关于地方政府债券会计信息披露的讨论——基于权责发生制视角

张 瑞 萍

(兰州财经大学 会计学院，甘肃 兰州 730030)

从2015年新《预算法》的颁布赋予地方政府依法合理举债的权利，截至2019年10月末，全国地方政府债务余额213800亿元，其中，一般债务119235亿元，专项债务94565亿元；政府债券211550亿元，非政府债券形式存量政府债务2250亿元(1)数据来源于中华人民共和国财政部政府债券发行和债务余额情况披露。，占全国地方政府债务总额的98.95%，标志着政府债券成为政府合理举债的最主要方式。从2009年起，政府债券经历了“代发代还—自发代还—自发自还”三种模式，2015年正式进入自发自还阶段。政府债券的受益方与偿债方实现配比。财库〔2018〕29号：《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》中规定了政府部门信息披露正式采用权责发生制。在此之前，收付实现制在政府会计报告中发挥着毋庸置疑的作用，但是随着市场经济的发展，收付实现制已无法满足经济社会体制的需求，孙丽华[1]将其具体表现总结为“三个无法”，即：无法反映资产、负债和成本费用。已有研究由于权责发生制的改革，已经不能适用于现行的地方政府债券信息披露，但是其方法和倡议值得借鉴。地方政府债券在财务报告中的独立披露可借鉴企业会计准则，实现信息披露的完整性与规范性。在政府部门由收付实现制向权责发生制改革的过程中，政府债券信息如何合理披露才能找到既能提高政府活动的透明度，又不会被公众误解的平衡点？本文试图借助企业会计信息披露中的权责发生制的方法，提出在政府部门会计信息披露中独立核算和披露地方政府债券具体操作手段以及有效性分析，以期为完善地方政府债券信息披露提供参考。

1 权责发生制下地方政府债券会计信息披露的文献综述

自2009年3月底以来，我国地方政府债券在一些省份中陆续交易、上市。同时，对于地方政府债券在政府部门财务报告进行会计信息披露的倡议也相继提出，李宝兰[2]从地方政府债券会计信息披露的重要性以及现状入手，提出了一系列的改进措施，其中包含应当在政府财务报告的负债中增设“政府债务”以及“应付财政转贷款”项目。陈均平[3]从地方政府债务管理与政府会计的内在关系入手，探讨实现地方政府债务管理所需要的改进措施，并且提出地方政府债务报告可借鉴企业财务会计准则。马金华[4]回顾了地方政府债券的整个发展与成因，提出举债债券化需要更加详细的信息披露报告标准；黄芳娜[5]对于建立完整的地方政府债务管理体系提出相应措施，其中包括建立地方政府债券财务报告制度是政府会计信息披露规范化途径。朱洪瑞[6]从地方政府债券融资行为中，会计信息使用者角度分析财务会计列报项目中指出，由于地方政府债券在政府债务中占有相当大的比重，因此需要对地方政府债券通过“应付债券”单独核算。此类文献主要是从地方政府债券的债务管理或者地方政府财务信息披露的角度提出改进措施，对于会计信息披露部分没有系统的总结与分析，并且基于当时政府财务报告采用收付实现制，现存文献只是倡导性地提出地方政府债券应当在财务报表中单独披露，缺乏完整会计信息披露的程序设计。

在政府财务信息披露采用权责发生制之后，有关地方政府债券会计信息披露的文献相对较少，主要为对于地方政府债券信息披露方式的改进意见：王立平[7]基于地方政府债务对经济增长的正负效应，提出地方政府债券融资机制的完善措施，其中对于地方政府债券信息披露提出应当不仅披露地方政府债券的基本情况，还要结合地方政府债务状况，以便于投资者做出更加理性的决策。郑春荣[8]通过对《地方政府债务信息公开办法(试行)》的解读，提出地方政府债券信息披露应当在信息披露的范围中包含本地区的财务数据以及或有负债等其他信息，地方政府财务信息与地方政府债券信息相结合的方法可以增加投资者的投资意愿，降低交易成本。同时，宋宇[9]从发行市场和监督市场两个角度，为地方政府债券市场监督管理提出政策建议，在对地方政府债券信息披露进行论证，提出为完善地方政府债券流通市场信息披露，必须建立权责发生制下的政府综合性财务报告，对债券账目进行独立审计。以上目标，皆可通过从政府部门财务报表信息披露中独立反映地方政府债券来实现，财务报表信息披露本身具有全面反映核算主体的资产负债以及风险信息的特征，并且伴随着财务报表的披露，地方政府债券信息的可获得性更加容易实现。

本文主要借助企业会计信息披露以及国外地方政府债券信息披露的成熟方法，提出地方政府债券会计信息披露的基础即具体的核算方法，进而对会计信息披露的完善提出参考建议，并进行有效性分析。

2 权责发生制下地方政府债券会计信息披露的国外现状

美国市政债券是全球规模最大，交易最活跃且市场化程度最高的市政债券市场，邓建平[10]将美国市政债券信息披露总结为三个部分：一级市场的发行文件披露、二级市场上的持续信息披露以及发行人的自愿性信息披露。亦即在首次披露时按照官方声明的一般披露原则，包括：发行人重要的财务信息，信用评价等等，而对于二级市场持续信息披露是采用在政府年度财务报告中进行信息披露，借助财务报告强制性披露的时间周期和信息内容来规范市政债券。

日本作为市政债券发行的第二大国，并且其中央集权制国家以及地方自治实际上只拥有相对独立的行政权的性质与我国有很多相似之处，对我国地方政府债券会计信息披露制度的改进与完善有借鉴意义。根据日本政府网站《债务管理报告》：地方政府债券实行“特别会计”对债券进行核算，并在政府财务报告中进行会计信息披露。

3 权责发生制下地方政府债券会计信息披露的基础

3.1 确认

按照《企业会计准则》规定，由于地方政府债券具有向其他方交付现金或其他金融资产的合同义务和其持有业务模式，应当将地方政府债券确认为以摊余成本计量的金融负债。

3.1.1 核算主体

孙丽华[1]认为由于政府债务存在两个主体，即实际举债方和同时将实际举借债务的部口、单位的同级财政部门作为另一个核算主体。而对于地方政府债券，本文观点：是举债方实际应当按照政府部门财务报告编制工作中的核算主体来确认，即：政府部门(单位)作为核算主体，因为债券的债务人为政府部门，在使用债务人进行核算的过程中不会出现错乱，并且依赖于政府部门的财务报表披露政府债券的信息，应当使用与之相匹配的主体。

3.1.2 核算范围

按照《地方政府债务信息公开办法(试行)》中规定，地方政府债券的核算范围应当为以一般公共预算收入偿还的一般债券融资和有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务。

3.2 计量

按照《企业会计准则》的规定，摊余成本计量的金融负债通常分为初始计量与后续计量。在初始计量中，对于地方政府债券，应当设立“地方政府债券——一般债券”“地方政府债券——专项债券”以及“地方政府债券——利息调整”科目；而对于后续计量，地方政府债券应当注意以下三项内容的核算：

3.2.1 实际利率

借助于《企业会计准则》中的规定：对于地方政府债券，按照地方政府债券的信用评级，未来存续期间政府债券的估计现金流量的评估结果具有可获得性，应当在考虑所有合同条款(如提前还款、展期等)的基础上估计预期现金流量，但不应当考虑预期信用损失。依据未来期间的现金流量进行折现，得到为摊余成本所使用的利率，即为政府债券的实际利率。

3.2.2 摊余成本

在《企业会计准则》中：“对于金融负债的摊余成本，应当以该金融负债的初始确认金额经调整后的结果确定，调整项目有：(1)扣除以偿还的本金；(2)加上或者减去采用实际利率法将该初始确认金额与到期日金额之间差额进行摊销形成的累计摊销额”。地方政府债券同样可以借助此方法，在获得实际利率之后，按照企业会计准则的处理相同的方式来获得摊余成本。

3.2.3 地方政府债券——利息调整科目核算范围

虽然国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确规定：“将建立地方政府性债务风险预警机制和风险应急处置机制，要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。但是地方政府无法偿还债务，致使当政府信誉与地方建设出现严重危机时，中央不得不出面援助，形成下级政府倒逼上级政府的软约束情形。因此，地方政府的违约风险相对较低。然而，由于在融资过程中产生的交易成本以及其他原因，初始计量中地方政府债券的账面价值与摊余成本之间同样会产生差额，在使用摊余成本进行后续计量的过程中应当使用利息调整二级科目进行调整处理。

4 权责发生制下地方政府债券会计信息披露方法的构建

财政部令〔2015〕78号：《政府会计准则——基本准则》中规定了地方政府财务报表与预算报表相结合披露的方法，并且在政府财务报告信息披露中采用权责发生制，由于预算报告使用收付实现制。因此，本文的地方政府债券会计信息披露只针对在财务会计报告中的独立核算和披露地方政府债券。

4.1 调整资产负债表项目

在资产负债表中，建立“地方政府债券——一般政府债券”和“地方政府债券——专项政府债券”报表项目。把地方政府债券从负债的各项科目中剥离出来，以便于更加清楚地反映地方政府债券的存量和流量。提升地方政府债券的相关性，以便于实现横向与纵向的对比，更加有利于投资者的信息获取。

4.2 增加地方政府债券明细账

专项债券按照用途设置三级明细账，以实现收益费用之间的配比。在大数据时代，专项债券的信息披露可借助大数据工具更加精准地实现收益费用配比，也更加有利于审计部门与信用评级部门的监督审核；并且，地方政府债券明细账的提供可帮助市场投资者或者其他信息需求者获取更多的债券信息。

5 地方政府债券会计信息披露的有效性分析

5.1 节约市场投资者的沟通成本

市场投资者已经具备财务报表信息处理的基本知识，金融市场发展为地方政府债券资产负债表的编制以及公开都提供了有利的条件。在市场经济发展的当今，金融市场的相对成熟发展，大量投资者的涌现，会计语言已经基本默认成为投资者所熟知的基础语言，对于地方政府债券而言，选择成熟的会计核算体系作为信息披露的手段，相比于独立披露而言，可以节约沟通成本，增强地方政府债券信息披露的透明度。

5.2 完善披露内容与格式

地方政府债券规模的日益壮大急需更加规范的披露内容和格式标准。地方政府债券的规模剧增，“随心所欲”的信息披露也与日俱增。财政部于2018年底对外发布了《地方政府债务信息公开办法(试行)》中，对信息披露具体内容、渠道以及法律责任等做了相应的规定，相比于2017年政府债券信息披露文件，2019年信息披露有了明显的改善，基本格式也相应固定。以浙江省和新疆维吾尔自治区为例，在2019年一般政府债券信息披露文件中仅有数据和具体内容的区别，但是，政府债券信息披露的透明化工作依旧不够完善，因此，地方政府债券信息披露应当更加规范其内容与格式标准，即在政府部门财务报表的披露中独立反映地方政府债券的信息，促进投资者对于地方政府债券的存量与流量进行分析。

5.3 增强债务信息的勾稽关系

配比原则以及复式记账能够提高债券信息披露的透明度以及为受益与费用之间的勾稽关系。复式记账由于其能够反映资金运动变化过程的特点，不仅能够清楚地反映资金的来龙去脉，还能通过账户记录全面、系统地反映经济活动的过程和结果。地方政府债券借助复式记账，能够完成由债券发行到披露考核整个过程的透明化。

5.4 改善地方政府隐性债务问题

李丽珍[11]“相对于显性债务，地方政府隐性债务规模庞大、透明度低、举债主体多元、债务形式多样、还款来源不可持续，其风险或将成为我国经济最大的‘灰犀牛’”。权责发生制下，政府债券单独作为报表项目列示，既能充分反映政府债券的增量，也可以反映存量，增加隐性债务的透明性，从而减少政府债务隐性债务的隐蔽点。

5.5 债务追踪，提高债券披露透明化

按用途设定二级科目，实施债券追踪，更加有利于审计部门的相关审查。地方政府债券按照用途可以分为一般债券和专项债券，而对于专项债券由于其具有收益的特征，可使用大数据进行精准配比，为审计部门对于债券的收益和费用进行追踪提供了有力保障。

6 结论

在政府部门财务报告由收付实现制转为权责发生制的情况下，地方政府信息披露借助于《企业会计准则》，结合政府部门核算的特征，通过确认、计量和报告三个部分在政府部门信息披露中建立地方政府债券独立核算与报表披露方式，以求节约交易成本，完善信息披露和地方政府债券制度等，从而找到推进地方政府债券信息公开的有效措施。