我国地方财政可持续发展的评价与测度

李 秀

(兰州财经大学 财税与公共管理学院，甘肃 兰州 730020)

财政可持续性问题一直是学术界研究的热点问题，2020年新型冠状肺炎的形势下，财政风险加剧，对于财政可持续性的研究进一步加深。Buiter(1985)将财政可持续性的评价定义为是否有偿还债务的能力，能够偿还则可存续，否则将不能存续要宣告破产[1]。通过对文献的梳理发现，有关财政可持续性的研究，学者们主要从以下两个视角进行。

第一，从债务视角，陈宝东等(2018)针对地方债务与财政可持续性存在何种联系这一问题，基于中国23个省份2008—2016年的面板数据，通过建立地方财政反应函数，引入“财政疲劳”的概念，扩展基础盈余率，得出现阶段中国各省份保持财政可持续性的负债率上限约为(53.11%，68.23%)，大部分地方政府的财政具有可持续性，但个别省份的财政面临或接近不可持续的状态[2]。谢承宏(2018)针对债务水平进行研究，通过引入金融中介成本、建立了增长和利率内生化的DSGE模型来判断其能否降低债务水平，实证结果预测到债务与GDP之比在未来150年内单调持续增长，因此为了提高财政可持续性，政府需要稳定保持占GDP1.2%的收支盈余，或者根据经济周期以及当年待偿债务余额灵活调整预算[3]。

第二，从财政收支关系视角，杨子晖等(2016)同样认为财政收支关系与财政的可持续性以及赤字的可持续性紧密联系，具体情形是，在目前新常态经济下行压力增大的情形下，财政收支矛盾突出这一问题将直接影响财政的可持续性[4]。金春雨等(2018)则认为可以针对财政失衡问题采取差异化策略来促进财政收支趋于长期均衡[5]。而冯俏彬(2019)则从政府收入的视角进行研究，认为在2019年我国大规模的减税降费政策下，下一步应当从政府收入体系这一角度切入，厘清四本帐提高财政部门对于各类政府收入的统筹力度，有效缓解“财政不可能三角”之间的张力，实现财政长期可持续[6]。

地方财政可持续性发展是地区经济持续健康发展的基石。2018年以来，我国实施大规模的减税降费政策；2020年我国实施更加积极的财政政策。财政收支矛盾势必会进一步加深，对于财政的研究应该从更多层次才能对财政发展有更好的了解，使财政更好地发挥其资源配置、收入分配、经济稳定以及经济发展四个基本职能，而关于地方财政可持续发展评价指标体系的研究将为地方财政的研究提供一种方法。

1 地方财政发展现状分析

1.1 地方经济发展与财政发展总量分析

2018年我国经济增长在6.8%，经济增长高于这一速度的主要集中在中西部省份，如湖北省增速为7.8%、四川省增速为8%、山西省增速为8.3%。在各省的一般公共预算收入中，中西部地区省份的一般公共预算收入在2000亿元左右，东部地区省份的一般公共预算收入要高很多，在6000亿元左右，远高于中西部地区。

图1 2018年地区生产总值与一般公共预算收入

1.2 地方一般公共预算收支差额分析

2018年，我国地方一般公共预算收支差额最低的为海南省，差额有938.63亿元，最高的为四川省，差额达5796.49亿元，最高与最低相差4857.86亿元。2018年，各省的一般公共预算收支差额平均数为2951.75亿元，高于平均数的省份有17个，约占所研究省份的2/3。

图2 2018年各省地方一般公共预算收支差额(亿元)

2 财政可持续性指标体系构建的量化研究

为了更好地构建评价财政可持续性的指标体系，本文从财政的经济职能和社会职能角度出发，依据全面、科学的原则，选取教育支出、社会保障支出、地方政府债务限额、一般公共预算收支差额、直接税占比、间接税占、GDP增速、居民人均可支配收入等影响因素，并将其分为投入的可持续性、管理的可持续性、收入的可持续性以及目标的可持续性四个一级指标。具体指标体系见表1。

表1 地方财政可持续发展评价指标体系

本文所使用的数据主要来源于《中国统计年鉴-2019》、除西藏外的各省市自治区的2019统计年鉴、财政局网站以及统计年报。

2.1 数据预处理

各个指标的单位不统一以及各个指标与财政可持续性有呈正向也有呈负向的关系，所以在确定所选取指标的权重前，需要对观测指标进行标准化处理，采用“min-max标准化”法可以解决这一问题，因此，对正向指标采用(1)式处理，对负向指标采用(2)式处理。

(1)

(2)

则Xij就为第i个省份的第j个指标的标准数值(i=1，2…，n;j=1，2…，m)

2.2 熵权法确定权重

第一步：计算第j项指标值的比重

第二步：计算第j项指标的熵值

第三步：计算信息效用值

dj=1-ei

第四步：计算各项指标的权重

从表2中可以看到，在评价财政可持续性的评价指标中投入可持续性的权重为35.78%，管理可持续性的权重为12.99%，收入可持续性的权重为22.03%，目标可持续性的权重为29.2%，其中按权重从大到小分别为投入可持续性、目标可持续性、收入可持续性以及管理可持续性。

表2 地方财政可持续发展评价指标体系权重

最后，根据计算得出的各项指标的权重，计算出2018年各省在财政可持续性评价方面的最终得分，

由于直接计算的分值较小，不易比较，因此将得分按百分制换算结果如表3所示。

表3 地方财政可持续发展评价得分

2.3 实证结果分析

根据上述得出的权重以及评价得分排名表可以得出以下几点结论：

第一，在目标层面上的得分靠前的省份，最后的排名也靠前。由于目标层面选取的指标是GDP的增速以及居民人均可支配收入，这都指向的是地区的经济发展水平，因此财政的发展仍然是以经济的发展为前提的，经济实力的增强才会带来更多的财政实力。

第二，地方财政可持续发展能力出现很明显的地域差异。在地方财政可持续评价排名前十名中，东部地区的省份有七个，而在排名后十中，西部地区的省份有六个，相对来说，西部地区财政的可持续能力较弱。

第三，从得分情况来看，在百分制的计算中，最高得分只有63.12，最低得分为25.71。首先，得分均较低，这表明我国地方财政可持续性的发展空间较大，其次，得分差距较大，表明地区间发展差距较大，故减少地区差异仍然是财政发展的方向。

3 相关政策建议

地方财政的可持续发展不仅受到财政自身的影响，也会受到经济发展的影响，经济发展与财政可持续性相辅相成，经济发展较强可以为财政带来更大的发展空间，反过来，财政实力的增强促进地区经济进一步发展，提高地区人民幸福感[7]。

3.1 探寻经济发展新出路

推动地方经济高质量发展是根本，只有经济的高质量发展才会为财政带来更多的收入来源。(1)创造公平竞争的营商环境，激发市场活力，继续坚持市场在资源配置中的决定作用，更好地发挥政府的作用。(2)完善市场监督体制，重点工作应该在于预防经济运行中所有可能出现的风险问题。(3)地方政府应该从两方面出发，即一方面，要通过适合本地区的方式来激发当地的消费活力，借此激发经济发展活力；另一方面，挖掘收入潜力，积极寻求适合当地发展的产业[8]。适合的产业发展对当地的就业率以及经济的发展都是直接作用，此外要借助现在的科学技术改变以往营商模式，力求为经济带来更大更广的发展。

3.2 优化财政收支结构

地方财政收入主要包括地方本级收入、中央税收返还和转移支付。在财政收入结构方面，重点就是要健全地方税体系，在税制改革过程中，要避免加剧地区间的发展不平衡问题，避免地区间的恶性竞争。利用好减税降费政策，解决财政困难问题[9]。地方财政支出方面，应协调好财政各项支出间的关系。我国地缘辽阔，地区间财政发展差异较大，因此一定要因地制宜，依据经济的发展水平合理安排各项财政支出，财政支出一方面要以经济发展为目的；另一方面更要把人民的幸福放在第一位，只有将经济发展水平与人民的生活需要相结合才能更好地进行财政投入，依照紧财政的财政政策，严格控制财政支出。

3.3 提高政府及财政透明度

地方财政透明度是地方宏观经济稳定、政治良治以及财政公平的一个重要前提，财政评价的一切工作都要以真实的财政发展为基础。财政透明度的实现要有社会方面的监督，如建立举报制度以及责任追究制度。对于非税收入的管理方面，应设置和完善相关管理体系。

3.4 缩小城乡收入差距

对于现在的新型城镇化建设以及脱贫攻坚政策都是以缩小城乡收入差距以及提高人民生活水平为目标。财政要在农村产业结构调整中发挥其职能，因地制宜地发展地方特色产业，提高人民生活质量、增加人民收入；加大在农村教育方面的改革，对农村劳动力进行文化教育以及专业技能培养，增强农村劳动力的人力资本[10]，改善城乡公共产品供给不均衡的问题。