我国自贸区与期货市场发展相关的政策、实践及启示

韩金红

（北京师范大学 珠海校区，广东 珠海 519085）

一、引言

21 世纪以来，经济全球化与逆全球化并存，一度快速发展的多边贸易体制受到阻扰，各经济体开始寻求区域经济一体化发展，适合少数经济体进行合作的自由贸易区和自由贸易园区再度兴起[1]。而此时我国经济发展速度也进入平缓期，外贸发展机遇和挑战并存，对外投资和引入外资均面临新的发展形势。为了打造我国经济升级版、进行深水区改革的顶层设计和释放制度红利，国家审时度势提出了建设自贸区[2]。自2013 年9月29 日上海自贸区正式挂牌运行以来，我国一共分6批、按照“1+3+7+1+6+3”的基本格局先后批准设立了 21 个自贸区，形成了东西南北协调、海陆协调的开放趋势，推动了中国新一轮的综合开放[3]。

国家实施自贸区战略以来，自贸区根据各自总体方案，在金融业改革方面进行了大胆的先行先试，尤其是在期货市场对外开放上迈出了实质性的步伐[4]，形成了一系列配套的政策法规，积累了一系列的实践经验。本文将详细梳理各自贸区与期货市场发展相关的政策，介绍目前的相关业务实践，为未来我国期货市场尤其是期货交易所的发展提供借鉴。

二、自贸区与期货市场发展相关的政策梳理

（一）自贸区总体方案中的相关条文

从国内设立首个自贸区以来，国务院公布的每个自贸区的总体方案，对于在自贸区发展期货市场的问题均有不同程度的提及。已经批准成立的各自贸区总体方案中关于期货市场的政策比较见表1。其中，对于“区内机构或个人双向投资境内外期货市场”的政策，国家正在逐步实施更加具体的配套细则。由于上海自贸区是首个设立的自贸区，也自然成为了具体政策措施下发实施的首个示范基地。①

表1 我国不同自贸区关于期货市场具体政策的比较

（二）各级部门配套的政策法规

为支持自贸试验区建设，更好地服务实体经济发展，各级政府（从全国人大、国务院及相关部委到地方政府）逐层给予相应支持。由于上海自贸区是首个成立的自贸区，在推进期货市场对外开放进程方面走在最前列。以下以上海自贸区为重点，说明各级部门的配套法规颁发情况。

1.上海自贸区

表2 上海自贸区与期货相关的各种政策法规

如表2 所示，在上海自贸区，从国家层面到地方政府均给予了支持的政策。首先，为推进自贸区的工作进展，给予自贸区特定权利，并避免与现行法律法规冲突，2013 年8 月，国家启动全国人大会议表决通过了《决定》②，授权国务院在上海自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资暂时调整与外资经营有关的行政审批。该《决定》为上海自贸区其他特定政策实施提供了依据。随后，证监会发布《措施》③，明确了资本市场支持上海自贸实验区建设的五项细则，提出了具体推进国际原油期货平台筹建工作方案，并明确支持区内符合条件的个人或企业投资境内外期货市场。

此后，其他相关部门不断研究细化相关政策措施。2013 年12 月2 日《意见》④颁布，提出创新有利于风险管理的自由贸易账户体系。2014 年2 月20 日颁布的《通知》⑤，规定上海地区银行业金融机构可在规定原则基础上，凭区内特定机构和个人提交的收付款指令，直接办理经常项下和直接投资项下的跨境人民币结算业务。

2014 年5 月8 日国务院颁布新“国九条”进一步明确期货市场的改革开放发展方向。在此基础上，上海市政府也相应颁布《关于本市进一步促进资本市场健康发展的实施意见》，指出具体推进区内金融机构、企业和个人按规定开展跨境双向投资的方案。

为配合上海自贸区原油期货上市，国家外汇管理局率先于2015 年7 月29 日颁布《通知》⑥，详细说明了境外交易者、境外经纪机构从事境内特定品种期货交易的相关外汇管理措施。与此同时，证监会116 号文件规定境外交易者可通过境外经纪机构、境内期货公司或在期货交易所直接申请三种模式参与交易；境外经纪机构可委托境内期货公司或经期货交易所批准两种模式参与。当然，这些政策仅适用于“特定品种期货交易”，证监会首个批准的品种是原油期货。该文件自2015 年8 月1 日起施行，为原油期货的上市提供了正式细化的政策依据。并且，2015 年8 月20 日，海关总署颁布《关于开展原油期货保税交割业务的公告》，明确了海关对原油期货保税交割业务的监管要求，对开展该项业务的相关事项予以了细化说明。

2015 年10 月30 日颁布的新“金改40 条”有了更多关于期货市场的提法，分别从与期货市场相关的自由账户体系、个人投资者境外投资试点、区内期货业务持牌、证券期货经营机构区内开展跨境经纪、跨境资产管理业务及衍生品交易等进行了细致规定。

总体来看，政府始终在依据市场发展需要制定和出台新的政策，并且越来越细化，这些有力地保证了我国期货市场国际化发展持续推进。

2.其他自贸区

在其他自贸区与期货市场发展相关的地方性法规与上海自贸区相比而言较少，主要体现在三种配套法规上：一是由各省（或直辖市）人大代表委员会通过的自贸区条例，如《中国（广东）自由贸易试验区条例》、《中国（天津）自由贸易试验区条例》等；二是海关总署签署的关于支持和促进各自贸区发展的措施，如《海关总署关于支持和促进中国（天津）自由贸易试验区建设发展的若干措施》；三是中国人民银行颁布的关于支持各自贸区发展的指导意见，如《中国人民银行关于金融支持中国（广东）自由贸易试验区建设的指导意见》。具体条款与各自贸区的整体方案一致，主要体现在支持符合条件的自贸试验区内机构按照规定双向投资于境内外证券期货市场，以及支持海关特殊监管区域企业开展期货保税交割和仓单质押融资等业务。

三、自贸区与期货市场相关的业务实践

总体而言，从2013 年上海自贸区建立以来，国家在自贸区推行期货市场对外开放进程的变化主要体现在政策的逐步放松方面，实体企业的行动处于试点阶段，相对滞后。以下按照业务类别分别进行说明。

（一）期货保税交割

期货保税交割业务目前是各自贸区普遍实施的。从发展速度来看，走在最前面的是上海自贸区。上海期货交易所自2011 年12 月24 日起率先启动期货保税交割业务，上海洋山保税港区成为了我国首个期货保税交割的物流基地。2013 年9 月29 日上海自贸区正式成立，洋山保税港区成为上海自贸区的一部分，上期所原先的期货保税交割业务得以继续进行，并且不断扩大试点品种和试点范围。至2014 年4 月，上海市政府公布将期货保税交割实施区域从洋山保税港区扩大到整个自贸试验区，交割商品从铜和铝扩展至上海期交所所有上市商品品种（包括铜、铝、锌、铅、黄金、白银、螺纹钢、线材、热轧卷板、燃料油、石油沥青、天然橡胶）。并且，秉承可复制、可推广的理念，国务院于2014 年12月21 日公布《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》（国发〔2014〕65 号），文件中明确规定由海关总署负责推广期货保税交割海关监管制度。自此，期货保税交割业务在其他自贸区实行和推广有了确定依据。

天津自贸区、广东自贸区、福建自贸区均于2015年4 月21 日才成立，依据上述国务院国发〔2014〕65号文件，期货保税交割业务在各自贸区的总体方案中均允许进行。但由于各自贸区前期该项业务基础不一，这3 个自贸区目前此项业务开展程度不尽相同。天津自贸区早在未正式批准为自贸区之前，其东疆保税港区于2013 年9 月12 日成为国内第二个被海关总署批准开展期货保税交割业务试点的地区，试点品种为进口保税存储的LLDPE（线型低密度聚乙烯），通过大连商品交易所进行。试点业务运行顺利。天津自贸区成立后，于2015 年6 月29 日，海关总署批准该区域开展期货保税交割业务的区域由天津东疆保税港区扩大至天津港保税区、天津保税物流园区、天津滨海新区综合保税区等所有试验区内海关特殊监管区域。并且期货保税交割的品种由线性低密度聚乙烯扩大至允许开展期货保税交割的其他品种。福建自贸区于2015 年4 月9 日获海关总署批准在福州片区和平潭片区进行期货保税交割业务，于2015 年5 月6 日获海关总署批准在厦门片区进行期货保税交割业务。并且，对于开展该项业务的期货品种只要求为期交所上市品种即可。广东自贸区自批准成立以后于2015 年7 月起海关总署相继批准在前海蛇口片区及其他片区开展期货保税交割业务。

第三至第五批自贸区基本复制推广了前面两批自贸区在期货保税交割方面的实践经验。

（二）引入境外企业参与特定品种期货交易

为实现期货市场对外开放，促进资本市场进一步发展，国家允许在自贸区进行引入境外投资者参与境内期货市场的先行先试。具体实施时以当前已经在境内期货所上市的品种为基础，进行严格筛选，选定合适品种申请为“特定品种期货”，即可允许境外投资者参与这些特定品种期货交易。首个特定品种期货是原油期货，该品种上市交易的筹建采取了特殊办法——国家专门在上海自贸区国际能源交易中心筹建原油期货交易平台，交易中心以“国际平台、净价交易、保税交割”的基本思路，为国际投资者营造了一个便捷、自如的交易环境[5]。2018 年原油期货如期上市后，运行平稳，价格发现和套期保值功能显现，境外投资者参与活跃，成为我国期货市场国际化的良好开端。此后，其他特定品种也逐渐获批。截至2020 年8 月1 日，已经获批的其他特定品种分别有：PTA、铁矿石、20 号胶、低硫燃料油。这里，PTA 和铁矿石均直接在原有交易所平台进行，复制推广了原油期货上市的经验；20 号胶和低硫燃料油则是继原油期货之后在上海国际能源交易中心平台陆续上市的特定品种。

（三）探索创新型交易所

为了充分利用自贸区先行先试的优势，国家允许在自贸区试点创新型交易平台。创新交易平台可以是品种创新或交易机制创新。上海国际能源交易中心推出的原油期货交易平台是首个试点成功的期货创新交易平台，为我国期货市场引入境外投资者进行了先行先试。而广东自贸区正在申请筹建的以碳排放为首个品种的创新型期货交易所，将成为我国绿色金融改革创新试验区，推动大湾区开展绿色低碳发展，形成绿色发展示范区[6]。

（四）设立期货子公司开展风险管理业务

四个自贸区批准成立以后，各期货公司纷纷在自贸区设立相关的风险管理子公司，期望通过自贸区参与境外期货市场交易，同时也引入境外投资者，充分利用国内国外两个市场、两种资源，从而扩大期货公司的国际业务，推动期货市场的国际化[7]。

从数量来看，截至2020 年7 月30 日，在中期协登记备案的有86 家；各期货公司在上海自贸区注册的子公司数量最多，有34 家；其次是广东自贸区，有12家；其他自贸区都极少，如天津自贸区有2 家，湖北自贸区、四川自贸区和江苏自贸区各1 家（其他自贸区暂时没有）。从公司从事的业务来看，目前，期货行业协会备案的期货公司的风险管理子公司的业务主要是仓单服务、合作套保、定价服务、基差交易。除少数公司没有开立期货账户，大部分都开立了期货账户，注册资本多数在1 亿（含1 亿）元以上，最多的25 亿（华融融达期货股份有限公司的子公司）。人民币自由兑换是自贸区内期货公司风险管理子公司开展国际业务的关键。一旦人民币可以自由兑换，公司就可以在自贸区内进行现货转口贸易，利用国外期货账户开展内外盘套利和基差交易等。未来公司更看重的是自贸区开放后的大宗商品场外业务，目前国外的场外市场和场内市场已经结合得相当紧密了。国内大宗商品柜台交易一旦放开，将更有助于期货和现货业务相结合，能够活跃非标准仓单业务[8]。

四、启示

根据已颁布的政策，未来我国期货市场的对外发展主要体现在“自贸区内机构和个人境内外双向投资”的落地实施以及实施范围不断扩大上。上海自贸区的原油期货上市运行平稳，发展良好，其他自贸区内的期货交易所随后逐步申请特定品种期货上市，引入境外投资者，扩大交易所的国际影响力，争夺大宗商品的定价权，从而全面推进期货市场的对外开放，使实体企业能够统筹利用国内外市场，实现资源和风险的全球化配置与管理[9]。

因此，根据自贸区与期货市场相关的政策、实践情况以及未来发展趋势，对于未来我国期货市场重要主体——期货交易所而言有以下启示：

（一）自贸区内开展保税交割业务已无障碍

目前，保税交割业务已经在上海自贸区有效运行，并且作为第一批试点经验进行复制推广至其他自贸区。但目前有少数自贸区还没有涉及此项业务，未来各期货交易所可配合这些自贸区加快进行保税交割业务试点。

（二）自贸区内特定品种上市是未来趋势

原油期货作为第一个被国务院批准的特定品种，已经平稳上市，该经验已复制推广至河南自贸区和辽宁自贸区，品种在逐渐增加，未来可加快推进更多合适的特定品种上市的研究和申请工作，全面推进我国期货市场引入境外投资者。

（三）对外开放会倒逼交易所进行制度改革

自贸区是制度创新的基地，是为非自贸区提供先试先行机会的基地。若在自贸区实现期货市场的对外开放，随着市场的有效运行，这些政策会不断扩大实施范围，逐渐渗透至自贸区外，倒逼自贸区外原有的期货市场制度（如期货合约、风控、结算等制度规则和业务流程等方面）进行改革创新，与国际接轨。因此，作为境内期货交易所，可进行先期研究，并主动对接国际规则，为未来发展潮流做准备。

（四）自贸区内可探索新的交易平台

国家鼓励在自贸区内探索新型交易平台。目前，国务院已经批准的原油期货交易平台和支持建立的广东碳排放期货交易平台，是对新型交易平台的成功探索。对于我国自贸区的其他交易所而言，可依据自身和市场发展需要，在自贸区内建立新型交易平台。例如大宗农产品交易平台，可规范农产品现货市场交易，促进农产品期现对接，更好地服务实体经济。

[注释]

①具体细则，在下文的配套政策法规部分给予介绍。

②此处《决定》的全称见表2 中序号为1 的名称说明。

③此处《措施》的全称见表2 中序号为2 的名称说明。

④此处《意见》的全称见表2 中序号为3 的名称说明。

⑤此处《通知》的全称见表2 中序号为4 的名称说明。

⑥此处《通知》的全称见表2 中序号为6 的名称说明。