我国扶贫领域行政腐败整体治理研究

张耀元 吴长剑

(1.华中农业大学文法学院 湖北武汉 430070；2.淮阴师范学院法律政治与公共管理学院 江苏淮安 223001)

党的十八大以业，扶贫工作取得了显著的成效与成果，但我国的扶贫工作仍然存在诸多障碍，基层扶贫工作中也存在着腐败现象。本文尝试从整体治理的视角出发，针对扶贫工作中所出现的种种腐败现象，提出新的分析框架，系统探讨我国扶贫领域行政腐败的现状，并从整体治理的视角提出破解扶贫领域行政腐败的对策。

一、我国扶贫领域行政腐败的现状及成因探析

由于扶贫工作涉及范围广、领域宽，给负责扶贫工作的公职人员提供了可乘之机，导致农村基层单位官员贪污、挪用或套取扶贫资金的现象屡见不鲜。在实际的扶贫过程中有的负责扶贫工作的干部玩忽职守，扶贫资金没有真正发放到贫困户手中；有的利用职务便利，直接套取、虚报或者冒领补助资金；有的基层干部挪用部分扶贫资金，将扶贫资金中饱私囊。总之，扶贫领域行政腐败的表现形式复杂多样，使得我国扶贫工作举步维艰。

（一）干部自身廉洁观念淡化。俗话说：“官以不贪为宝，民以清官为宝。”扶贫工作中出现的腐败现象，究根到底还是由于干部“打铁还需自身硬”的力度不够。笔者认为是因为干部的廉洁意识太过淡薄，无视真正需要帮扶的对象；其次，政府官员大部分遵循的都是“经济人”假设而非“行政人”，他们将自己的私利凌架于整个社会的集体利益之上，为追求利益，扶贫的权力成了他们寻租的手段。

（二）扶贫主体的利益分散化。扶贫过程中，扶贫主体的利益诉求难以调和。例如，农村贫困群体会产生福利依赖心理，完全依靠国家政策的偏斜与支持，丧失了斗志，如果政府不给予贫困群体物质帮助，他们可能无法生存下去，抗风险能力太弱。而对于企业来说，他们愿意去做扶贫开发项目，首先是为了盈利，其次也可以有一个更好的“品牌效应”，无形之中给自己的企业做了广告宣传，达到了“双赢”的目的，然而贫困群体过度依赖则会给企业、社会组织带来压力。

（三）扶贫路径的动态性倾向。我国扶贫体系中，扶贫路径是分散且复杂的，呈现出动态性的特征。正是由于其运动性比较强，所以可能会出现扶贫资金管理混乱的现象，并且干部自身又存在着严重的侥幸心理，给腐败造成了“可乘之机”。另外，扶贫渠道也是随着技术的更新而不断发展的，但是监督机制不完善，对于行政腐败，大多数的公民都是“睁一只眼闭一只眼”，使得扶贫工作的进展有时偏离“主干道”。

（四）扶贫手段的条块分割。我们知道，扶贫手段是多元化的，但是并不代表就会有良好的扶贫质量，它们之间可能是“条条”与“块块”的关系。比如，在扶贫信息公开方面，部分官员可能出现扶贫信息有选择性地公开，没有做到上传下达，而贫困户也不知道真实情况，彼此沟通存在着障碍，因此这样的“条块分割”也会导致腐败。一些乡镇的贫困户和低保户姓名都是不公开的，不是因为其涉及到个人隐私，而是因为得到救助的都是地方官员的亲朋好友，这种现象使得扶贫手段与扶贫目标割裂。

（五）扶贫效果与效率低下。脱贫攻坚工作要实打实干，不能搞花拳绣腿，不能搞繁文缛节，不能做表面文章。[1]虽然党和政府在扶贫攻坚工作中投入了很多时间，但是扶贫效果参差不齐。对于脱贫中存在的虚假脱贫、形式脱贫等问题处罚力度不够严厉，这对于官员滋生腐败并没有起到震慑作用，很多干部依旧大张旗鼓、明目张胆私吞扶贫资金。另外，返贫现象也一直存在，可能在某几年内，先前的贫困户已经达到了贫困线以上，但很快又会陷入贫困，只能说这种扶贫效果是非持续性的、不稳定的。

（六）扶贫模式的创新动力不足。笔者认为，扶贫模式的碎片化特征十分明显，深层影响因素是由于创新动力不足。在处理扶贫问题的时候基本都是循规蹈矩，常态化的模式难以应对复杂多变的现实环境。虽然常规化的模式可以解决一些问题，但遇到突发事件时，无序化、碎片化的特点就会显现，显得手足无措。

二、破解我国扶贫领域行政腐败的整体治理方略

全球治理委员会认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。整体性治理更加强调整体性，正如英国学者佩里·希克斯（Perri6）指出，政府机构之间的合作、协调或整合，不管它被叫做“协同性的、整体性的还是整合的或协调的，所有这些都一直被政府看作是所要追求的目标”[2]。因此将整体性治理理论融入到我国的扶贫工作中是有现实意义的，它能帮助我国政府官员处理我国扶贫工作所出现的“碎片化”问题，进而从整体治理的高度来提升我国扶贫的服务水平。

（一）精准扶贫与整体治理的理念衔接。整体性治理理论更加强调整合协调，整体性治理理论的分析框架，如图1所示。

图1 整体治理的概念框架

整体性治理主张通过有效协调与整合，使多元主体彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动[3]。整体性治理作为一种治理工具与我国精准扶贫的理念并不冲突，它可以更好地丰富精准扶贫的内涵，使得“碎片化”等一系列问题都透过整体治理这一支点去更好地解决我国扶贫工作中所出现的问题，因此将二者的理念融合在一起是有意义的。整体治理是涵盖了“整体性治理”（holistic governance）“协同治理”（joined-up governance）“跨部门协作”（cross-agent collaboration）等概念，在大数据、云计算或“互联网+”所要求的网络社会的背景下，它可以与精准扶贫更好地契合在一起。

（二）扶贫主体的共同参与。扶贫领域的参与主体存在利益矛盾，在某些情况下很难达到“互适”，他们不会考虑公共利益。针对该问题，笔者认为可以通过政府、企业、社会与媒体等协同治理，多方参与，形成多中心的平等合作，做到最大限度地增进公共利益，达到所谓的“互利共赢”的局面。互联网在信息反馈、资源整合、服务精细化推送等方面具有无可比拟的优势。[4]它可以为国家的扶贫工作提供更准确的信息，从而使扶贫工作进行得更加顺利，也能更好地实行“全方位”的监督，从而优化了社会资源配置。与此同时，社会公民与各种参与主体进行良性互动，平等协商，构建“利益共同体”，增加“利益共同体”的黏性。通过协同治理，能打破各种扶贫主体的利益桎梏，以此增强政府处理各种利益矛盾的能力，不断满足人民日益增长的美好生活的需要。

（三）扶贫路径的自主性优化。某种程度上来说，扶贫路径的选择显示出政府的“选择性”偏好，官员会被动去完成任务，因此在扶贫路径上可以做出适当的优化。第一，注重精神扶贫，既然依靠政府“输血式”的扶贫路径并不是最佳选择，那还不如将主动权交到贫困群体自己手中，充分发挥其主观能动性与创造力，那政府充当什么角色呢？正如戴维·奥斯本在《改革政府》一书所提出的“掌舵而不是划桨”那样，政府更多的是作为决策者，只有这样才能将贫困群体的自主性发挥到极致，增强其“造血”功能。第二，培养真正为人民服务的干部也是其中重要的“催化剂”，基层干部是政府与群众沟通的“桥梁”，通过基层干部与群众自主进行沟通协调，采取最合适的方法达到最令人满意的扶贫效果。

（四）扶贫手段的协同整合。针对扶贫手段多元性割裂的问题，整体性治理的理念给了我们很好的启发作用。可以将私营部门的管理手段融入扶贫工作中，例如民营化、BOT模式、PPP模式等。在扶贫开发阶段，不仅仅依靠政府的力量去扶贫济困，可以通过市场的力量去整合资源，甚至把一些扶贫项目完全交由企业进行管理，政府站在战略的高度更加关注其与外部环境进行的物质交换，注意资源分配的合理性，这样宏观与微观兼顾，彼此关联，协调性强。另外，也可以充分利用自媒体等新兴网络媒体的力量，让更多的明星或慈善家参与到扶贫工作中，政府在其中要做好组织协调工作，使其有序化活动，号召更多的人参与其中，突出扶贫不仅是政府的工作，更是社会每个人都应该参与的事业，增强社会凝聚力。

（五）扶贫效果的健康平衡发展。我国扶贫工作已经进入攻坚期，从问题导向出发，无论是在模式、理念、主体、路径、手段与效果上都应该做出改变，应融合整体治理理念，形成“六位一体”的整体治理的新分析框架。通过加强政府公共服务的职责，进一步完善多元监督体系，减少腐败滋生的“温床”。基层政府要转变以往的单一管控观念，真正做到服务导向，[5]也就是所谓的“服务型政府”。政府要保持与公众的友好互动，平等沟通，更好地建设“无缝隙政府”，促进社会的可持续健康发展。加速区域协同，开展政策耦合和扶贫资源集聚，为精准扶贫创造良好的环境[6]。发挥“六位一体”整体治理的力量，可以有效解决扶贫领域行政腐败的突出问题，与我国的乡村振兴战略更好地衔接。

（六）扶贫模式的整体性建构。一般来说，精准扶贫就要求精细化，但在扶贫中所出现的“碎片化”特征却十分明显，易受到外部环境的干扰。而整体治理强调整体性的协调，戴维·伊斯顿（David Easton）认为，公共政策是针对周围外部环境变化所做出的反应。其实扶贫模式也是如此，根据整体治理理念由问题导向出发，抓住主要问题的主要方面，再源源不断地产生各种应对模式。比如，在扶贫模式中对于人员的调配与补充，更加注重组织性与系统性，灵活分配但秩序清晰，人员分散但结构完整协调；根据泰勒的科学管理理论，将合适的人安排在合适的岗位上，营造出“不想贪”的政治环境，这样对于预防行政腐败也能够发挥一定的作用。再如，现今处于网络社会，可能在扶贫过程中会出现公共突发事件等各种外部风险，如风险沟通迟滞则会引发“风险的社会放大”效应，我们可以通过借鉴整体性治理中的合作治理模式，强调多元主体的风险沟通，动态调整沟通思路与策略，增加其弹性与协调性，从而达到精准扶贫的健康可持续发展。

随着网络社会的不断发展，我国扶贫工作呈现出许多新问题，整体性治理理念作为一种治理手段，对我国扶贫领域很多需要解决的现实问题具有一定的理论指导作用，需要我们根据具体实践应用进一步完善相关的理论研究与实践。