混合所有制职业院校相关法理研究

王华兵，李 峰

（安徽工商职业学院 马克思主义学院，安徽 合肥 231131）

混合所有制职业院校是国务院2014年提出的职业院校办学改革新方向，其本质是参与办学者，由于其资本、管理、知识、技术等要素而享有相应权利。混合所有制职业院校是通过吸纳社会力量参与投资、管理，引入企业和社会开发课程和教材、参与教学过程等运行方式，建立国家和社会各方参与的职业教育新模式。[1]近年，混合所有制理论研究和实践运行都取得了长足的进展，但由于人们的惯性思维，加之现有混合所有制职业院校的理论研究不够深入，导致人们对其认识并不一致。深入开展混合所有制职业院校法理研究，才能厘清混合所有制职业院校的本质特征，推动办学模式的转变，实现混合所有制职业院校治理体系和治理能力现代化。

一、混合所有制职业院校的法理依据

混合所有制原本是经济学上的一个概念，其本质是产权主体多元化。[2]从宏观层次来讲，混合所有制经济是指在所有制结构中，其经济成分融合了公有制经济和非公有制经济，如既有国有或集体经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济；而作为微观层次的混合所有制经济，是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。

在商品经济不发达的社会，一般所有权和经营权不相分离，即经营权人就是所有权人。改革开放前，我国的国营企业，即国家所有、国家经营；集体经济，即集体所有，集体经营。到了八十年代后期，开始了企业的改革，引进了股份有限公司和有限责任公司，企业逐渐成为一个自主经营、自负盈亏的经济实体。公司的所有权人为股东，享有股权但未必参与企业的经营。所有权人聘请具有一定企业管理经验、熟悉市场行情的人从事经营活动，如此导致所有权和经营权日渐分离。

产教融合、校企合作是职业教育办学的方向，职业教育的改革和经济发展密切相关。教育的非营利性源自于《中华人民共和国教育法》的规定，这里的教育包括财政性经费、捐赠资产参与或者举办的学校及其他教育机构。然而新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》明确了民办学校的营利性，其举办者可以取得办学收益。同时法律也赋予了民办教育机构依法可以取得法人资格，办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。这些为举办教育运行方式的变化提供了法律依据。传统的职业院校举办方式为国家投资兴建的，国家经营；少部分企业投资的由企业经营。然而，职业院校是以培养技能型人才为根本目标的，其特点是专业的设置、开设的课程和教学方式等应和企业的需求应该相一致。同时职业教育的教育设施更新较快，又需要大量的实训场所来实现校企的无缝对接。这些导致单一所有制的职业教育难以实现。借鉴于现代企业的委托理论，由专业的教育管理团队管理混合所有制职业院校，能提高办学的成效。[3]要实现上述目标，首先要明确举办者的权利；其次要实现所有权和经营权的分离。混合所有制经济理论和教育法律的规定是混合所有制职业院校的法理依据。

二、混合所有制职业院校的法人治理结构

法人制度起源于罗马法，罗马法认可数个（至少三人）为同一合法目标而联合并意图建立单一主体的人（即具有独立人格的团体）。十九世纪中叶，英国《有限责任法案》确立了公司股东对公司债务承担有限责任制度。1900年的《德国民法典》第一次通过法律对法人制度作了系统规定。法人制度的设立，为所有权和经营权的分离奠定了基础，使得法人治理日渐专业化；有利于资本的迅速集中，降低了投资者的额外风险，完善了市场经济，促进了生产力的发展。

混合所有制职业院校是一个独立的法人，虽然和前面公司法人不尽相同，但两者的法律属性是一样的，公司法人治理结构对职业院校的法人治理结构有参考和借鉴意义。[4]混合所有制职业院校法人治理结构应包含以下内容：

（一）混合所有制职业院校的章程

混合所有制职业院校章程是发起人成立学校共同签订的盟约，是混合所有制职业院校成立的基础，也是其赖以生存的灵魂。该章程由全体发起人一致通过，并报送相关机关作为院校成立的必要条件之一。章程有必要记载事项和任意记载事项。必要记载事项应有学校的名称和住所；学校的办学宗旨和层次；学校的投资总额、各参与方的姓名或名称、各参与方的权利和义务、各参与方所占资产份额、参与方转让份额的条件；学校管理机构及其产生办法、职权、议事规则、学校的法定代表人；学校的解散和清算办法等。任意记载事项为参与方协商一致认为需要记载的有关事项。

（二）混合所有制职业院校的组织机构

组织机构是混合所有制职业院校的中枢系统，承担着学校流程运转、部门设置和职能规划等功能。公办高职院校的组织机构为党委领导下的院长（校长）负责制；公办中职学校为（院长）校长负责制，其管理者基本来自行政的任命。混合所有制职业院校设立的目的就是通过产权多元化引导管理体制的改变，增强院校办学的自主性，激发其活力。因而其组织机构必然和公办职业院校不尽相同。混合所有制职业院校组织机构是董事会（理事会）、院长（校长）、监事会。董事会（理事会）是最高决策机构，其成员由教育行政机构委派人员，投资方等组成；院长（校长）在董事会（理事会）领导下负责学校日常工作；监事会是学校监督机构，对董事会（理事会）负责。监督董事、院长（校长）和财务总监等学校高级管理人员。监事会成员应该包括教育行政机构委派人员，投资方和学校教职工代表，学生代表。同时学校还应设立党委会，党委会是学校政治核心，通过参与学校重大问题决策，支持学校决策机构和（院长）校长依法行使职权，积极开展校内党组织建设和党员的思想政治工作，把握学校的社会主义办学方向。

（三）混合所有制职业院校的运行机制

传统的公办职业院校，由于行政管理色彩较为浓厚，校长（院长）源自于党政任命，具有相应的级别，教职工的分配制度也受制于国家的规定，学校缺乏相应的自主权。民办学校私人资本投资办学，大部分追求利益最大化，由于缺乏相应的监督机制，往往其运行机制变成一言堂，很容易偏离办学的目标和方向。混合所有制职业院校改革就是革除两者的弊端，激发更大的办学活力。一是建立利益平衡机制。混合所有制职业院校利益主体如下：代表国家利益的教育行政主管部门；民营投资者；教职工；学生等。各方利益主体都有自己的利益需求，因而在运行机制的设计上应充分考虑各方的利益，各利益方都有主张自己权利的渠道。其和公司的治理结构既有相同点，又有不同点。二是建立激励和约束机制。混合所有制职业院校设立的初衷就是要克服公办职业院校的管理体制僵化和民办学校办学的资金不足等问题，因而在其运行机制上建立激励和约束机制，通过该机制充分调动各利益主体的积极性，增强办学的活力。激励机制首先表现在话语权上，即通过议事规则、表决权的行使等保障各利益主体应有自己相应的办学话语权。其次，激励机制还折射在利益的分配上，立法已经认可了民办教育的营利性，混合所有制职业院校也有民办的成分，我们就不可否认其营利性。应允许投资各方能获得相应的投资回报。教职工也可以技术入股，然后根据其业绩和学校的办学绩效获取相应的回报。然而，混合所有制职业院校最根本属性仍是教育性，营利性不是其根本属性，必须建立约束机制，保证其教育属性和办学方向。其约束机制可分三个层面，一是学校党委发挥其引领和政治核心作用，充分发挥其监督职能，保证党的路线、方针政策得到贯彻和实施。二是监事会完善其议事规则，通过学校的章程和相关规章制度进行日常监督，监督董事、校长等依法、依规履行相应职责，确保利益体各方的应有利益，维护学校的正当利益。三是董事会（理事会）通过表决机制对院长（校长）和重大决策的管理和监督。

三、产权归属及监管措施

混合所有制职业院校是指其资本构成由国有资本、集体资本、非公有资本等交叉与融合而形成的职业院校形态。[5]产权及所有权，即权利人对客体享有占有、使用、收益和处分的权利。根据谁投资、谁受益的原则，参与投资人当然是院校的产权人。这种投资可以是货币、房屋、土地使用权、实物或者技术等，具体投资股东所占份额应在学校的章程里载明。

国外尤其发达国家大学建立起比较完善的监督管理措施，其监督措施主要有外部监督和内部监督。外部监督主要是政府监督，如法国、德国等通过行政管理措施对大学进行监管；美国、日本等国家通过法律法规等从宏观方面加强对大学的监管。内部监管主要是大学内设机构，通过内设机构之间的权力制衡来监管大学的运行，保证大学的办学效益实现自身利益和社会利益最大化。混合所有制职业院校应建立分权制约、法规制度制约、社会权利制约相结合的权力制衡机制等。

分权制约首要任务是明确混合所有制职业院校应该设立的机构和这些机构应该享有的权利。在明确应设机构之前，首先必须明确混合所有制职业院校运行中利益相关者，这些利益相关者和这所院校息息相关。混合所有职业院校利益相关者为投资人（包括国家）、校长、教师和学生，因而机构的设置应以最大限度保护利益相关者的根本利益为其最终目的。混合所有制职业院校权力机构应为董事会，董事会的成员应由股东（投资者）选举产生，选举和罢免的流程和办法应在学校的章程里载明，一般情况选举权的大小是根据股东所占总投资额的份额确定。混合所有制职业院校董事会享有最高的决策权，有权决定学校的大政方针等一切事项。混合所有制职业院校的行政机构应为校长，应实行权力机构和行政机构相分离的原则，也就是董事会领导下的校长负责制，校长由董事会选举和任命，有权处理学校的一切行政事务，校长向董事会负责，独立开展工作。混合所有制职业院校学术委员会，学术委员会由学校有一定学术威望的专家教授组成，其成员应由校长提名，董事会选举产生。学术委员会代表学校学术领域的权威，应在学校章程中明确学术委员会的职能、成员、规则等，学术委员会为最高学术管理机构或学术决策性机构，并赋予学术委员会制约与监督行政决策的权力，体现教授治学的原则。混合所有制监事会，监事会是学校的专门监督机构，其成员称为监事，监事由股东（投资者）选举产生，但监事必须有一定比例的教职工代表和学生代表，监事的主要职责是监督董事、校长、学术委员会委员等学校高级管理人员，维护学校的相关利益。