新时代深圳建设全球海洋中心城市的法治保障研究

崔正昊

(大连海事大学，辽宁 大连 116026)

近年来，随着海洋强国战略的推进和“一带一路”倡议的深入，我国支持深圳建设全球海洋中心城市已是新时代海洋命运共同体下的重要课题①。目前，深圳已确定三个阶段的发展目标，力争到本世纪中叶，实现海洋发展达到全球一流水平，全面建成全球海洋中心城市，成为彰显海洋综合实力和全球影响力的先锋②。相较于上海等传统的国际航运中心，深圳的特殊之处在于其位于粤港澳大湾区的改革试验田，拥有先试先行的机制和特殊的经济特区立法权等诸多优势。建设全球海洋中心城市离不开法治的保驾护航，海洋法治在全球海洋中心城市建设中将发挥全面的保障作用，这体现在海洋立法、执法和司法、涉海争端解决、全球海洋治理、海洋法律文化及意识的普及、海洋法律教育和人才培养等方面。遗憾的是，深圳目前多注重于海洋经济金融、科技创新、政策规划及地理交通等因素的探索，海洋法治体系尚未完全建立，故有必要从海洋法治角度对深圳建设全球海洋中心城市进行深层次研究。

一、深圳海洋法治建设的优势

(一)经济特区立法和地方性立法的区别

深圳具有两种立法权。根据《立法法》的规定，深圳拥有经济特区的授权立法权和“设区的市”地方立法权③。以此而制定的经济特区法规和普通地方性法规亦有不同的效力。深圳享有的经济特区立法权，来自于全国人民代表大会常务委员会的直接授权。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，深圳经济特区的地方立法可在“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”的前提下，根据实际需要来制定法规。即深圳经济特区可在不违反宪法规定和法律、行政法规基本原则的基础上，自行制定法律，而不需要一定不与“本省、自治区的地方性法规相抵触”，且可以在不违反法律、行政法规基本原则的情况下做出同法律、行政法规不同的规定。

实际上，尽管深圳市和深圳经济特区的立法机关都是深圳市人大常委会和深圳市政府，但以不同的身份、为不同的事项行使职权时，制定的文件性质不同。深圳市人大常委会，一方面是普通的“设区的市”——深圳市的立法机关，其制定的法规名为“深圳市×条例”，属于地方性法规，不能对法律作变通规定；其同时也是深圳经济特区的立法机关，制定的法规名为“深圳经济特区×条例”，属于经济特区法规，只有此类法规才能有所变通。虽然在深圳经济特区成立之初，深圳市的行政区域与深圳经济特区的区域不同，但目前根据国务院《关于扩大深圳特区范围的批复》(国函〔2010〕45号)，深圳经济特区已经包括了深圳全市范围，因此，在深圳全市的行政区域中均可适用深圳经济特区的法律。

(二)深圳建设全球海洋中心城市的立法优势

尽管《立法法》规定的专属国家立法事项，在一定程度上对深圳经济特区的立法产生重大影响，但该法仍然保留了经济特区立法突破国家法律和行政法规具体规定的权限[1]。与此精神契合的是，深圳作为中国特色社会主义先行示范区也被赋予了作出“变通规定”的立法权限。《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》明确提出：“在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”

因此，较之我国其他享有立法权的市级行政区，深圳市作为经济特区和先行示范区享有更为灵活和广泛的立法权，可以在其地方性立法中作出与我国全国性法律、法规及广东省地方性法规不同的规定，或在尚无上位法规定的情况下，自行制定适合其需要的法规。这是深圳经济特区在法治建设中的立法优势所在。

据资料统计，深圳经济特区自1992年被授予特区立法权至2018年，深圳市通过法规及有关法规的决定445项，目前现行有效法规167项，其中特区法规128项，较大的市法规39项，超过三分之一是在国家和地方立法没有先例的情况下先行先试[2]。在建设海洋法治体系中，这种立法权限的优势将起到非常重要的作用，使深圳市可以根据本地需要建立起地方性的海洋法律体系，而不用等待上位法的立法或完善。

二、深圳全球海洋中心城市法治建设存在不足

(一)海洋法律体系不完善

1.我国现有海洋法律体系有待完善

我国目前经过多年的立法发展，初步形成了基本的海洋法律体系，有数量可观的法律文件，但现行海洋立法仍处于起步和逐步发展阶段，存在诸多有待完善的问题。

首先，我国海洋法律体系呈现出以部门立法、功能主义为特点，缺少统领性的《海洋基本法》。我国现有的海洋立法多是单行法律、行政法规、规章的形式，且从数量上讲，以部门规章层级的立法为主[3]。出现这种状况的原因可归结为由各个政府职能部门在不同的历史时期分别立法所形成的法律体系，且我国现有涉海相关法律受制于传统陆权思维，造成我国海洋法律的边缘性和从属性[4]。在我国周边，日本、韩国、越南和印度尼西亚等国均已制定各自的海洋基本法。但我国目前尚未制定海洋基本法来统领国家的海洋法律体系建设④。

其次，单行立法进行有待加快，法律体系存在空白。我国现行海洋法律体系是由不同部门的单行立法所构建的体系。但总体上，我国海洋单行法的立法进程较慢，层级也较低。比如我国的海洋立法以自然资源立法为主，而海洋经济类立法比较缺乏(如鼓励海洋旅游、促进海洋产业等方面)，也缺乏海岸带开发和保护的法律。同时，缺少对新兴海洋开发的关注，如海洋油气、可燃冰开发等。

最后，海洋行政管理部门的职权体系仍需要统一和明确。近年来，经过多次机构调整，我国海洋执法部门的机构逐步走向统一化，渐渐摆脱了过去的“九龙治海”的局面。但由于多方面原因，我国现行的涉海部门仍分散于不同的职能机构中⑤。故实际上，我国多方共同管理海洋的局面短时间内尚未完全改变。

2.深圳地方海洋法律体系的缺陷

第一，深圳的海洋立法数量较少。目前深圳海洋立法方面主要有经济特区立法，如《深圳经济特区海域污染防治条例》《深圳经济特区环境保护条例》《深圳经济特区港口管理条例》等，及地方性立法，如《深圳市海上交通安全条例》《深圳市海上休闲船舶运营安全管理办法》等。这种立法规模显然与深圳作为重要的港口城市和其海洋产业体量是不相称的，总体上不足以作为构建深圳地方海洋法律体系的基础，更不足以为全球海洋中心城市建设提供法治保障。

第二，深圳地方海洋立法也缺乏体系化和基本法的支持。不仅我国目前海洋法律体系尚不完备，深圳的地方海洋立法也主要以海上交通安全和海洋环境保护两方面为主线，没有制定地方性的海洋基本法来整合、统领由各个行政职能部门起草的不同领域的法规。现有地方性法规也体现出了功能化、条块化立法的状况，并没有体现出海洋管理、开发、研究等社会活动的特征。

第三，深圳地方海洋法律部门仍不完备。从立法所针对的产业来看，在海域管理、海岸带开发、海洋资源产业、海洋文娱等方面的地方性立法仍有待加强。同时，深圳市也暂时未制定海洋自然资源开发和保护、海洋旅游领域的地方性法规。因此，深圳在地方立法层面完善海洋法律体系仍有很大的提升空间。

(二)海洋治理缺乏协作机制

深圳市行政管理机构中暂没有综合性的海洋行政管理部门。与海洋法律体系存在的条块分割的状况类似，深圳市的海洋治理职权也被划分到了不同的职能部门，如规划和自然资源局(海洋渔业局)、生态环境局均涉及到一部分海洋管理、生态保护的职能，分散了有限的管理力量，且对于在各自职能范围内违法行为的执法权限也受到了分割。比如，针对海洋水域生态污染而言，有关的监管部门可能会根据污染物来源、污染位置、污染水体的功能等因素，分别划分规划为自然资源局、生态环境局、水务局等不同职能部门。

除上述职能重叠、职权分散外，针对海洋开发中的具体领域，现行治理结构框架下需要建立起各机构之间的必要协调机制，以保障海洋治理职权的有效发挥。海洋治理机制和海洋法律体系应是相辅相成、相互配合，清晰完整的海洋法律体系必须配合一整套综合性的海洋治理机制，这是我国目前海洋治理中还有待完善和提高的领域。深圳目前的地方性海洋治理力量的划分未能脱离我国现行涉海行政体制中职权按行业划分的弊端，这会影响深圳地方海洋法治建设中所建立的治理手段的实际效果。

(三)海洋法治软实力的欠缺

建设全球性的海洋中心城市，海洋软实力必不可少。而海洋法治软实力远非法律体系完善那么简单。目前，深圳的海洋法治文化建设不足，公民海洋意识有待提升，海洋法律服务和人才建设尚需加强，并且全球海洋治理参与程度较低。配套的海洋法治司法环境需要享誉世界的海洋争端解决机制，从而形成海洋争端解决中心以及丰富的海洋法律服务市场。无论行政机构还是商业机构都离不开海洋法律人才的助力，更深远来讲，城市海洋性底蕴应扎根于海洋法治文化和意识的形成。对深圳而言，这些因素综合而成的海洋法治软实力，提高补强并非一朝之功。

三、国际视角：英国法的启示

较为公认的全球海洋中心城市有伦敦、新加坡、汉堡及鹿特丹等⑥。其中伦敦来自传统的海洋强国——英国，具有完善的海洋海事法治体系，辨别地借鉴其优势，有助于深圳建设全球海洋中心城市。

(一)海洋基本法体系的借鉴

《英国海洋法》是英国在海洋治理方面的基本法，囊括了海洋综合管理、海洋规划、海洋使用许可证审批与管理、海洋自然保护、近海渔业与海洋渔业管理以及海岸休闲娱乐管理等多方面内容。该法案的出台协调和平衡了跨部门法律的价值取向，避免单部法律之间可能会出现的互相冲突，并结合其他单行的各部门法律法规，形成了英国海洋治理完备的法律体系。

同时，该法标志着英国摒弃了旧有的分散性海洋管理体制，开始走向综合性的海洋管理模式。其规定了作为综合管理机构的海洋管理组织与各涉海部门之间的关系，构筑了以集中管理为主和分工管理为辅的海洋管理模式，是现今英国开展海洋管理工作的主要法律依据。根据该法，成立海洋管理组织作为英国海洋活动的主要监管机构，职能范围涉及海洋保护、渔业经济、许可证的发放与审批、海洋规划等多个方面，工作任务是实现英国政府提出的“清洁、健康、安全、富饶、生物多样化”的海洋发展愿景。其与原有的各涉海管理部门之间，通过一系列的服务水平协议、谅解备忘录等方式进行合作，在协议中会明确载明各自的权利和义务。在海洋管理组织成立之后，原来负责海洋管理职能的各部门仍然存续，由海洋管理组织统一行使部分基础性职能，而那些执行难度较高、专业性较强的职能仍由原来的职能部门负责，既保证了统一高效，又保证了海洋管理工作的专业性和科学性⑦。

此外，依据《英国海洋法》和其他海洋治理法律以及据此设立的行政管理及执法机构，共同建立起涉海事务联合处理机制。该机制向统一、秩序、高效、专业化的方向转变，为英国建立新的海洋治理体系和进一步发展海洋事业奠定了坚实、完备的制度基础。

(二)积极参与全球海洋治理

英国因其优良的海事传统，不论是海事法律制度还是司法实践，在国际海事领域享有很高的话语权。英国的司法实践及沿革，将为同样已经崛起且正在扩张的中国海事和航运行业提供非常宝贵的理论和实践经验。在国际海事规则的制定方面，联合国负责国际海事事务的专门机构国际海事组织(International Maritime Organization，IMO)的总部就设在英国伦敦。作为国际海事立法领域最具权威性的机构，IMO享有国际航运话语权和主导权，负责主导国际海事公约、规则、技术标准的制定[5]。英国积极参与和加入了主要的国际公约和其他海事组织，包括国际海运联合会(ISF)、国际航运公会(ICS)、国际油轮船东防污染联合会(ITOPF)、救助协会(SA)、国际海事卫星组织(INMARSAT)等。

此外，英国也通过参与国际法院(International Court of Justice，ICJ)的仲裁方式，解决有关国际海洋争端。比如其参与国际法院的典型案例有“英法海峡群岛案”和“科孚海峡案”。英国积极参加许多非政府层面的国际涉海组织的活动，遵循这些涉海组织的各种规定，其中包括积极推进国际海洋考察理事会的工作。国际海洋考察理事会的主要职能之一是负责协调和促进北大西洋(包括邻近的波罗的海和北海等海域)的海洋科学考察与研究。

四、深圳建设全球海洋中心城市的法治路径

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在海洋专章提出深度参与全球海洋治理，加强海事司法建设，坚决维护国家海洋权益，有序推进海洋基本法立法。这是国家层面对海洋治理的路径分析，也为深圳的海洋法治建设提供了有力的指引。

(一)构建海洋法治法律体系

目前我国初步形成了基本的海洋法律体系，但现行海洋立法仍处于起步和逐步发展阶段，具有统领性的《海洋基本法》还尚未现世。这也是深圳地方海洋立法体系化不足的一个重要原因。伴随深圳地方性海洋立法要求的迫切性以及建设全球海洋中心城市目标的实施，推动《海洋基本法》的出台显得刻不容缓，这不仅关乎我国所有海域的发展及海洋主权，显然与区域地方性海洋的发展也息息相关。

当然，深圳地方性海洋立法的完善，不能仅依赖于尚未出台的《海洋基本法》。根据《法治中国建设规划(2020—2025年)》对加强地方立法工作的要求，有立法权的地方应当紧密结合本地发展需要和实际，突出地方特色，创造性地做好地方立法工作。因此，在建设海洋法治中，深圳经济特区立法权限的优势将起到非常重要的作用，使深圳可以根据本地需要建立起地方性的海洋法律体系，而不用等待上位法的立法或完善。

深圳地方海洋立法在完善过程中有必要将涉海发展规划与目标有机结合起来，做到统筹兼顾。具体来讲，深圳地方海洋立法需在海域管理、海岸带开发、海洋资源产业、沿海旅游休闲娱乐等新兴或者具有发展潜力的领域得到完善。由此，可根据不同领域的发展要求，制定专门的具有针对性的法律规范，如港口管理、海洋经济开发、海洋环境保护、海上安全、邮轮旅游等不同类别的规范，从而形成深圳海洋立法的系统性。以建设海上安全示范区为例，《深圳海事局2021年全力建设海上安全示范区十大举措》指出，要优化涉海安全法规体系，推动《深圳经济特区海域污染防治条例》《深圳市海上交通安全条例》《深圳市水上体育娱乐活动安全管理办法》等法律法规的制修订列入立法计划，加快《深圳国际船舶条例》的立法进程。

(二)建设涉海争端解决中心

在争议解决中心方面，深圳在亚太地区的影响力尚待提高。作为现代化的国际性城市，深圳应建立并完善多元化的争议解决机制，以满足海洋法律纠纷的高效、灵活解决。

在司法方面，2018年最高人民法院将第一国际商事法庭设立在深圳市，以依法、及时、公正审理国际商事案件，平等保护中外当事人合法权益，营造稳定、公平、透明、便捷的法治化营商环境。众所周知，海商法、海事法和海洋法都极具涉外性，第一国际商事法庭的建立也将有助于涉海争议的解决。然而，不同于上海，建设全球海洋中心城市的深圳却没有海事法院，而是归广州海事法院管辖。有学者建议，在海洋法治的司法体系中设立高级海事法院，来完善海事司法审判体系，为建设国际海事司法中心创造重要制度支持[6]。深圳可做这方面的探索和研究。

在仲裁方面，深圳涉海仲裁体系的完善，可效仿英国“临时仲裁”制度(非机构仲裁)的发展。国际上通用的海事合同条款也普遍采用非机构仲裁的形式作为纠纷解决条款的基础。从海事领域争端的特点上来看，争议标的额差别很大，当事人为缓解财务压力，更希望诉诸于具有灵活性的争议解决方式。通常临时仲裁中的仲裁员是按照工作时间在结案或案件中期才向当事人要求费用，这避免了当事人因资金问题而无法启动程序的尴尬。另外，海事争议具有较强的涉外性和技术性，争议的解决单凭简单的法律运用及基本的价值判断远远不够，要求裁判者还必须具有一定的海事实践基础及较强的专业知识。非机构仲裁为当事人提供了更加宽松的仲裁员选任条件，当事人可以选择争议相关领域的专家作为案件的“公断人”，而并不局限于机构仲裁中提供的仲裁员名单，从而在根本上保障争议的公平解决。

在调解方面，深圳建立多元化纠纷解决体系离不开调解机制的补充。随着《新加坡调解公约》的生效，商事调解已经成为国际国内纠纷解决的重要部分。深圳可以从市场化和司法化两个角度构建多样的调解中心，如发展市场化运作的商事海事调解机构(如上海经贸商事调解中心)，以及由法院、司法局等构建涉外民商事纠纷调解中心(如上海长宁区涉外民商事纠纷调解中心)等。涉海纠纷调解先行，事前和事中都要给予当事方可以调解的路径，“以和为贵”，突出中国式争议解决的特色

(三)重视全球海洋法治治理

习近平总书记提出的“海洋命运共同体”理念正是为全球海洋治理方向和路径探索提供了中国方案和中国智慧[7]。随着实现“一带一路”倡议与沿线国家的战略对接，中国未来将在全球海洋治理中起到越来越大的作用，这也将带动我国海洋中心城市在全球海洋治理中有更高的影响力和号召力。深圳应提高全球海洋治理的参与度。

一方面，深圳作为我国的经济特区和重要的沿海城市，其在吸引国际组织入驻方面还有较大的提升空间。重要的国际和区域性组织入驻，对于城市自身影响力的提升有巨大帮助，是城市发展的新路径[8]。而对于全球海洋中心城市的建设，涉海国际组织的入驻将会对城市向“全球中心”的发展起到积极的促进作用。深圳的地理位置优越，是“21世纪海上丝绸之路”的重要节点，距离东盟国家较近，也是重要的航运及航空运输枢纽，交通便利。可效仿伦敦的发展模式，吸引国际海洋组织和国际法律组织入驻，这对于全球海洋中心城市的建设发挥着重要作用。

另一方面，较之香港、新加坡等地，深圳在亚太区域尚未形成法律争议解决中心。根据《前海落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉法治建设行动方案(2019—2022)》的内容，已有建设前海国际仲裁大厦等举措来支持深圳国际仲裁院的发展。但纵观国际其他知名的仲裁地，普遍存在着仲裁机构和仲裁组织的聚拢效应，因此，深圳如要打造国际仲裁中心，除了加大对深圳本地及国内外仲裁机构的支持力度，还应当采取措施吸引国际知名的仲裁组织和机构入驻，促进深圳海洋法治和争议解决方式与国际接轨。比如，作为全球极受欢迎仲裁地的中国香港，拥有香港国际仲裁中心(HKIAC)等国际领先的仲裁机构，深圳国际仲裁院(SCIA)可以与其探索密切的合作之路，联动香港共建争议解决中心，促进内地与香港的规则衔接和机制对接。

(四)提升海洋法治软实力

随着我国逐步实现从“海洋大国”向“海洋强国”的转变，在海洋硬实力不断提升的同时，认识到海洋软实力的重要性已经成为共识。在深圳建设全球海洋中心城市的过程中，提升公众的海洋法律意识及海洋法律文化水平至关重要。

一方面，关于海洋法律意识和海洋法律文化。海洋法律意识的提升，需要多方面的努力。在教育方面，应注重强化海洋法律的学科建设和学术研究。同时，善用新技术提升市民海洋意识，以海洋体育赛事和活动为契机，努力培育城市海洋文化[9]。在海洋法律文化传播的时候一定要注意本国海洋文化的输出对海洋法律意识的影响，而不要仅强调西式法律文化或者立法的国际性。

另一方面，关于建设海洋法律人才体系。海洋法治建设是一项长期的、专业化强的社会工程，法律人才的培养和引入是海洋法治建设的重要影响因素之一。较之上海、广州等其他沿海城市，深圳市现有高等院校的涉海法律教育相对较弱，这将不足以支持海洋法治建设所需要的人才队伍。为保障海洋文化知识融入各学习领域，并能够在教学中得到有效落实，减低海洋文化教育在教学实践中的难度，海洋文化知识有必要按照一定比例编入不同科目的教科书中[10]。深圳系统地建设海洋法律人才体系，本文建议的方法有：第一，建议深圳构建涉海“法律职业共同体”，即由法官、检察官、律师、仲裁员、法学学者、公司法务所构成[11]；第二，建议深圳创办国际化综合性海洋高等院校，并且重视涉海法学学科的建设，有机会甚至可以探索创立“海法”学科；第三，加强粤港澳大湾区人才的互动，实际上现在已有所探索，如港澳律师在大湾区其他城市执业的机制等。

五、结语

新时代深圳建设全球海洋中心城市，毫无疑问法治将贯穿全程。结合深圳海洋法治建设的优势和不足，及国外海洋法治建设的成功经验，深圳建设全球海洋中心城市的法治路径有：早日制定有我国特色的《海洋基本法》以及完善深圳区域海洋立法，构建涉海争端解决中心，积极参与全球海洋法治治理，提升公众海洋法律意识和建设海洋法律人才体系。现代化的海洋法治体系，将助推深圳建设全球海洋中心城市目标的实现。

注释：

① 2017年，国家发改委和海洋局在《全国海洋经济发展“十三五”规划》中首度提出“推进深圳建设全球海洋中心城市”；2018年，深圳通过的《深圳经济特区率先建设社会主义现代化先行区规划纲要(2018—2035)》中明确坚定不移打造具有全球影响力的海洋中心城市；2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出支持深圳建设全球海洋中心城市，同年8月，中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》明确指出，支持深圳加快建设全球海洋中心城市；2021年4月，广东省“十四五”规划和2035远景目标纲要，明确全面建设海洋强省，加快推进深圳全球海洋中心城市建设；2021年6月，深圳市“十四五”规划和2035年远景目标纲要，明确加快建设全球海洋中心城市。

② 《关于勇当海洋强国尖兵加快建设全球海洋中心城市的决定》，以建设全球海洋中心城市为总纲，确定了三个阶段目标：到2020年，为全球海洋中心城市建设奠定坚实基础；到2035年，重点提升在亚太地区海洋领域的影响力，基本建成全球海洋中心城市；到21世纪中叶，实现海洋发展达到全球一流水平，全面建成全球海洋中心城市，成为彰显海洋综合实力和全球影响力的先锋。

③ 《立法法》第74条：“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”

④ 虽然在2015年我国即开始了《海洋基本法》的立法工作，但目前该法草案仍在研究和起草中，并没有列入第十三届全国人大常委会公布的立法计划。

⑤ 比如执法部门存在有海事、海警、渔业等不同部门，而行政管理部门也分别管理着交通安全管理、海上救援救助、渔业管理、海洋环境资源保护、海洋开发政策的不同领域。

⑥ 根据挪威海事展和奥斯陆海运等国际海洋组织自2012年起公布的《全球海洋中心城市报告》，伦敦、新加坡、汉堡、鹿特丹、香港等长期处在排名前列。

⑦ 例如，在海洋许可证方面，大多数的海洋项目是由海洋管理组织进行许可，但国家重大基础设施如重大港口建设只能由基础设施规划委员会负责，海洋管理组织可提出相应建议。