甘肃省农业保险参与扶贫的实践与对策分析

董 菁

(兰州财经大学,甘肃 兰州 730020)

贫困一般是指人们在经济上贫穷、生活上困难的一种现象，有时候也指在精神上的一种窘困现象，因此贫困是人们在物质和精神上贫乏窘困的一种综合现象。而保险有着分摊损失、经济补偿，投融资和防灾防损等几大功能，通过这些功能，保险业能完美地与精准扶贫相嵌合。2018年8月20日，国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，提出支持贫困地区开发特色农业险种，开展扶贫小额贷款保证保险等业务，探索发展价格保险、产值保险、“保险+期货”等新型险种。扩张贫困地区涉农保险保障规模，开发物流仓储、设施农业、“互联网+”等险种(1)资料来源：国务院扶贫开发领导小组办公室。中央致力于将农业保险与扶贫结合起来，利用保险业独有的优势解决贫困这一大难题[1,2]。

1 甘肃省贫困与反贫困现状分析

1.1 甘肃省贫困现状分析

由于受到自然环境、历史文化、经济发展等各个方面因素的影响，甘肃省自古以来就是中国最为贫困的地区之一，甘肃的定西、陇南、临夏等地区均是国家重点贫困地区，也是重点扶贫地区。总体上来说，甘肃省的贫困具有贫困人口众多、分布区域广泛和生活水平低下等几个特征[3]。

甘肃省虽然近几年来的扶贫效果成效显著，但是其贫困人口仍然高于全国平均水平，截至2018年底，甘肃省贫困人口仍然有111万人，占全国平均水平1660万人的6.69%，贫困发生率达到了5.6%，远远高于全国平均水平的1.7%，贫困程度仅次于西藏(2)数据来源：甘肃省扶贫办；甘肃省贫困人口分布分散，很难集中扶贫，提高了扶贫成本。从行政区域上看，甘肃省一共86个县级行政区，曾经贫困县高达75个，占总数的87.21%，仅有嘉峪关不存在贫困县；且甘肃城镇化水平、居民可支配收入等各种数据均低于全国平均水平，2018年甘肃省城镇化水平为47.69%，仅仅高于贵州的47.52%和西藏的31.14%，排倒数第三位，也远远低于同期全国平均水平的59.58%，在居民可支配收入方面，2018年甘肃省居民人均收入水平为17488元，仅高于西藏，低于全国居民人均收入水平的28228元(3)数据来源：国家统计局。

甘肃省贫困人口多，区域大，程度深，脱贫难度相较于其他地区更大，但自十八大以来，围绕着以习近平同志为核心的党中央领导提出的“精准扶贫”的思想，甘肃省坚定信心，扎实推进精准扶贫工作进程，也取得了一定的成就。

1.2 甘肃省反贫困现状与成效

甘肃省一直将扶贫作为全省工作的重中之重，致力于提高居民人均收入水平，改善人民生活条件，降低贫困人口和贫困发生率，提升人民生活幸福感。总的来说，甘肃省扶贫开发主要经历了以下四个阶段：

(1)体制扶贫时期(1978-1982)。这个阶段的扶贫主要是改变经济体制，即家庭联产承包责任制，提升了农民的生产积极性；

(2)重点区域扶贫时期(1983-1998)。此阶段政府开始对重点贫困地区进行扶贫，主要集中于河西、定西、陇东、陇南以及少数民族聚集贫困地区；

(3)全面扶贫攻坚时期(1999-2010)。主要代表是“八期”扶贫攻坚计划，进行高层次扶贫开发；

(4)精准扶贫时期(2011-至今)。此阶段是以习近平总书记提出的“精准扶贫”思想为指导，解决全省区域性整体贫困，实现科学扶贫和精准扶贫。

虽然甘肃省贫困现象依然严重，但是从历史发展来看，甘肃省反贫困成效已经取得了巨大的成效。如图1所示，2012年，甘肃省贫困人口高达692万人，贫困发生率为33.2%，经过几年的精准扶贫后，2018年底，甘肃省贫困人口降为111万人，贫困发生率为5.6%，从图1中可以看出，2012-2016年，下降尤为明显，累计减贫581万人。不仅在贫困人口和贫困发生率上，贫困县由75个降为39个，朝着全面建成小康社会目标又近了一步。但同时也存在着一定的问题，某些地区返贫率一直居高不下，实现脱贫后又返贫，因此实现精准脱贫依然是甘肃省近几年的工作重心，且已经到了最为关键的时刻。

图1 2012-2018年甘肃省贫困人口及贫困发生率(数据来源：国家统计局)

2 甘肃省主要致贫因素及农业保险扶贫的必要性分析

甘肃省贫困现象严峻，在庞大的贫困群体中，甘肃省因灾害导致的贫困尤为明显，因此利用农业保险的抗灾扶贫功能助力甘肃省扶贫工作开展是必要的。

2.1 因灾致贫因素分析

甘肃省地处西部，是气候带最多的省区之一，拥有着亚热带季风气候、温带季风气候、温带大陆性气候和高山气候四种气候类型，地理条件复杂，因此甘肃省很难开展大规模集约化的农业生产。甘肃省全省大部分地区是大陆性气候，平均降雨量低于400mm，且基本上集中于夏季几个月，但年均蒸发量却是降雨量的四五倍，旱灾极易发生。据有关数据统计，2017年甘肃省全省受灾面积为49.42万hm2，其中，水灾受灾面积为2.69万hm2，旱灾受灾面积为30.40万公顷，旱灾受灾面积为水灾受灾面积的11倍多(4)数据来源：甘肃省统计年鉴。如图2所示，近五年来，甘肃省成灾面积和受灾面积一直居高不下，2016年达到近五年来最高，2017年下降较多，但2018年又增加许多。不仅如此，2018年全省各地区总计发生各类地质灾害479起，直接经济损失达48691.7万元，增长133.7%，各类自然灾害造成的直接经济损失达249.9亿元(5)数据来源：2018年甘肃省国民经济和社会发展统计公报。这就会使农民收入降低，政府扶贫成本增加，增加了贫困的发生率。

图2 2014—2018年甘肃省农作物受灾面积与成灾面积(数据来源：历年甘肃省国民经济和社会发展统计公报)

当然，甘肃省的贫困不仅是因灾害致贫，还有因病致贫、因缺乏基础设施致贫、因婚致贫等等，但由于自然条件恶劣，甘肃省最主要的致贫因素还是因灾(害)致贫。

2.2 农业保险参与扶贫的必要性

农业生产和发展受灾害的影响是巨大的，因此农业保险参与扶贫是非常有必要的。相比于其他险种，农业保险有着更大的优势。首先，农业保险保费补贴替代一部分的农业直接补贴，补贴会更加透明，便于市场监督，防止“寻租”行为的发生；其次，农业保险保费补贴可以调动农民购买保险的积极性，使农民获得更大的经济保障，推动农业生产经营模式的改变，稳定农产品市场秩序，降低保险运营成本[4]；最后是甘肃省特殊的自然环境，使其在种植特殊经济作物方面有着天然的优势，因此，对甘肃省特有的经济作物种植进行保费补贴政策优惠，有利于保障农民收入，推动特色农产品市场的发展，实现农业供给侧改革[5]。

3 甘肃省农业保险参与扶贫中出现的问题

保险具有金融中介的作用，能够为经济发展的各类风险提供保障，促进风险管理的实施[4]。农业保险作为保险业不可或缺的一部分，自然在扶贫中能够扮演重要的角色。自2007年甘肃省大力推行农业保险扶贫以来，甘肃省农业保险覆盖面逐渐扩大，服务体系也逐步完善，2018年甘肃省农业保险保费收入为11.53亿元，同比增长24.8%，赔付额为7.69亿元；2019年上半年保费收入就已达到11.92亿元，同比增长62.84%，上半年赔付额为4.95亿元。甘肃省农业保险最突出的特点就是重点向贫困村贫困户倾斜，95%以上的贫困户均参加了农业保险，但其中依然存在着其他有待解决的问题。

3.1 资金困难及补贴机制问题

甘肃省是欠发达地区，经济条件差，整体经济结构以农业为主，政府财政预算收入较低，农险保费补贴以中央财政和省级财政为主，市、县级财政补贴能力十分有限，很难将配套补贴资金筹集到位，且农险保费分摊比例对甘肃省的市县级政府来说压力较大，导致市、县级政府开展农业保险的积极性较低，也导致险种不能全覆盖，对农业保险开发、创新以及实施有不利影响。另外专项资金补贴方式缺乏支持，自大力推行农业保险以来，专项资金主要用于地方特色产业品种的农险试点工作，比如玉米制种、能繁母猪保险、苹果保险等等，但由于局限性较大，补贴资金数根本无法满足发展需求。最后，甘肃省对农业保险的支持形式比较单一，只是单纯地进行保费补贴，对农业保险主体的税收优惠支持相对缺乏，使得甘肃省内两家经营农业保险的中国人保和中华联合公司在农业保险方面盈利微薄，对其开展农业保险的积极性没有有效激励。

3.2 产品设计问题

由于甘肃省独特的自然环境，气候差异大，农作物品种也有着很大不同，风险差异也很大，加上农业保险推行时间较短，农业保险产品无法完全针对不同县市不同的特点进行设计，导致产品设计脱离实际，保费定价过低，对保险公司不利，定价过高，又会挫伤农户投保积极性，降低保障程度；同时由于政策性农业保险的特殊性，省级相关部门按照各县农作物的状况制定计划，然后向各家保险公司招标，保险公司通过基层政府进行承保，然后再根据农产品规模划拨资金，这种机制很大程度上削弱了县级政府和保险公司的灵活性，也很大程度上导致保险公司无法科学、专业地设计保险产品，无法因地制宜地使农业保险发挥出更大的价值，更不用说将这一手段应用于贫困地区，为其提供“贫有所助”的保险，使其更符合贫困地区和农户的需求。

3.3 理赔难问题

甘肃省囊括了五种气候带，各个县市之间环境存在较大差异，风险特征也有着很大的不同，即便是同一区域，农作物品种也存在着很大的不同，同一农作物品种，风险也不同，农户之间损失程度也有所不同。虽然受灾后，保险公司会与相关部门共同定损，但定损结果与农户真实损失之间仍然存在差异，再加上农户平均主义和小农意识作祟，不论自身受灾程度轻重，一旦其他受灾较重农户获得的补偿高，便认为对自己不公平，造成了农户对保险公司的不信任和误解。由于农业具有分散经营的特点，一旦受灾却是大面积的，导致理赔工作有着巨大的工作量，而相关服务人员数量却远远不能满足如此大的工作量，从而导致理赔效率降低，不够准确等问题，这些均导致了理赔困难的局面。

3.4 协作及时效性问题

由于甘肃省特殊的地理人文环境，导致甘肃省的农业生产基本上以分散经营为主，很难形成规模化的集约生产，因此农业保险的开展是需要基层政府大力支持的，但由于基层政府对农业保险认知较为简单，且没有更多的时间精力过多关注农业保险的开展，容易导致基层政府与保险公司之间的协作出现问题。此外，由于分散经营，各家农户种植作物品种不同，且分布较为分散，即便是采取按村集体投保的方式，保险公司要完成承保合同签订也需要一个时间段，这样还未投保就发生风险的事件时有发生，很容易造成农户、政府和保险公司之间的纠纷。

3.5 险种结构问题

投保的各类作物不能全面覆盖，部分经济价值高的地方特色产品不能获得承保，在中央和省级财政补贴范围中，并没有完全包含具有甘肃省地方特色、经济价值较高、且具有全国品牌性的农产品，而保险公司又是以商业利益为主，不会抛开政府补贴独自承保这些险种，这就导致了农业保险承保险种结构出现了很大问题；同时，投保的各类作物无法全面覆盖也导致加大保险公司的风险，保险公司以不足额的保费承担起了全面风险，甚至出现农户投保一种经济作物，保险公司保的却是多种经济作物的“投一保十”的尴尬现象，大大地挫伤了保险公司的投保积极性。

总之，由于甘肃省独特且脆弱的自然环境和欠发达的经济水平，导致了农业保险在甘肃省的开展过程中出现了资金、产品设计、理赔、时效性、险种结构等各方各面的问题，甘肃省在农业保险的推行进程中任重而道远。

4 甘肃省农业保险参与扶贫的对策建议

随着农业保险扶贫进程的推进，其中出现了各种各样的问题，给农业保险扶贫提出了更大的挑战，因此，解决农业保险扶贫进程中的各种问题是甘肃省发展的必然要求。

4.1 优化农业保险保费补贴机制，让资金用到“刀刃”上

甘肃省经济水平差，尤其市县两级政府补贴力度低，资金问题限制了农业保险的发展，因此优化农业保险保费的分摊比例是必要的。首先，加大对农业保险的补贴，争取中央财政补贴是必要的；其次，建议适当减轻市县级财政，甚至减免贫困县财政配套补贴资金要求，或者给予其根据农业保险发展情况弹性安排的权利，减轻市县级财政尤其是贫困县财政的压力；最后，利用财政、税收等手段支持并鼓励保险公司针对经济价值高、具有地域特性的农作物开发设计相关险种，争取中央补贴资金，针对已有的险种，建议提高中央财政补贴比例，并加大针对贫困户的农业保险投入，改善对农业保险资金的筹集与使用。

4.2 将政策性与商业性发展结合起来，推进农业保险市场化进程

政策性农业保险的特殊性决定了政府财政补贴资金的必要性。在一定的范围内，农业保险损失具有普遍性，超过这个损失范围，保险公司可以用商业保险来承保。在一定范围内的损失，保费以政府财政补贴为主，农民只需要交付很小的一部分，如果损失过大，超出这个范围的保费则由农民自己承担，这样既能提高保障程度，又能更科学地进行保险产品设计。由于财政资金紧张，扩大农险覆盖面、险种面和财政补贴比例有着很大的困难，因此通过设置层级保费补贴，可以有效减轻财政压力，推进农业保险市场化进程。

4.3 改进农业保险条款，提升理赔透明度，加大宣传力度

由于甘肃省地区气候差异较大，农作物品种也有很大不同，因此在设计保险产品时，从保额、费率、保险责任、理赔规则等方面都应根据不同农作物品种进一步改进，坚持不同险种有不同特点、不同地区同一险种也有不同特点的原则，因地制宜，科学规范理赔标准、计算方法和程序，提升透明度；同时加大对农户的农业保险宣传，让农户认识到灾害后的保险赔偿不是一种政府救灾，加强其对农业保险的理解，减轻其灾害后对政府的依赖性，提高农户对农业保险的满意度和认同度。

4.4 加强政府与保险公司的公平合作，提升专业化水平

政府尤其是基层政府与保险公司的协作问题在一定程度上也阻碍了农业保险扶贫的进程，在政府与保险公司的博弈中，应协同合作，尊重客观规律，改善基层政府服务理念，减少主观影响，让农业保险回归到客观化、市场化的运行规律中来；政府应发挥支持作用，在思想上意识到农业保险对提高农民收入和有效扶贫的积极作用，在行动上大力支持保险公司在乡镇、乡村开设农业保险服务网点，鼓励保险公司进行产品创新，给予政策税收等方面的优惠以及技术等方面的支持，解决保险公司在农业保险推进中投入大量资金的后顾之忧；将农户信息录入互联网，实现信息大数据化，建立相关服务平台和风险管理机制，增设相关服务人员，及时并准确地掌握相关信息，不仅可以缓解甚至解决时效性问题，还对解决理赔难问题大有益处。

4.5 拓宽农业保险险种种类，完善农业保险险种体系

甘肃省有地区经济作物、中药材等种植优势，农户对经济作物、中药材等保险需求也很大，因此政府和保险公司应大力支持并开发这一需求，增设支持地方特色农业开发的险种，支持经济价值较高的农业保险品种试点，扩大险种面并进行推广示范，完善农业保险险种体系，逐步实现“扩面增品提标”，还有利于解决“投一保十”的问题。

4.6 引进相关专业人才

由于农业保险是最近中央政府大力推行的，相关人才极为缺乏，尤其是基层政府和保险公司内部人才稀缺，就算将一定权力下放至基层政府，没有专业人士，也无法将农业保险的优势真正发挥出来。因此，大力培养和引进农业保险人才有利于提升基层政府和保险公司的专业性，真正发挥农业保险扶贫的优势。

总之，农业保险是可以作为实施“精准扶贫”工作的重要手段，甘肃省由于其特殊的自然条件导致贫困现象较其他地区更为严重，政府应通过各种手段鼓励和支持保险公司在贫困地区开发特色农业保险险种，激发农户投保积极性，尽快打赢“精准扶贫”的脱贫攻坚战。