粤港澳大湾区建筑消防规范协同的设想与展望

马烨红，苏铃筑，彭 程，朱靖哲，黄鑫炎

（1、广东省建筑科学研究院集团股份有限公司 广州510500；2、香港理工大学 香港999077）

0 引言

粤港澳大湾区（以下简称大湾区）包括香港特别行政区（以下简称香港）、澳门特别行政区（以下简称澳门）和广东省九市（广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆）。为了进一步实施创新驱动发展和坚持改革开放，大湾区将深化粤港澳合作，充分发挥三地综合优势，促进区内的深度融合，推动区域经济协同发展［1］。目前大湾区各地遵循着不同的消防规范［2］，广东省九市的消防规范主要依据国家标准以及行业标准，香港的消防规范主要参考香港屋宇署和消防处颁布的规范，澳门的规范则依据澳门特别行政区政府的法令。大湾区各地本身存在着资源差异，消防规范也不一致，导致规范的可操作性和效力受到了影响。进行大湾区消防规范的协同研究有助于促进大湾区建筑和消防产业的融合，提高各地区的公共安全，加快大湾区智慧城市的建设。

2015 年国务院印发的《深化标准化工作改革方案》［3］提出了“将强制性国家标准严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围内”的总体要求。消防安全作为公共安全的重要组成部分，其标准化工作已成为基本满足消防领域内技术协调与统一所要求的消防标准体系［4-7］。为了进一步贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》［8］，加强区域内发展的协同性、包容性，达成一定程度上总体的同质性，建筑消防的相关技术标准急需进行协同。

为了探索大湾区建设工程标准协同体系的可行性，各区消防规范协同需考虑：①消防规范编写的出发点不同，如是否从处理方式或者从性能化的角度出发；②消防规范架构不同，如建筑分类、平面布置、安全疏散与避难至防火分区等，存在建筑适用上差异；③规范协同的方式和执行的法令效力。本文基于粤港澳大湾区各地消防规范的差异化分析的前期工作［9-10］，参考国内其他地区和美国、英国及欧盟在协同内部各地消防规范的经验，结合实际并提出大湾区消防协同标准的设想。

1 内地消防规范协同整合的方式

《标准化法》［11］规定中国实行四级标准体制：国家标准、行业标准、地方标准、企业标准和新增加的团体标准等。国家标准、行业标准分强制性标准和推荐性标准2 大类。依据《标准化法》的规定，中国目前的标准化工作实行“统一管理、分工负责”的管理体制。所谓“统一管理”是指国务院标准化行政主管部门（原国家质量技术监督局，现国家质量监督检疫总局）统一管理全国的标准化工作；“分工负责”则是指各部门、各地方分工管理本部门、本地方的标准化工作。按国家、部门、地方和企业四级分工管理的消防标准化工作范围如表1所示［5］。

表1 消防标准化分级管理Tab.1 Management for Fire Protection Standard at Different Levels

区域经济一体化有助于各个城市间的协同发展，如2015 年发布的《京津冀协同发展规划纲要》［12］中要求，三地需联合探索并建立一套适用于三地的火灾防控措施。为达成此目标具体做法包括：①健全消防安全责任体系。主要通过联合修订消防安全责任制实施办法，将消防安全工作纳入政府目标绩效管理，完善消防安全工作考评和责任追究机制，推动三地政府落实领导责任制；②强化区域火灾风险预判。为有效降低火灾事故的发生几率，组织三地行业部门及消防专业人员，集中调研及分析辖区内的火灾隐患，并且对高危单位形成区域和部门的合作；③加强消防安全源头管控。三地结合一体化建设，联合制定地方标准，对落实消防法规提出更严格的要求。

相关文献研究建议京津冀三地及有关部门在制定“十三五”消防规划甚至是地方性消防法规、便民利民措施时，要科学分析制约消防事业发展的基础性、体制性、瓶颈性问题，从消防行政审批、新旧规范执行、消防监督检查、消防技术服务、消防教育培训等方面，共同列出符合三地协同发展的项目清单，强化事前沟通，澄清模糊认识，共同研究制定配套的解决措施，以有效解决三地消防法规制度和政策制度间不一致的问题［13］。

2 国外协同各地消防规范的经验分析

2.1 美国

美国消防标准分为国家标准、联邦政府部门标准、民间团体标准和公司标准。美国的标准多为自愿性制定，也有一些政府部门标准为强制性的技术法规。美国国会于1995年通过了《国家技术转让和进步法案》（NTTAA）［14］，即1996年国会法104-113。1998年修订的《白宫预算办公室第A-119 号公告》（OMB Of⁃fice of Manage and Budget Circular A-119）［15］，是政府部门从事与标准化相关活动的政策指导文件，成为NTTAA 的实施准则，从法律上确立了美国政府对非政府标准化组织的政策，形成了以民间组织为主体、政府参与的标准化管理模式。

由于各级地方立法的体制不同，消防相关规范的适用主要通过国会、州议会、市议会及其城镇会议或其他司法管辖权来决定。而立法的执行主要掌握在联邦部门和州消防总署等相关机构。尽管不同层级政府在规范执行上有重叠部分，联邦及州法律通常可主导地方层级规范的未明确处。美国消防协会和国际建筑理事会负责规范和标准编制程序，包含消防设计、财产保护与建筑规范和标准的制定［16］。

美国消防协会（NFPA）为一个非营利性的民间组织。所有NFPA在规范和标准的制定采用一种开放式协调机制，它允许所有的相关利益团体积极参与。该机制保障了所制定的规范处于科技的前沿，并满足市场和社会的安全需要。新规范的制定建议可以由任何人发起，无论他是否隶属于NFPA。各技术委员会负责提出提案、征求意见，并根据意见修正提案。提案需经NFPA 成员表决，而后再经标准评议委员的投票决定通过与否。

国际建筑理事会（ICC）创立于1995 年，主要目的为合并3个地方建筑规范机构，并整合一套国家标准。此3 个机构为：建筑官员和规范管理委员会（BOCA）、国际建筑官员大会（ICBO）及南部国际建筑规范会议（SBCCI），其建筑规范分别适用于美国东北部地区、西部地区及南部地区。经过各方努力，2000 年ICC 统筹了3 个建筑规范机构，并形成了相应的国际建筑规范（IBC）［17］和国际防火规范（IFC）［18］。目前各州的建筑规范适用情形，主要是在IBC 的基础上进行修订成适用于该州的规范，各州亦有其须遵守的地方标准。此外，国际建筑规范内在条文会引用NFPA相关规定，进行消防设计时仍需要遵照NFPA的标准。

除了上述介绍的规范制定机构，私营机构亦可进行标准的制定，如FM Global（保险机构）、UL 实验室（测试咨询机构）及美国标准学会（ANSI）。这些标准可在规范中被引用，为必须遵从的标准或者是依照实际管理需求采取自愿性的遵守。以FM Global 为例，该机构从1835年成立至今，为了使保险客户在世界各地减轻财产遭受火灾和自然灾害的损失，编制了防止财产损失的数据手册［19］。该手册是基于该公司所属火灾研究机构的测试成果和多年的工程经验，所融合的消防观念和技术数据。其中有关防止财产损失的大部分内容，数据手册内容相较于标准更加严格。工业部门、规范执行机构和其它保险公司常在采用NF⁃PA 的规范基础上，同时部分地采纳FM Global 的数据手册［20］。

2.2 欧盟

由20 多个成员国共同建立的欧洲联盟（简称欧盟）是区域整合的典范。在法律层面上，《欧盟法》具有直接效力，即在一定条件下，可以在成员国国内直接适用，为个人创设权利和义务。欧盟成员国的公民和法人可以要求其国内法院依据《欧盟法》的有关规定保护其权利，直接由国内当事法院或当事人在法院援用《欧盟法》。法规的直接适用是指一项欧盟法规在成员国运作（产生效力）的方式，例如欧共体以条例形式的立法一经欧盟立法机关通过，即自动成为成员国国内法的组成部分，直接约束成员国，不需要国内立法机关再采用批准、核准、接受或转化等程序［21］。

此外，欧盟基本法架构还包括派生法（Secondary Law），包括规则、法令、决定、建议和意见。概述规则及法令的法律效力。规则（Regulations）亦称共同体法，普遍适用于所有成员国内，具有全面拘束力；法令（Directives）或译成“指令”，其特点为仅适用于其所针对的成员国。在特殊情况下，法令可以被直接适用，并可作为请求权产生的法律依据。例如在规定的期限内，法令没有被转化为国内法，则该成员国要受到欧盟的巨额罚款，同时要根据法令对因此受害的公民给予国家赔偿［21］。

在整合各种法律和规则的过程中，需要制定新的法规指令或对旧有的法规指令进行修订以适应新的情况。欧盟委员会三大标准化机构根据各自业务领域制定出相应的欧洲标准，交由欧盟委员会进行评估。一旦评估通过，这些标准就会被欧盟委员会的官方公报所引用，正式认可其对相关法规指令的支撑作用，亦被称为“协调标准”。此三大机构分别是：欧洲标准化委员会（CEN）、欧洲电工标准化委员会（CEN⁃ELEC）和欧洲电信标准化协会（ETSI）。被Regulation（EU）No 1025/2012（以下简称“法规1025/2012”）［22］所认可。

法规1025/2012 赋予了协调标准“推定”的一致性，即符合协调标准只能“推定”符合法规指令的要求，最终决定产品合规的准绳依然是法规指令的要求。在协调标准的支持下，一种产品如果满足了这些要求，该产品即可被贴上CE 标志在全欧洲自由流通。此外，还规定了欧洲标准的自愿性，即生产者既可采用官方推荐的协调标准也可采用其他更优秀的标准，但前提是需要有足够的证据证明采用新标准的产品符合法规指令的要求。为了保证欧洲标准被制定出来后在各成员国落实，法规1025/2012 规定欧洲标准必须在半年内被各成员国转化为本国的国家标准（可有编辑性修改），各成员国必须在此期间撤销本国与该欧洲标准相冲突的标准［23］。

2.3 英国

大不列颠及北爱尔兰联合王国主要由4个行政区域主成，英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰。在建筑设计上以建筑规范2010 年为依据。由于建筑规范对于消防安全规定仅提供指导性原则，对于细节并无相关设置说明。因此各行政区域基于《建筑法》所赋予的权利，可颁布、修订和补充建筑规范的设计指导手册［24］。目前各行政区域广泛使用的是各自的Ap⁃proved Document B 消防安全相关规定，以及采用英国标准BS 9999设计指导手册（北爱尔兰除外）［25］。

英国于1947 年颁布适用并于1971 年重新修订通过《消防法》，1997 对《工作场所消防条例》进行了修订，2004年颁布了现行的《消防法》［26］。英国的消防体制属于地方自治，国家不设置专门的消防管理机关，只由各郡、市设置金、银、铜三级消防机构，开展防火、灭火业务工作［27］。英国标准协会（BSI）不断发展自己的工作队伍，完善工作机构和体制，把标准化和质量管理以及对外贸易紧密结合起来开展工作。其主要任务是制定和贯彻统一的英国标准（BS）。根据1982年的英国政府白皮书和政府与BSI 的谅解备忘录，今后各部门将不再制定标准，在立法和贸易中要更多地采用BS标准。

3 大湾区消防法规协同的设想

粤港澳大湾区由于地域相近，经济与建设发展紧密。但广东地区与香港、澳门两地开发项目，存在不同制度、法律及政策方案、管理运营等多方差异。近期广东、香港与澳门开展的跨境合作，以港珠澳大桥项目最为瞩目，也是三方协同分阶段逐步推进发展的成功案例。粤港澳三地的工作协调小组从2003 年开始进行港珠澳大桥工程的可行性分析。由三地政府界定其各自的权利、责任与义务并签署协议。工程方面各段桥梁分别依据其所在地域，分别采用其当地规范。技术层面主要着重于交界处的协调，如桥墩设计统一，须在设计初期即确定。管理方面委外进行专项研究，为三地跨界通行政策提供协议框架及指导［28］。

深港边界的落马洲河套地区，2017以前的土地所有权属于深圳，香港仅拥有土地管理权［29］，两地都难以推进土地的开发。2017年《关于港深推进落马洲河套地区共同发展的合作备忘录》签订后，正式确认河套地区为香港属地，才开始发展落马洲河套地区“港深创新及科技园”。该协定为未来大湾区的联合建设项目，新的跨区域填海土地开发计划提供一定的参照。然而，随着未来大湾区的融合，联合开发项目的大量增加，依照不同项目分别签订协议无法实现高效；因此，协同大湾区内的建设的相关标准才是加快大湾区深度融合的关键。

2019年国务院正式印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》［8］为未来的合作发展提供纲领性的指导。从早期珠海、香港与澳门跨境合作，乃至由粤港澳三区合作。全面整理三地消防规范在制度层面、技术层面及操作层面的差异化，包含各区消防规范的背景、规范条文内容差异，结合现有的情况，对大湾区消防规范协同提出2个设想如下：

⑴设想Ⅰ：研究制定广东省的大湾区标准协同体系，制定消防法规。由广东省组织内地、香港和澳门特别行政区的住建部门、消防部门、以及产业界和学术界的专家研究标准协同体系的具体框架和内容，主持编纂《广东省粤港澳大湾区建筑消防规范》。规范制定的原则是吸收港澳地区消防规范的优点，将其融入现有的广东省消防规范，将目前广东省的建筑消防规范拓展为适用于大湾区的规范。如若新制定的标准与广东省原有的标准有冲突，则需遵从新的省内标准，并尊重地方积极性，依据国家标准维持各地区性能化设计的弹性。同时，参照该规范设计的建筑消防系统，即使部分内容与港澳地区已有的消防规范不一致或相互冲突，则可作为一种性能化消防设计的方式，快速通过港澳地方政府部门的审查。

该《广东省粤港澳大湾区建筑消防规范》应有正式的中英文双语版本，经广东省的消防规范制定部门审核并通过后，粤港澳三地需签订使用该规范的谅解备忘录。之后，港澳地区的政府部门需发布执行指南，如香港屋宇署和消防处发布的通函，进一步落实新规范在大湾区的通用性。该新规适用于粤港澳三地具有合作开发权的项目。

⑵设想Ⅱ：研究编撰适用粤港澳三地的《粤港澳大湾区建筑消防安全技术标准》，以期推进大湾区建筑产业的融合，提高公共安全，促进不同城市群的建设。依据粤港澳大湾区人口密度、城市规划、城市交通、建筑密度、高层比例、大型商业数量等方面内容，综合考虑不同城市的消防标准编写。整个标准是共同协商的结果，而非某一地区主体制定，更要有国际化的眼光，吸收并融合各国消防规范的优点。通过不断修订和完善该建筑消防安全标准，确保其在粤港澳大湾区的成功执行，从而累积统筹各地区不同消防规范的经验。协同的最终目的是要将消防标准推向世界，应用在一带一路地区的大规模基建项目，以及中资主导的海外建设项目，最终使其成为全球各国都认可的国际标准，增强国家在国际舞台的软实力。

4 结语与展望

粤港澳大湾区消防规范的协同，主要是寻求合适的标准互通模式，也是为了探索大湾区建设工程标准协同体系的可行性。简述了粤港澳在消防规范规定方面的差异，并通过调研京津翼地区、美国、欧盟及英国在规范协同的相关成功经验，提出用于粤港澳地区发展消防标准的2 个协同设想：①制定广东省的大湾区消防标准协同体系以及相关标准；②整合粤港澳大湾区城市的不同情况编制统一的系列消防技术标准。为粤港澳大湾区消防标准协同以及将中国标准推广成为国际标准奠定基础。