水资源与水生态环境司法保护的实践反思与制度完善

赵 勇，徐本鑫

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002)

2021年3月，全国人大发布“十四五”规划纲要文件，强调人类和环境之间须保持和谐共处的稳定状态，提升环境资源的质量水平与稳定性①。目前，以水量不足、水质下降、水生态恶化为主要表现的水危机严重制约了我国经济发展和人民生活水平的提高，因水资源而导致的权益纠纷已经成为公民、社会甚至国家之间争议冲突的焦点之一。科技、行政、经济等手段往往只能解决涉水问题的某一方面，只有增加水资源与水生态环境的司法保护力度，才是当下解决涉水问题的关键之举。特别是，随着行政公益诉讼制度的正式确立，水事纠纷行政处理已经被列入公益诉讼的范畴并在办案实践中施行，起到了有效的监督作用，有望成为解决水资源与水生态环境问题的“良方”。本文立足于鲜活的司法实践和现有的立法资源，坚持实证分析和规范分析相结合，探求水资源与水生态环境司法保护的有效路径，寻求“政府主导、公众参与、司法保障”的水资源与水生态环境司法保护的新出路。

一、水资源与水生态环境司法保护的实践反思

近年来，水资源与水生态环境的司法保护实践活动处于不断完善的阶段，水资源与水生态环境质量有了进一步的提升。但是，在水资源与水生态环境的司法保护过程中，仍存在一些不足之处，导致水资源与水生态环境在受到侵害后不能得到及时修复。

(一)水资源与水生态环境司法保护的积极进展

随着立法的不断完善，我国对于水资源与水生态环境的司法保护力度持续加大。首先，救济手段相应增多。既有直接保护水资源与水生态环境的环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、环境刑事诉讼等，又有间接保护水资源与水生态环境的环境侵权诉讼[1]。其次，水资源与水生态环境的保护范围从注重水资源经济利益拓展到水生态利益。例如，在有关保护长江流域生态环境的文件中，司法机关更加重视对于水环境与水资源的保护，严格按照法律规定审理包括水污染防治案件、水资源开发利用案件、涉水资源和环境保护案件等四个类型的案件②。司法机关认识到水资源与水生态环境的司法保护不能仅局限于简单的水污染治理和水质保护，遂将保护范围拓宽到河堤修复、河道清理、滩涂治理、水生态服务功能赔偿损失以及水生态环境修复等诸多方面。此外，水资源与水生态环境的司法保护在目标定位上实现了从赔偿损失到修复环境的转变，在责任方式选择上坚持“以修复为主、赔偿为辅，修复不能时适用损害赔偿”的担责措施。对于受损的公共利益，司法机关以修复环境作为司法保护的目标，及时救济受损害的公共利益，而非一味要求被告方承担损害赔偿责任。

(二)水资源与水生态环境司法保护的不足之处

1.各类保护主体协作困难

因水资源的流动性、水生态环境的影响广泛性等特征，同一个水环境污染或水体生态环境破坏案件可能涉及多方起诉主体，比如人民检察院、符合条件的社会公益组织、行政机关以及受侵害的自然人等；同一侵害水资源与水生态环境的行为可能被行政机关、检察机关、法院反复追究，并要求被告承担民事、刑事、行政责任等；涉水纠纷还易存在多地人民法院均有权管辖的冲突[2]；各类保护主体在相互协作时存在问题。例如，在湖北十堰发生的一起水资源环境损害案件中③，被告何某非法捕捞野生花鲢，已严重侵害渔业资源以及水体生态的安全。2018年，丹江口市法院对被告何某进行了刑事审判，判令何某承担刑事责任。2020年十堰市检察院于诉前公告程序结束后对何某提起公益诉讼，要求何某修复因其违法捕捞行为而损害的渔业资源及水生态环境。同一水资源环境损害事件，相关责任人历时数年，先后在不同法院经历刑事审判和环境民事公益诉讼，分别被法院、检察机关追究刑事责任与环境修复责任。无论从及时救济受损害的水资源与水生态环境利益，还是从节约司法资源的角度看，各种保护主体如何更加科学合理地协作都是亟待解决的问题。

2.对地下水资源保护力度不足

尽管国家日益重视对水资源与水生态环境的整体性司法保护，但仍会忽视部分细节问题，例如地下水资源的司法保护问题。当前，地下水资源仍出现超额开采、盗采以及污染等情况④。对于非法采集地下水行为的定性问题，实践中虽然案例不多，但存在完全不同的处理结果。例如，2015年，违法行为人赵某未取得任何行政许可文件，在自己住房门前非法采集地下水后卖予他人。2016年7月，当地综合执法局责令赵某立即停止非法采水行为，对其罚款两万元。后期赵某仍持续非法采集地下水，截至2019年5月，违法行为人赵某非法开采并出售地下水约4628车，价值超过十二万元。人民法院在庭审中认定违法行为人赵某的非法采集地下水行为构成非法采矿罪⑤。而在另一案例中，2008年11月开始，违法行为人王某经营聚鑫源酒店。经查，涉事酒店私自开凿水井采集地下水以进行洗浴用途，然而该酒店并未办理相关地下水取水许可证。经价格认证中心评估，该酒店从2008年11月至2015年4月份总计非法取水27787吨，价值为144492.4元。人民法院最终裁判认定违法行为人王某不构成非法采矿罪⑥。通过对比两起案件，尽管后一起案件被告人的非法取用地下水行为情节更为严重，但是其行为并未被判定为非法采矿罪。司法实践中，地下水资源类案件的责任认定结果不统一，难以对违法行为主体起到统一的惩治效果，不利于对地下水资源的司法保护[3]。

3.责任追究制度运行不畅

水资源与水生态环境的责任追究制度有利于及时惩治损害行为，但在司法实践中责任追究制度出现了运行不畅的问题，主要表现在以下方面：

其一，水资源与水生态环境的责任追究程序存在衔接障碍。不同的责任追究程序在具体运行的过程中经常产生矛盾，例如山东以及重庆两个地区的法院对环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼采用了两种处理措施。在山东省某生态环境损害赔偿诉讼案中⑦，被告两公司派遣非专业处理危险废物的人员将弃用的废酸液倾倒至某村一废弃煤井内，造成井底土壤及地下水污染，导致涉案区域生态环境损害。该污染事实出现后，环保组织与本案原告分别向人民法院提起环境公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼。济南市中级人民法院将其各自立案并中止对环境公益诉讼案件的审理，直至生态环境损害赔偿诉讼案审判结束后继续进行之前中止审理的环境公益诉讼案件；而在重庆市某生态环境损害赔偿诉讼案中⑧，被告藏金阁公司与首旭公司通过地下暗管排放未净化的废水到自然水域中。两江志愿服务中心对两涉案公司提起环境公益诉讼，市政府针对此次环境污染事件提起生态环境损害赔偿诉讼。人民法院对这两起诉讼分别进行立案，在诉讼双方主体达成一致意见后，该市第一中院采取了将两起案件合并审理的方式。山东和重庆两地的法院分别对环境民事公益诉讼案件与生态环境损害赔偿诉讼案件采取了不同的审理方式，难以对涉水案件形成统一的责任追究程序。

其二，水资源与水生态环境的责任追究方式单一。一方面，在一些具体个案中仅依靠环境行政执法的方式进行责任追究。尽管行政处罚作为行政执法中最直接、收效最快的手段方式，但当前我国环境行政处罚方式存在财产罚额度不足以支撑环境修复费用、行为罚适用路径不畅、声誉罚难以发挥其应有功能等问题，不能有效解决水资源与水生态环境污染事件带来的危害。另一方面，在水资源与水生态环境的环境公益诉讼案件中，因水资源与水生态环境的恢复难度大，污染主体为避免最后被判决履行修复责任，而选择交纳环境修复费用。尽管已有相关司法解释规定，向被告方追究责任的方式主要有要求其履行完全修复责任、支付环境修复费用等⑨，但是司法机关大多选择支持“被告承担环境修复费用”的责任追究方式，导致司法实践中保护水资源与水生态环境的责任追究方式单一，主要表现为“赔偿环境修复费用”，而赔偿环境修复费用这一责任承担方式并不足以实现水资源与水生态环境的一体保护和修复。

二、水资源与水生态环境司法保护的制度检视

近年来，虽然有关水资源与水生态环境的相关法律及司法解释不断完善，例如 《中华人民共和国水污染防治法》《生态环境损害制度改革试点方案》(以下简称《改革方案》)等，为水资源与水生态环境的司法保护提供了有力的依据，但在一些具体制度设计上，也存在诸多不周延、不协调的地方。

(一)保护主体制度不健全

在水资源与水生态环境的传统司法保护制度中，虽然检察机关、行政机关、社会公益组织均可请求司法救济，但当前各保护主体间进行司法救济的制度仍不健全。目前，水资源与水生态环境司法保护的主体大多集中在法院、检察机关，缺乏与行政机关、其他社会主体的协调配合。环境公益诉讼程序中，适格的起诉主体有社会公益组织、负责主管环境保护的行政机关部门以及人民检察院。如果涉及多个区域的案件没有健全的保护主体制度，那么将导致各种诉讼竞争以及推诿的情况[4]。各有权主体在其职能领域内发挥保护水资源与水生态环境的作用，然而在涉水案件的侦查、起诉、审判、执行等环节协作不够，彼此之间未形成有效的制约。此外，由于涉及案件管辖的法律规范出现冲突，人民法院之间存在管辖混乱的现象。有相关法律表明，承担环境民事公益诉讼一审工作任务的司法机关是中级以上人民法院⑩。但同时有法律明确规定在刑事附带民事公益诉讼中，基层法院如果负责办理刑事案件，那么该案件所附带的环境民事公益诉讼案件必须由该法院负责办理。上述法律规范的冲突引发了环境民事公益诉讼法院管辖制度在运行时的矛盾。当下，司法权以及行政权的疏离也使司法机关、行政机关对水资源与水生态环境的案件如何进行协调配合存在具体运行制度上的模糊性[5]。

(二)责任认定标准不明确

对于地下水非法采集行为的责任认定，实践中出现了两种完全不同的认定结果，主要因为司法机关在理解《矿产资源法》《水法》等法律法规时没有清晰统一的标准，导致对非法采集地下水行为的责任界定不明确。

将非法采集地下水资源行为判定构成犯罪的理由是：地下水资源根据其性质应当属于《矿产资源法实施细则》附则“矿产资源目录”规定的矿产资源，因此应当依据《矿产资源法》对矿产资源利用保护的有关规定。司法机关认为地下水非法采集行为违反《矿产资源法》《水法》等有关矿产资源开采的法律规定，属于刑法第三百四十三条规定的“违反矿产资源法的规定”；“无取水行政许可证”应属于刑法第三百四十三条列明的“未取得采矿许可证”。而将非法采集地下水资源行为不判定构成犯罪的理由是：依据《矿产资源法实施细则》第四十四条规定，地下水资源既属于矿产资源，又属于水资源，同时具备两种性质。《水法》中列明有关地下水的开采、利用等事项内容。而根据《水法》第六十九条，特定的行政机关有权对未经批准以及未获得取水许可资格而擅自取水的行为进行行政处罚。因此，司法机关认定非法采水行为仅构成行政违法，不能认定为刑事犯罪行为。综上所述，正确理解《矿产资源法》《水法》之间的关系是明确地下水非法采集行为责任认定标准的关键[6]。

(三)责任追究制度不系统

尽管法律及相关司法解释规定保护主体可以通过环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿等程序来追究污染主体，法律规定中的责任追究方式主要有恢复原状、赔偿损失等，但追责制度仍然有待改进。

其一，责任追究程序不规范。生态环境损害赔偿诉讼属于独具中国特色的责任追究程序，与环境民事公益诉讼共同筑成“防护墙”为我国水资源与水生态环境保驾护航。因为“两诉”在案件适用、诉讼请求等方面存在许多重叠的地方，所以对于同一涉水污染事件，容易出现环保行政主管部门以损害赔偿请求权人的角色提起环境损害赔偿诉讼，并且社会环保组织或人民检察院也会作为公益诉讼起诉人提起诉讼的问题[7]。

《环境保护法》作为保护生态环境资源领域的基础性法律规范，然而未能具备详细的条文来规范生态环境损害赔偿诉讼与其他程序的衔接顺序，后出台的《改革方案》也未能实质性清除生态环境损害赔偿诉讼以及其他程序在衔接过程中出现的障碍。“两诉”具体的衔接制度缺少明确的标准，导致司法实践中出现越来越多重复起诉、司法资源浪费的情况。为确保水资源与水生态环境司法保护责任追究程序更加规范，亟须明确“两诉”之间的程序衔接制度，合理优化“两诉”的运作机制与适用范围[8]。

其二，责任追究方式不科学。近段时间以来，我国对水环境与水生态环境案件的责任追究方式日趋完善，主要有刑事、民事、行政责任方式等，但是法律及相关司法解释未明确以上责任追究方式在具体涉水案件中的适用规则，导致实践中水资源与水生态环境的责任追究方式适用混乱，不能依据案件的进展状况适时采用科学的责任追究方式[9]。同时，这种规范上的缺失，可能会导致诉讼主体繁杂、重复起诉、不同领域同案多诉，实施排污者同时承担民事、刑事和行政责任等情况。

三、水资源与水生态环境司法保护的制度完善

通过对水资源与水生态环境的司法实践以及现行制度进行检视与反思，笔者认为可通过完善保护主体制度、统一责任认定标准、完善责任追究制度以优化现有司法保护机制。具体如下：

(一)完善保护主体制度

1.建立行政机关作为损害赔偿请求权人的主体制度

充分发挥行政机关在预防和救济水资源与水生态环境损害中应有的作用，在我国建立以国务院或水资源与水生态环境损害发生地当地各级环保行政部门为基本求偿主体的制度。在水资源与水生态环境损害案件中涉及许多专业性问题，行政机关在专业人员和专门性手段上具有其他主体无可比拟的优势，并且在行政执法中掌握着第一手事实和证据，所以在赋予其行政执法权力的同时，赋予其优先提起水资源与水生态环境损害赔偿之诉的权利，有助于及时制止生态环境损害行为，缩短诉讼准备时间，提高起诉效率[10]。

2.规范检察机关和社会环保组织的起诉主体制度

(1)健全人民检察院环境公益诉讼的起诉主体制度

相关司法解释规定，当法定主体不依法提起环境公益诉讼时，人民检察院可依法提起环境公益诉讼。该规定表明对于环境侵权类案件，人民检察院不具备第一顺位的法定起诉权，需以法定主体不提起公益诉讼为前提。当法定主体不提起公益诉讼后，人民检察院方有权向人民法院起诉[11]。因此，应在有关规范中详细列明环境公益诉讼的起诉主体范围，有利于人民检察院依法及时分析法定主体是否已经起诉、何时提起诉讼，保障人民检察院能够具备充沛的时间以进行深入的案件查证[12]。另外，因考虑到检察机关在诸多环境公益诉讼案件中亦履行调查职责，所以当其成为环境公益诉讼起诉人时，能够直接行使调查取证权，运用自身作为国家公权力机关的职权对涉案线索材料进行全面收集，并明确要求在人民检察院提起环境公益诉讼时，行政机关有配合的义务。相关行政部门不予配合的，检察机关有权通过检察监督权向其上级主管部门提出检察建议[13]。

(2)完善社会环保组织公益诉讼的起诉主体制度

尽管《民事诉讼法》和《环境保护法》中相关条款阐明环保组织能够成为公益诉讼的法定适格起诉主体，但当前社会公益组织获得法定起诉主体资格的难度大，因此社会公益组织提起环境公益诉讼的数量少，不能及时提起诉讼从而维护水资源与水生态环境。其原因在于，目前我国管理社会组织的制度采用行政许可主义和双重管理体制，导致能够提起环境公益诉讼的社会公益组织数量骤减。针对此问题，可以适当降低社会公益组织资格的准入门槛，把“双重许可制度”改为“许可”“备案”制。另外，行政机关应重点审查环境保护组织章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围与其提起的环境公益诉讼是否具有一致性，以免诉讼当中出现“张冠李戴”的情况。

(3)优化多主体之间的协作机制

在涉水案件已有的各保护主体内部协作的基础上，应当加快多个保护主体之间协作机制的创立。主要包括两个方向：其一，加强司法机关部门的配合。为保证公安机关、检察院以及法院以及不同层级司法机关之间能够及时配合，各司法机关应当明确司法权运行的具体边界，加快创设公安机关、检察院以及法院之间的协作监督机制，在水资源与水生态环境损害案件的调查取证、审判执行等环节积极进行沟通交流，完善与涉水案件有关的司法保护制度体系[14]；其二，注重司法以及行政主体间的配合。涉水案件的司法保护应当充分调动环境司法体系以及生态行政执法体系，保证司法机关与环保行政机关之间能够实现协作顺畅。

(二)统一责任认定标准

统一非法采集地下水行为的责任认定标准，需要正确理解《矿产资源法》《水法》之间的关系，方能更加准确地判定非法采集地下水行为的责任。

其一，明确地下水资源的属性为矿产资源。《矿产资源法实施细则》中阐明，矿产资源是经过长期地质作用后产生的，能够被人类发现利用的，呈现三种物理状态的自然资源。该细则里“矿产资源分类细目”列明地下水资源属于第四类水气矿产。因此，地下水资源应被认定为矿产资源的一种。

其二，《水法》以及《矿产资源法》在适用时应当被理解为特殊法同一般法的关系。无罪理由基本上认为：《矿产资源法实施细则》阐明了地下水资源在属于水资源的同时，而且属于矿产资源中的一种。关于地下水勘探的事项依据《矿产资源管理法》，对于地下水资源的开发、管理等事项，适用《水法》和有关的行政法规，然而《水法》的相关规定没有涉及针对擅自取水行为追究刑事责任的内容，因此，仅能使违法行为人承担行政责任，不能将其非法取水行为认定为犯罪。笔者认为，《水法》与《矿产资源法》之间实质上是一种特殊法与一般法的关系，也即对资源规划、勘探开发、分配等依据《水法》处理，对于《水法》中未涉及的方面，应当依据一般法进行处理。综上所述，对于《矿产资源法》第三十九条到第四十九条有关责任承担的规定，应同样对地下水资源适用。

其三，应当严格根据擅自取水情节的严重程度，追究相应的责任。依据《水法》《矿产资源法》中的原则性规定，国家拥有矿产资源所有权，因此地下水所有权同样属于国家。大规模的地下水非法采集行为仅通过罚款的方式来追究责任，罚款额度最高仅为十万元，明显与该类行为的危害性不符，罚不当罪[15]。因此，对于《水法》第六十九条列明的行为应被认定为一般行政违法行为，对于违法情节严重并且已达到刑事责任追究标准的非法取水行为，应认定为非法采矿罪。

(三)完善责任追究制度

1.优化责任追究程序

优化水资源与水生态环境司法保护的责任追究程序，应当注重生态环境损害赔偿诉讼以及环境公益诉讼两种程序之间的运行衔接。通过在《环境保护法》设置精细化的规范条文，更加明确地规定“两诉”之间的运行顺序，为优化责任追究程序提供明确的指引标准和方向。

在法律及司法解释中明确规定，首先应当由行政机关主导修复，不能修复时再通过提起生态环境损害赔偿诉讼进行索赔，而法律规定的人民检察院和社会环保组织则在行政机关不履行法定职能时提起环境公益诉讼进行补充救济[16]。当水资源与水生态环境受到侵害后，应明确将生态环境损害赔偿诉讼作为主要追责程序，环境公益诉讼作为补充追责程序。生态环境损害的概念在《改革方案》中得到了进一步的明确，可推知生态环境损害在性质上应当归属“功能损害”。鉴于公共环境利益附着于生态服务功能之上，两者密不可分，因此，“功能损害”与“利益损害”在法律上具有同质性。那么从职能角度看，行政机关是环境公共利益的代表，有管理、维护环境秩序的法定职责，其他主体代表环境公共利益时需要法律授权。由此可见，“两诉”均是为了保障生态环境利益不受侵害，它们之间有着密切联系，当水资源与水生态环境资源受到损害时，应当以行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼为主要救济途径，检察机关、社会环保组织提起公益诉讼作为次要救济途径[17]。

2.明确责任追究方式

责任追究方式不明确将影响司法对水资源与水生态环境的保护效果，因此应当逐步明确水资源与水生态环境保护的责任追究方式。具体而言，水资源与水生态环境损害责任的追究应以行政执法为主导，能修复的则采用行政处理手段，对于不能修复的水资源与水生态环境则应当由行政机关以赔偿请求权人的身份定位提起生态环境损害赔偿诉讼。社会组织可作为监督力量，在行政机关不提起诉讼时，针对生态环境资源损害事件提起公益诉讼。检察机关重点在于督促环保主管部门行使监管职能，并对未行使法定职能的环保主管部门提起环境行政公益诉讼，在符合法定情形时还可支持社会环保组织起诉或者作为起诉人提起环境民事公益诉讼。此外，检察机关还需严格行使刑事案件中的公诉职能，围绕环境犯罪提起公诉[18]。在追责体系运行过程中还应注意的是，对于污染行为轻微、未严重侵害人身、财产和生态环境的违法行为主体，若愿意支付赔偿费用或履行修复责任的，可以根据案件具体情况适当减免违法行为主体的行政以及刑事责任。

注释：

① 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》.(2021-03-13).http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

② 《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》.(2017-12-27).http://sxszzy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/12/id/3140485.shtml.

《国务院关于长江流域生态环境保护工作情况的报告》.(2021年6月7日)http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202106/459bf9e588354a669c9742fec4b29057.shtml.

③ 参见湖北省十堰市中级人民法院(2020)鄂03民初242号民事判决书.(2020年12月22日).https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=a661a219a24743728d5eac9900d07d9d.

④ 在北大法宝司法案例库以“水资源保护”为关键词搜索得到共658条记录，在该结果中检索“地下水资源保护+地下水源保护”仅有8条记录，地下水资源保护的案例仅占水资源保护案件约1%，可以窥见对司法实践中对地下水资源司法保护的忽视。

⑤ 光明网：私自开采地下水售卖 谁举报他就报复谁.(2020年10月14日).https://m.gmw.cn/baijia/2020-10/14/1301669131.html.

⑥ 王某甲盗窃一审刑事判决书.(2016年5月26日).https://susong.tianyancha.com/62b2b2ee40d84a929b17 231f221f03d4.

⑦ 山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼一案.(2019年8月16日).http://dpc.qingdao.gov.cn/n32569102/n325 69106/n32569177/200108113540317782.html.

⑧重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心诉重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼一案.(2019年7月9日).http://www.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=178139.

⑨ 最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”

⑩ 最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条：“第一审环境民事公益诉讼案件一般交由中级以上人民法院管辖。”

《中华人民共和国环境保护法》第五十八条：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”