内河行政强制研究及暂扣船舶案例分析

曹鑫

摘 要：本文从内河海事行政强制现状入手，从法律依据、强制种类和存在问题三个方面对内河海事行政强制措施和行政强制执行进行了研究，并结合工作实际，以内河海事行政强制实践中最常见的“暂扣船舶”为研究重点，特别对一些出现的新情况、新问题，进行了归纳、总结和分析。

关键词：内河海事;行政强制;暂扣船舶

中图分类号：D416             文献标识码：A            文章编号：1006—7973（2021）01-0050-03

1 内河行政强制现状

《内河交通安全管理条例》自2002年实施以来，赋予了内河海事管理机构行政强制权，但是，由于《行政强制法》尚未出台，无论是一些海事执法措施，诸如，禁止船舶进港、拆除动力装置、滞留船舶等，是否属于行政强制，还是行政强制的种类和程序，都不明确，因此，内河海事管理机构在行政强制方面的实践较少。

《行政强制法》2012年实施后，从根本上规范了行政强制工作，但是，内河海事管理机构的根本“大法”《内河交通安全管理条例》与《行政强制法》存在不一致的地方，限制了海事管理机构在行政强制方面工作的开展。即便如此，内河海事管理机构不断深入研究，坚持敢为人先，大胆创新探索，积极实施行政强制工作，特别是在“暂扣船舶”方面做了大量的工作，取得了良好的监管效果，获得了丰富的实践经验。

2 对内河行政强制法律依据、种类和存在问题的研究

2.1《行政强制法》的有关规定

《行政强制法》是内河海事行政强制的根本依据和执法准则。《行政强制法》第十条规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施;第十三条规定，行政强制执行由法律设定。

也就是说，法律、行政法规和地方性法规可以设定行政强制措施;只有法律可能设定行政强制执行。

2.2海事行政强制措施

2.2.1法律、法规依据

授予海事管理机构行政强制措施权力的只有《内河交通安全管理条例》。

2.2.2实施“行政强制措施”的情形

内河海事能够实施“行政强制措施”的情形只有一种，即“暂扣船舶、浮动设施”：

“暂扣”的执法依据有两个：

一是，《内河交通安全管理条例》第六十四条，并且，必须同时满足三个条件：一是，未持有合格的检验证书、登记证书或者必要的航行资料;二是，擅自航行或者作业的;三是，海事管理机构责令停止航行或者作业，当事方拒不停止的。

目前，海事管理机构对“三无（无船名船号、无船舶证书、无船籍港）船舶”实施“暂扣”的行为，正是内河海事行政强制措施的具体举措。

二是，《内河交通安全管理条例》第六十一条，这是条例授予海事管理机构实施暂扣船舶的“兜底条款”。

《内河交通安全管理条例》第六十一条规定：海事管理机构依照本条例实施监督检查时，可以根据情况对违反本条例有关规定的船舶，采取责令临时停航、驶向指定地点，禁止进港、离港，强制卸载、拆除动力装置、暂扣船舶等保障通航安全的措施。

这是一条授权海事暂扣船舶的“兜底条款”，赋予了海事管理机构现场处置权。对于发现船舶或者其他监管对象存在的安全隐患，已经达到必须采取有关措施予以制止、控制违法后果的程度时，海事管理机构必须及时采取包括“暂扣船舶”在内的行政管理措施。但是，在实践中，不能滥用此条，对于能够不采取强制措施达到监管目的的，不实施行政强制。

2.3海事行政强制执行

2.3.1法律依据

授予海事管理机构行政强制执行权力的是：《行政强制法》、《水污染防治法》和《内河交通安全管理条例》。

2.3.2 内河海事行政强制执行主要有五种

五种内河海事（见表1）强制执行的前提条件是：当事人或船舶，在海事管理机构责令限期改正的情况下，逾期不改正或者不采取治理措施的，方可实施强制执行。

2.3.3存在的法律冲突问题

《內河交通安全管理条例》作为行政法规，是无权设定表中第1—4项行政强制执行的。虽然，《行政强制法》于2012年实施后，《内河交通安全管理条例》历经多次修改，仍然保留着授予海事管理机构强制执行的相关条款，这种法律和法规之间冲突的情况没有得到改变。

作为海事执法机关无权解释法律，应当做到的是依法行政、合法履职。

（1）对于需要采取表格中第3种、第4种行政强制执行的情况时，可以通过实施行政处罚、下达行政指令等其他行政管理方式来督促纠正违法行为，不建议实施相关强制执行;

（2）对于表格第1种“对沉船沉物的强制打捞”和第2种“对超载货物的强制卸载”，在实际执法中，无需引用《内河交通安全管理条例》，而可直接引用《行政强制法》第50条的规定，即“政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”。这是《行政强制法》授予海事管理机构“代履行”的法律依据。

3 暂扣船舶和浮动设施的案例分析

目前，内河海事行政强制主要有三类：一是暂扣船舶和浮动设施;二是超载运输船舶的强制卸载;三是沉船的强制打捞。

其中，以“暂扣船舶和浮动设施”的情形最为常见，而且在实践中遇到的新情况、新问题也不断出现;而“强制卸载”和“强制打捞”的案情相对清晰、程序相对固化、权责相对明确，同时，相关的案例也很少出现。所以，作者选择“暂扣船舶和浮动设施”为研究重点，结合执法经验，进行案例的总结、归纳和分析。

3.1常见案例

由于“三无船”的存在，对水上交通安全构成了严重的事故隐患，严重妨碍了船舶的航行安全，危害着水运市场发展。近两年，海事管理机构在配合地方政府对“三无船”实施整治行动中，采取了暂扣船舶的行政强制措施。这是海事管理机构实施的最典型的暂扣船舶情形。

3.2一些特殊案例和情形

3.2.1“三无船舶、浮动设施”在不航行、不作业的情况下，能否对其实施暂扣

不能实施暂扣。《内河交通安全管理条例》第六十四条规定，海事暂扣“三无船舶、浮动设施”的前提是船舶、浮动设施“擅自航行或者作业的”。因此，如果其没有从事航行或者作业的证据和迹象，是不符合暂扣条件的。

3.2.2对于“私自改建的船舶”，能否对其实施暂扣

应当实施暂扣。按照《船舶检验管理规定》的规定，改变船舶主尺度、类型、分舱、承载能力、主推进系统等涉及船舶主要性能及安全的重大改建，必须向船舶检验机构申请建造检验。换句话说，就是，涉及船舶重大改建，如果未经船检机构检验，都属于私自改建。私自改建的船舶，存在稳性差、水密性和适航性等突出问题，即使该船持有的《船舶检验证书》在有效期内，也视为《船舶检验证书》处于失效状态，是符合暂扣条件的。

3.2.3对于“假冒他船船名、伪造船舶证书”的船舶，能否对其实施暂扣

对“假冒他船船名”的船舶应当实施暂扣，对“伪造船舶证书”的船舶，不建议实施暂扣。根据交通运输部《关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》中规定，“假冒船名、船籍港”、“伪造船舶证书”，都是按“三无”船舶来对待。但是，该文件是1994年的“红头文件”，与近二十年的法律规定存在一些不一致的地方，因此，对于“伪造船舶证书”的，要根据实际情况和违法性质、情节进行综合研判，可以通过行政处罚、涉嫌犯罪移送等方式来替代暂扣船舶。

3.2.4对于“营运证过期、继续从事运输”的船舶，能否对其实施暂扣

不可以实施暂扣。根据《国内水路运输管理条例》的规定，“船舶营运证”是船舶合法经营资格的随船证明，不属于“船舶法定文书”。“营运证过期”，意味着船舶不得从事水路运输，并不意味着船舶不能航行，也不意味着船舶未携带有效的法定文书。“船舶营运证”的主管机关是水路运输管理部门;而不是海事管理机构。海事管理机构有权检查船舶是否持有有效的“营运证”，但是，无权对“营运证过期、继续从事运输的船舶”实施暂扣。

3.2.5对于“内河船舶从事涉海运输的”，能否对其实施暂扣

内河海事管理机构不可以暂扣，沿海海事管理机构可以暂扣。内河船涉海运输的主要违法行为有：超航区航行、船舶自动识别系统未开启、配员不足、无证驾驶等。内河海事管理机构可以对以上的违法行为实施处罚，但是，这些违法行为不构成实施暂扣的前提条件;但是，在海域则不同，沿海海事管理机构发现内河船舶从事海上运输时，内河船正在海域范围内航行或者作业，由于内河船舶结构、强度、稳性不符合海上航行安全需要，存在极大的安全隐患，因此，沿海海事管理机构应当对内河船舶实施暂扣。

3.2.6对于“存在对环境造成污染隐患”的船舶，能否对其实施暂扣

应当实施暂扣。防治船舶污染环境是直接关系到民生福祉和社会稳定的大问题，是海事监管的重中之重，因此，对于发现存在严重污染环境隐患的船舶，应当实施暂扣。例如，在水源保护地停泊、排污的船舶，海事管理机构多次驱离并且及时纠正其违法行为，但是，其屡教不改、表面敷衍海事执法人员、事后重新回到水源保护地违法停泊和排污，这种行为严重地危害到了水源地环境，应当实施暂扣。又如：运输固废的船舶，被海事执法人员发现无法提供运出和接收两地环保部门出具的證明，存在违法违规运输固废的重大嫌疑，应当实施暂扣。这是《内河交通安全管理条例》第六十一条“兜底条款”在实践中非常好的应用。

3.2.7“暂扣的船舶擅自逃逸”，如何处置

海事管理机构应当发布在全国范围内发布协查通告，并且将有关情况通报公安部门，请求协助查询该船和船上人员踪迹。公安机关依据《治安管理处罚法》第六十条规定，对于“转移行政执法机关依法扣押、查封、冻结的财物的”责任人，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。

4 总结和展望

内河海事管理机构在“暂扣船舶”方面的实践较多，成效显著，但是，在强制卸载、强制打捞、强制设标、强制清除等方面的实践较少。2016-2017年，作者有幸参与了新版《内河交通安全管理条例》的编写和修改，新版条例理清了行政强制的法律关系、解决了现存条款冲突的问题。相信随着新条例的实施，内河海事管理机构将在行政强制工作上更进一步、更有成效、更有力度。

参考文献：

[1]全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会.《中华人民共和国行政强制法释义》[M]. 北京：法律出版社，2011.

[2]中国法制出版社. 《中华人民共和国行政强制法配套解读与案例注释》[M]. 北京：中国法制出版社，2013.

[3]江必新. 《中华人民共和国行政强制法条文理解与实务指南》[M]. 北京：中国法制出版社，2011.