河南省托育服务供需现状分析及对策

李二勇

（河南大学，河南 开封 475000）

一、研究背景

在我国计划经济时代，为帮助女性更好地就业，全国稍有规模的企事业单位都在内部设立了托儿所，招收3 周岁以下的幼儿，实行以家庭为基础、托儿所为支撑的托育服务体系①。

20 世纪90 年代以来，随着市场经济的逐步推进，托儿所和企事业单位相互分离，将3 岁以下婴幼儿的照料交给了市场，加上计划生育广泛实施，对婴幼儿的照料最终回归了家庭。

2016 年1 月1 日起，中国正式终结了实施30多年的独生子女政策，出台实施了“全面二孩”政策。2018 年十三届全国人大一次会议中，李克强总理提出“要多渠道增加学前教育资源供给，运用互联网等信息化手段，加强对儿童托育过程监管，一定要让家长放心安心”。2019 年5 月，国务院办公厅印发了《关于促进3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，婴幼儿托育行业逐步走上了规范化发展的道路。

2016 年以来，河南每年的新生儿数量均在120万以上，而托育服务几乎处于空白状态。在家庭小型化、居住方式分离化、女性职业发展意愿强烈等问题的倒逼下，河南托育服务供给不足问题日益凸显。先发国家和地区的实践经验表明，有效提供托育服务，有助于降低孩子的生养成本，推动女性家庭与事业的双丰收，从而提高人民生活水平，促进社会经济健康和谐发展。

二、河南托育服务需求状况分析

根据国家统计局和河南省统计局发布的统计公报，2014 年以来，河南新生儿数量每年都在120 万以上，出生率保持在11%以上，持续高于国家新生儿出生率（见图1）。然而，据人民政协报2019 年3 月发布的消息，河南省卫健委曾对600 多位婴幼儿母亲进行问卷调查，其中，33.33%的家长有入托需求，而实际入托率为5.55%。据此测算，到2020 年河南约有3岁以下婴幼儿370.1万，其中60万婴幼儿需要入托［1］。由此可见，河南托育服务总体需求体量非常巨大，急需具有相应规模的有效托育服务供给。

图1 近六年河南省新生儿出生数量及出生率

河南托育服务需求侧不仅具有体量大的特点，还表现出较大需求差异性：

一是刚性需求。一方面，家庭结构不断小型化、核心化，女性职业发展意愿越来越强烈，双职工家庭婴幼儿父母的时间都不充裕，这类家庭对于托育服务的需求非常强烈；另一方面，频发曝光的虐童事件，导致父母在选择托育机构时不得不将“安全”作为决策的首要因素，根据马斯洛的需求层次理论，安全是基本需求，亦是不可替代的刚性需求。

二是多元化需求。在托育服务的形式上，为最大限度减轻家庭照料孩子的负担，多数家庭迫切需要日间托育（早送晚接），其次是弹性托育（如每周托管2 至3 天）、临时托育、半天托育等；在托育服务的内容上，多数家庭注重对孩子日常生活照料、素质培养和感情关怀，部分家庭希望托育机构能够促进孩子智力发展、人际交往能力的提高，并能够向家长普及专业的育儿知识。

三、河南托育服务供给状况分析

目前，河南省能够承担婴幼儿托育业务的机构主要是民办幼儿园、家政公司提供的保姆服务、早教中心、私人开办的托育服务等。

（一）民办幼儿园

公办幼儿园一般接受3 岁以上的幼儿，民办幼儿园根据招生情况可能将入园年龄降低到2 岁半甚至2 岁。因此，能够提供全天候托育服务的机构，主要是民办幼儿园。根据河南省教育厅公布的《2019年河南省教育事业发展统计公报》显示，2019 年民办幼儿园18 061 所，在园幼儿297.85 万人［2］。简单假定民办幼儿园里，幼儿在园年龄平均分布在2～6岁，则2019 年河南省民办幼儿园吸收的2 岁以上3岁以下幼儿约74.46 万人，而对于2 岁以下婴幼儿的托育服务，民办幼儿园基本尚未涉足。根据图1 数据，2017～2019 年河南新生儿数量合计387.10 万人，减去民办幼儿园吸收的2 岁以上3 岁以下幼儿约74.46万人，约有312.64 万婴幼儿急需全天候的托育服务。

（二）家政公司提供的保姆服务

能够提供全天候托育服务的，除民办幼儿园外，就是家政公司提供的保姆服务。由于婴幼儿完全没有自理能力，家长一般不放心把孩子送出去交给陌生人看管，而是选择折中的方式，找专业的家政公司聘请保姆到自己家里看管孩子。但委托保姆照顾孩子，也存在一系列问题：首先，费用较高，一般家庭难以负担；其次，保姆在家政公司中的流动性较大，甚至家政公司也可能经常性倒闭，导致保姆和家政公司的可信度不够；再次，多数保姆只是经过简单培训，甚至没有经过任何培训就上岗；最后，网络频繁曝光虐童事件，家长心理顾虑较多。

（三）早教机构

随着生活水平的提高以及“不让孩子输在起跑线上”的竞争意识的增强，越来越多的家长更为重视孩子的学前教育，市场上由此兴起了大批早教机构。但现有市场上的早教机构参差不齐、标准缺失、缺乏监管，提供的服务水平差异较大。最重要的是，现有的早教机构只是开设课程以开发孩子某一方面的智力或素质，而且课程时间短，一般不足半天，时间零散化、碎片化，有时家长嫌接送麻烦而不得不全程陪伴，所以现有的早教机构并不能承担全天候的托育服务。

2018 年，河南省民办教育研究会牵头，尝试在河南省郑州市引进全日制托婴品牌启元“音乐宝母”项目，省政协等多部门领导还进行了实地调研与考察，说明在省会郑州市全天候的托育服务仍十分紧缺，其他城市全天候的托育机构就更为短缺了。

（四）私人开办的托育服务

托育服务供给紧缺的现状，给一些人提供了巨大的商机。头脑灵活的个体户开始在小区内部设立弹性的、有针对性的托育服务，有的甚至将营业场所设置在小区自己的家中，可以根据情况提供临时或者长期的看管服务。这种“船小好调头”的灵活的托育服务，存在的最大问题是缺少相应的资质和监管，容易引发纠纷和事故，无证经营的托育服务并不能长久办下去。调查发现，大多数托育机构教师只拥有育婴师资格证的同类证书或各种国际幼儿教育派别的资格认证，甚至存在无证上岗现象，10.97%的教师未持有任何资格证，24.68%的保育员未持有任何资格证书［3］。

四、河南托育服务供给短缺原因分析

目前，河南省托育服务供给缺口巨大，原因在于制度设计、政策支持、资金引导以及运营监管等方面几乎处于空白状态。

制度设计方面。河南在托育服务机构的准入条件、设置标准、服务规范、管理主体等方面没有系统性、针对性的政策文件和指导意见。目前，政府对于公共托育服务规划不清，致使政府、托育机构、社会组织以及家庭难以形成合力；托育机构准入标准和退出机制缺失，致使市场运行较为随意；托育服务从业人员的资质准入、身份认定、培养体系、专业发展等存在较大模糊，从业人员素质参差不齐、数量短缺。

政策支持和资金引导方面。公众对托育服务的需求遵循边际效用递减规律，且公众收入有限，公众对托育服务的需求必须建立在一定价格范围内；而婴幼儿的特点决定了托育行业只能精细化服务，不能充分利用规模效益，企业报价与公众能接收的价格难以达成一致。由于托育服务供给不足最近几年才愈发凸显，现有托育服务研究成果较少、市场化运营经验不足，政府在参与托育服务供给时，基本没有扶持政策文件、经费保障机制，导致融资方式单一、资金投入方式不合理、运行监管不足、投入效益低下。

运营监管方面。托育服务对象是完全无民事行为能力的婴幼儿，“安全、放心”一直是家长考虑的首要因素。现有传统的托育服务供给模式由于技术限制，信息流通不畅，市场各参与主体之间信息不对称，由此导致参与主体之间不能协同运作，尤其是信息不充分、不对称，家长对于孩子在托育机构的生活起居状况知之甚少，因而不放心将孩子委托给托育机构。目前，河南在托育服务监管方面没有系统的文件规定，运营监管方面严重缺位，必然造成托育市场经营混乱，难以促进托育服务健康稳定发展。

五、河南托育服务供给提升政策建议

河南应立足本省托育服务现实需求，借鉴先发国家和地区的宝贵经验，按照“政府引领、家庭为主、托育补充、多方参与”的总体思路，在强化行业管理、发挥公共财政职能、充分利用信息化手段等方面深挖潜力，以多种形式提供托育服务，建立主体多元、管理规范、质量保证的婴幼儿托育服务体系。

（一）强化行业管理

一是加大政府监管力度。卫生健康部门应充分发挥牵头作用，教育、发展改革、民政、财政、市场监管等部门应积极配合，加强对托育服务的指导、监督和管理，建立健全业务指导、安全保障、考核奖惩、督促检查和责任追究制度，明确规定托育服务机构的职能定位、准入门槛、配置要求、退出机制、队伍建设等。主管部门应结合本年度托育机构考核情况和举报投诉情况，开展托育机构年度评级工作，对软硬件设施、环境卫生、食品安全、收费标准等方面进行严格的验收与考核，消除托育机构完全隐患，让孩子家长放心。二是加强行业自律。托育行业可以通过培育行业自律组织，细化建设标准、服务标准和收费标准，积极协调行业内外的利益关系，减少违规事件发生，维护行业的正当利益和公平竞争。

（二）发挥公共财政职能

河南应尽快将托育服务体系建设纳入社会经济发展规划，纳入政府公共服务体系，多渠道多方式加大财政支持。首先，加大资金投入力度。政府应投资新建一批普惠性的托育服务机构，建立高水平、高标准的公办机构，引领社会民办托育机构可持续发展。其次，鼓励社会力量开办托育机构，给予政策优惠等扶持政策。再次，加大税收政策支持。政府应牵头成立托育专项基金，多种方式出台优惠倾斜政策，包括但不限于教育津贴、税收减免等，激发民本机构进入托育行业的动力。最后，拓宽托育服务融资渠道。如果过多依靠财政投入，将会造成经济效率的下降和资源的浪费，政府应积极探索多种资金投入和融资方式，引入银行、中介、个人等社会力量和资金，促进河南托育服务发展。

（三）多形式提供托育服务

鼓励公办和民办幼儿园设置托幼班，将入园年龄下调至2 岁，充分利用现有幼儿园优势。鼓励具有一定规模或者具有一定条件的企事业单位获得托育服务资质，在本单位内部设立婴幼儿托育所，主要解决本单位职工孩子照料、母亲哺乳等问题，并组织女性职工交流育儿知识、相互照料孩子。对于规模较小或者不具备相应条件的企事业单位，与邻近企事业单位和社区合作，取得相应资质后，共同开办托育机构，解决本区域职工孩子照料问题。可以利用社区现有场地、人力等资源，创新“社区化、就近化”的托育模式，建立公办性质的托育服务网点，鼓励个体户参照公办托育服务网点开办灵活多样的托儿所、微型家庭幼儿园，实现短时看护、弹性看护、长期看护、组团看护等多种形式的托育服务。

（四）搭建智慧化管理平台

河南托育服务供需最大的矛盾点在于信息不完全、不对称，家长对于孩子在托育机构里的生活状况知之甚少。只有充分利用信息化手段，将政府、托育机构、社会组织、家庭等方面的信息集成并相互交流，尽量消除信息的不完全、不对称，才能让家长放心、让托育机构安心运营。政府部门作为管理者，应加快搭建集主管部门、托育机构、企事业单位、社区管理部门、家庭等于一体的智慧化管理平台，充分利用大数据、互联网、人工智能以及物联网等技术，以网站、手机客户端、云服务平台等数据传输方式，实现线上线下相结合，实现参与主体之间信息共享和交流。在智慧化管理平台上，政府各部门之间构建“跨部门、贯上下”的合作机制，建立托育服务统一的行业标准和服务规范，定期对参与各主体进行考评，有效回应社会对于托育服务的呼吁和诉求。托育服务机构在智慧化管理平台上根据家庭需求大数据，对客户进行精准营销，满足不同形式的托育服务需求。社区管理部门和社会公益组织在智慧化管理平台上协调政府、托育机构以及家庭之间的关系，推送托育服务相关信息，提供补充性托育服务，形成全覆盖、全天候、多层次、多形式的托育服务体系。

注释

① 本文中所说的“托育服务”是指对3 岁以下婴幼儿的照顾和教育，3 岁以上孩子的照顾和教育属于幼儿园教育的范畴，不属于本文讨论的范畴，因此，本文所称“婴幼儿”指的是3 岁以下婴幼儿。