识。当前，综合性消防救援队伍已经成为国家机关，消防指战员已经是行政编制。根据《民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务、侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”当前消防救援队伍中的基层消防员普遍缺乏这方面的法律意识，要通过聘请法律顾问，邀请法院、检察院、公安法制专家授课，以案例旁听和案例分析等形式，增强消防救援人员的法律意识和证据意识，培养对法律的敬畏之心，树立权利和责任相一致的观念，正确行使法律赋予的灭火救援职权。对于法定的灭火救援职权，消防救援队伍及其所属人员只能依法行使，既不能放弃，也不能越权，更不能滥用。

（三）建立健全灭火救援行动程序制度。科学制定《国家综合性消防救援队伍执勤战斗条令》，建立一套可操作性强的灭火救援现场处置程序，使消防救援人员在战斗中有章可循。同时，要充分从救援现场的复杂性、多变性出发，从到场人员的装备、数量、素质等实际出发，多一些因地制宜，少一些刚性和生硬，不要让条令成为要求消防指战员负责和追责的依据。比如一系列火情侦察应当查明的情况，由于实战中限于人力、装备、现场突发情况等因素，有时候并不能做到全部查明；比如根据燃烧物理化性质、灭火进程、火灾扑救的需要，正确选定灭火药剂，保持供给强度，选择最佳的喷射器具等。同时，要加强研究社会力量联合行动、协同作战情况下的处置程序问题。

（四）建立灭火救援现场录音录像制度。参照公安处警模式和消防执法现场记录规定，建立灭火救援现场录音录像制度。现场指挥员，消防员尤其是进场内攻人员，配备头盔式灭火救援行动记录仪，通过第一视角实时传输现场作战情况和灭火救援动态信息，既能为后方指挥部提供实时决策信息，为火灾取证、战评等工作提供便利，更为涉及民事、法律诉讼，规避法律风险保留现场证据。同时，要有证据意识，对接处警记录、到场记录、处置记录、现场录音录像、报警人、受害人和现场目击者的陈述，以及其他在灭火救援过程中自然形成的证据，应予以妥善保存，以备使用（图3）。

图3 消防指挥中心的接警员

（五）建立完善的火场移交制度。规范完善火灾现场移交制度，制作现场移交登记表。在灭火救援现场，尤其是与应急、公安、卫生、电力、乡镇街道等多部门多单位联动协同作战现场，还有当事人未到场、或者当事人受伤已送医院的火灾现场，特别要规范现场移交工作。现场移交给事故单位、当事人家属或者乡镇街道、公安派出所时，应填写现场移交书并签字确认，明确火灾现场保护和进入现场注意事项，提高指战员的自我保护意识。

结语

习近平总书记说，“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮。”要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。消防灭火救援是国家法律赋予消防救援人员的职责和使命，灭火救援涉及的法律问题远不限于本文所提及的这些。随着民主法制建设的不断完善，群众法制意识的不断提高，还会出现更多的新情况、新问题。希望这些问题能引起消防救援队伍的关注和重视，让越来越多的消防救援人员加强法制意识，不断提升处理涉法问题的能力，使国家综合性消防救援队伍以崭新的形象和面貌，更好地服务社会。