《海商法》修改背景下国内水路货物运输立法模式探析

邓代婷

(华东政法大学，上海 200042)

1993年出台的《海商法》生效已28年，至今在海上货物运输领域发挥着重要作用。但反观我国沿海、内河运输(统称国内水路货物运输)，却缺乏合适充分的法律调整。由于《海商法》第2条第2款①排除了沿海货物运输，导致我国水路货物运输法律规制呈现“双轨制”：远洋货物运输适用《海商法》；国内水路货物运输则由《民法典》以及交通部门制定的一系列规章调整，其中2001年交通部发布的《国内水路货物运输规则》(以下简称《货规》)发挥着主要作用。《货规》以《合同法》为主要依据，参照国际公约和《海商法》，详尽地规定了国内水路货物运输的法律制度。随着2016年该规章的废止和2017年《海商法》修改工作的启动，国内水路货物运输的立法模式问题引起了多重争议，形成了多种观点[1]。本文就国内水路货物运输进行多方面分析，探讨究竟何种立法模式最适宜我国国内水路货物运输。

一、国内水路货物运输现状

(一)水运现状

我国以沿海港口运输群为特色的沿海水运体系和内河水运体系共同构成沿海内河运输系统，沿海海岸线长达18000公里，其上分布着150多个沿海港口。2020年末，沿海港口万吨级泊位有2592个，比上年增加72个。沿海运输净载重量7929.83万吨，比远洋运输多出2472.53万吨，同比上升12%②。我国960万平方公里的陆地上有大小河流5800多条，河流总长43万公里，不仅是海运大国，同时也是河运大国，有着长江、珠江和黑龙江三大内河航运水系。

自2014年着手实施推进黄金水道“长江经济带”以来，我国推出了若干文件③，推动了沿长江经济带内河沿海运输的大力发展。另外，珠江是内地仅次于长江的第二大天然水道，全长2214公里，流域总面积453690平方公里，其中97%在我国境内。2020年，内河船舶净载重量13673.02万吨，比远洋运输多出8215.72万吨，运输量同比增长4.5%②。可知，国内水路货物运输在水上货物运输(水上货物运输包含远洋、沿海以及内河)中占据越来越重要的位置。

(二)法律适用现状

20世纪70年代开始，原交通部先后制定了若干规则④对国内水路货物运输进行规范和调整。其中，2001年1月1日正式实施的《货规》直到2016年废止期间一直有序地规范着国内水路货物运输。

学界依据《海商法》第2条第2款将我国海上货物运输和国内水路货物运输分为“双轨制”，理论依据主要为承运人责任基础的不同。海上货物运输实行不完全过失责任制，国内水路货物运输采用过错责任。然而从法律适用的角度出发，我国水路货物运输确切来说应当是“三轨制”[2]。三轨分别是：远洋货物运输由《海商法》调整；《海商法》第四章之外的内容约束沿海货物运输；《海商法》完全不约束内河运输。相比而言，内河货物运输在事故发生之时更加缺乏合适的法律适用。《货规》被废止后，国内水路货物运输只能依靠《民法总则》以及《合同法》第17章中的23个条文调整，但这些条文皆为原则性条文，权利义务指向性不强，其中也未涉及海运特殊制度，因此效力有限。

本次《海商法》修改，将沿海运输纳入《海商法》已基本达成共识，基本途径为删除《海商法》第2条第2款。我国20世纪50年代之前是将沿海与远洋货物运输进行统一调整的，只是由于制定《海商法》时我国实施计划经济，为了保护和发展我国航运业，沿海运输必须纳入国内水路货物运输体系调整。而现在我国市场经济大力发展，之前的壁垒已消失，因此《海商法》纳入沿海货物运输势在必行。但内河货物运输的立法模式，观点各异。

总的来说，制定《海商法》之初由于计划经济体制的限制，沿海、内河货物运输均在国内水路货物运输体系之中，由我国进行统一运价，统一调配[3]。但现今我国国内水路货物运输的运载量已远超过预期水平，然而在相关事故发生时却缺乏合适的法律对事故进行处理。正如学者在1936年美国《海上货物运输法》修改期间的评价：所谓的高效运输完善了国内水上货物运输，但不完善的法律却阻碍了行业的发展[4]，所以应当改变这一矛盾的局面。

二、国内水路货物运输立法模式简析

(一)《民法典》第三编及司法解释调整

《民法典》第三编第19章共23个条文调整水上货物运输。由于我国疆域广大，河流众多，通航情况复杂，内河船舶运输范围无法确定，有学者认为将内河运输归入《海商法》会使其体系复杂化，因此可以利用《民法典》第三编中的规定以及制定相关司法解释进行调整[5]。

但《民法典》第三编的内容已经成形，且第三编仅仅是规范运输合同的总体框架，所以此种模式面临的最大问题是第三编具体海商制度的缺失。首先，第三编缺乏基本主体的定义，不似《货规》中明确了承运人和托运人的概念。其次，就货物转运而言，《货规》中将承运人委托或转委托从事货物运输，接受转运货物的人明确为实际承运人，此概念与《海商法》关于实际承运人的概念基本一致，但是《民法典》中却并没有此概念。除此之外，合同编缺乏承运人责任期间、适航义务、合理绕航、运输单证等内容。具体制度的缺乏证实《民法典》并不能成为国内水路货物运输解决实际问题的基础。

英美法系中，法官运用司法解释造法需要具备正当性以及合法性，且需要受到先例的约束。我国作为成文法系国家，司法解释首先需要遵循法律的规定[6]。根据《立法法》第104条的规定，司法解释限于对原本存在但规定模糊的法条的解释，而不能创设不存在的法律规范。《立法法》第45条进一步明确了该点，司法解释不可能创设以上提及的《民法典》中未规定的众多缺失的制度，且众多的司法解释反而会破坏成文法的稳定性，造成法律信仰的缺失，动摇成文法国家的立法根基。因此，从根本来说此种立法模式并不适宜我国水路货物运输立法。

(二)制定单行法

有专家认为应制定专门的《国内水路货物运输法》，既能解决国内水路货物运输问题，包括与海连接的内河水域的货物运输及旅客运输问题，也能解决与《海商法》的衔接问题。《民法典》原则性的规定并不能解决国内水路货物运输中出现的具体问题，《海商法》的规定也没有消除国内水路运输和海上运输的差异，制定与《海商法》并行的《国内水上货物运输法》是体系发展的要求，也是维护海事司法统一的需要⑤。此外，由于航运大国诸如英国、美国等都有两套并行的规则，考虑到内河货物运输与海上货物运输具有本质的风险差异，二者采用的法律原则差异，两者无法实现在一部法律里面的结合。例如，《货规》中承运人的归责原则以及运输单证的内容就与《海商法》相去甚远，因此单行立法是最好的选择。

建议单行立法的观点是出于水路运输法制建设的体系性以及国内水路运输与远洋运输的差异性考虑，但很显然，单行立法需要面对漫长的时间、繁琐的程序，且目前《海商法》修改已经在讨论国内水路货物运输的并入问题，并做了许多努力，有了一定成果，若是此时再重新商讨制定一部单行法，该单行法出台之时的实效性有待商榷。其次，若参照《货规》和一般法律来制定《国内水路货物运输法》，其中只涉及了《海商法》第四章的问题，其他例如船舶碰撞、海难救助、油污损害等内容要么照搬《海商法》的内容并在此基础上稍作修改，要么交给《民法典》调整，前者由于相同内容的复制会造成立法资源的浪费和大量法条的重复，后者又回到了现今的国内水路货物运输合同缺少专门立法的现状。此外，目前《海商法》的修改方向为探寻远洋运输与国内水路货物运输的融合与协调，单行立法的模式又回到之前《货规》与《海商法》并立的局面，立法上并没有进步。因此，单行立法有非常大的局限性，并且此种立法模式在《海商法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)发布之后也逐渐被抛弃。

(三)纳入《海商法》由专节调整

我国立法之初参照苏联将沿海内河货物运输排除在《海商法》适用范围之外，但是早在1999年俄罗斯联邦会通过的《俄罗斯联邦商船航运法》已将沿海以及内河运输纳入了调整范围⑥。《海商法》起草之初的参考文本已经消失，且通过上文数据可以知道，现今国内水路货物运输体量庞大，虽然《民法典》等一般法律可以适用，但是缺乏直接调整的法律规定。长江航务管理局和长江海商法学会一直呼吁在《海商法》修改中增加“国内水路运输合同”章[7]。2017年，交通运输部等18个部门发布《关于进一步鼓励开展多式联运工作的通知》，强调大力发展集装箱多式联运，积极推广江海中转联运、江海直达运输模式。此外，上海自贸区开展“允许境外籍船舶从事沿海捎带业务”的政策，这些举动表明我国允许外资准入国内航运市场的限制会逐渐放宽。若将内河与海上运输置于两套完全不同的制度之中，则不利于对外开放。

目前，主张纳入《海商法》调整的立法模式有两种：一是国内水路货物运输合同作为《海商法》的专章调整，具体参考2018年11月《征求意见稿》；另一种将其作为《海商法》第四章的一个章节，参考《海商法(修改送审稿)》(以下简称《修改送审稿》)。

《征求意见稿》第五章共19条，详细规定了国际水路货物运输承运人、实际承运人、托运人、收货人、责任期间、适航义务、货物灭失、运输单证的内容，此外规定了大量的准用条款。采用专章体系的优点在于体系化的完整，但其缺点也是显而易见的。专章立法需要考虑体系上的一致性以及连贯性，单独成章实际上是将原《货规》的体系插入至《海商法》之中，扩展了原来《海商法》的内容，且专章中采用大量的准用性条款，章节体系中大量参考第四章的内容实际上并没有起到完善该章节的作用，反而加强了与准用章节之间的紧密联系，因此是否有必要在既存章节的基础上单独设立一章。学者主张的专章立法可以加强与船舶碰撞、船舶优先权等章节的连接的观点，放在专节立法中也可以实现，且体例更为简洁。

《修改送审稿》第四章国内水路货物运输内容共有12条，相较于《征求意见稿》，《修改送审稿》删除了与第四章前款内容重复的承运人、托运人等概念以及承运人的责任期间，并调整了条款顺序，突出了运输单证内容和承运人责任，将准用条款调整到整章的最后一条，按照运输单证、国内水路货物运输合同内容和承托双方的责任展开排列，逻辑更为清晰。其实《海商法》修订过程之中，第一稿形成的就是专节模式，后修改至专章，最后又改回专节的模式。可以看出经过长时间的研究之后，立法专家也认为专节的立法模式更加适合本次修法。专节修订的最大优点在于尽管引入了《货规》的内容，但是并入第四章之中作为独立小节调整，国内水路货物运输的内容不与第四章冲突。尽管专节立法仍然保留了准用性条款，但是该节的内容在第四章规制的范围之内，不存在章节内容单薄的问题。专节立法模式更为适合当前《海商法》与国内水路货物运输法律修改的方向。

三、专节调整需要考虑的问题

(一)明确《海商法》适用范围

将内河货物运输纳入《海商法》的首要分歧为对《海商法》法律名称中“海”字理解的差异。反对纳入的观点认为“海”字可以理解为包含沿海港口的运输、江海直达、海江直达运输，但是“内河”与“海”无任何关联关系，若要将内河货物运输纳入《海商法》，则需要修改《海商法》的名称。但是内河与海没有任何关系，若要纳入，则要修改《海商法》的名称。但是，“海”字不能只进行文义解释，它可以被解释为“与海相通的可航水域”。“与海相通的可航水域”最初来自美国的“navigable water”，美国早期在处理海事案件侵权案件中，由于缺乏确定海事管辖权的联邦法律，因此借鉴英国判例，将五大湖和内河水域完全排除在海事管辖之外[8]，随着判例的发展，法官逐渐并最终在Jackson v. The Steamboat Magnolia案⑦中将海事侵权管辖范围扩展到“与海相通的可航水域”。《俄罗斯商船航运法》以及我国台湾地区《海商法》⑧都将船舶海上航行的范围扩大到了“与海相通的可航水域”[9]13。并且《征求意见稿》第5.1条明确规定：“本章适用于中华人民共和国港口之间的水路货物运输合同，前款所称港口，是指海港及位于与海相通的可航水域的港口。”即使最新《修改意见稿》删除了该规定，本文以为后续修改中应当加入该规定，以此明确我国内河运输的适用范围。其实武汉海事法院成立之时该问题就已被提出[10]，不过之前内河运输有《货规》调整，就未深入研究。

“与海相同的可航水域”范围究竟该延展至什么程度呢？首先可以明确的是，完全被陆地包围的水域不是“与海相通的水域”，可通航水域应当是与干线有直接联系的水域，这种直接联系不仅仅是地理上的，更应当是可以作为商业链的联系[9]4，简单来说，对于长江干线之外的支流或联系不紧密的湖泊，可继续采用《民法典》第三编的规定。

(二)关于承运人责任基础的讨论

1893年，《哈特法》率先制定“承运人航行过失免责”制度[11]，后加拿大以《哈特法》为范本制定了1910《海上货物运输法》，《海牙规则》又以加拿大的《海上货物运输法》作为范本，美国《海上货物运输法》(1936COGSA)又借鉴了《海牙规则》的内容，至此一直保留着承运人航行过失免责制度[12]。我国借鉴《海牙规则》制定了承运人“不完全过失责任制”。而上文已经提到，国内水路货物运输承运人属于过错责任，责任基础的不同构成“双轨制”产生的重要原因。现在要消除“双轨制”，形成统一，必然会考虑到承运人责任基础的差异。现今可以考虑的承运人责任基础的形式只有三种：(1)保留海上货物与运输和内河货物运输原本的责任基础；(2)将国内水路货物运输的责任基础修改为不完全过失责任制；(3)将《海商法》的不完全过失责任制修改为完全过失责任制，与铁路、公路责任基础一致。有观点认为第二种会极大地损害货方的利益，导致国内承运人放弃水路货物运输方式，从而投向铁路以及公路运输；也有认为第三种方式极大地动摇了《海商法》的责任基础根基，脱离国际公约的规定。

“承运人航行过失免责”是美国本土发展出来的制度，有着美国习惯法的烙印，而后发展至全球，此制度有其先进性，但目前来看，该制度已落后于时代。《哈特法》制定背景是承运人滥用合同自由，当时航运大国英国处于主导地位，为了保护美国托运人的利益，从而制定了严格的承运人责任，并赋予了相应的免责条款，该条款出于美国自身的航海风险和利益考虑。值得思考的是，美国1999年《海上货物运输法》(1999COGSA)明确取消了船长、船员、引航员或海运承运人的受雇人员在驾驶和管理船舶过失免责的事项[13]。该条是美国《海上货物运输法》(1999COGSA)中修改最为明显的一条，此为美国航运市场发展的一个标准。随着航海技术的发展，许多不可控的海上风险已经可以通过技术手段进行规避，过度地保护承运人并不符合当前航运业的发展。国际公约的发展也表明了对托运人的保护逐渐变多，从《汉堡规则》到《鹿特丹规则》逐渐在加重承运人责任，取消承运人的航行过失。尽管1999年美国海商法协会在修订1936COGSA时指出：“别的国家向国际公约趋同的时候，美国却要背离国际公约的规定”[14]，但是现在看来，国际公约的规定却与美国的规定趋于一致，可以说美国在航运立法上又一次引领着国际法的走向。

基于我国国情，第一种方案更为适合我国。尽管航海过失免责面临着被取消的大趋势，但若取消则会极大地挫伤航运企业的能动力，对发展“长江经济带”和“一带一路”倡议没有好处。若在国内水路货物运输中加入航行过失免责，不免与国际航运立法发展相背离，且对托运人不利，也会挫伤我国沿海、内河航运企业的积极性。因此，从长远的角度看，我国未来必定与最新国际公约趋同，但是现在首先需要根据国情保留原来的责任基础，并不适合做很大的修改。

(三)运输单证的差异

运输单证的差异是形成水运“双轨制”的另一重要原因，国内水路货物运输中采用的单证为不具备物权凭证功能的海运单。而国际海上货物运输中采用的是应托运人要求签发的具有物权凭证功能的提单。有观点认为提单出现至今，物权凭证功能争议以及无单放货争议一直未曾消减，如果引入提单，会把这些未解决的问题引入[15]。并且，国内运输航程较短，周转速度快，甚至快于提单的流转速度，如果采用提单，会造成“货等单”。此类观点认为海运单具有灵活性以及安全性，一定程度减少了无单放货的风险，这种单证在货物运输之中也逐渐被推广，被银行所接受，海运单是未来发展的趋势。

但提单独有的物权凭证功能海运单是无法代替的。尽管海运单逐渐在短程运输中被接受，但是银行不会将其作为物权凭证进行权利质押从而保障自己的收款权，海运单无法发挥融资的作用，随着“一带一路”是否制定铁路提单被热议，现在若否定提单的作用，则将使得我国货物运输呈现一片混乱。提单由习惯发展而来，尽管有其瑕疵，但不会轻易被废除。至于国内水路货物运输中是否应当采用提单，出于融资以及扩大国内水路货物运输的市场而言是有必要的，毕竟提单是应托运人的请求签发的，国内水路货物运输托运人有权选择要求承运人签发提单或者海运单，《海商法》修改中可仍保留强制签发海运单的义务，但是承运人可以应托运人的要求签发有物权凭证功能的提单，一旦托运人提出此项要求，承运人被要求强制签发的海运单效力则不如提单，国内水路货物运输的货物权属依据提单确定。

除以上论及之外，国内水路货物运输以及国际海上货物运输在责任限额、赔偿责任限制等方面也有差异，本文不一一叙述。国内水路货物运输与远洋运输之间的各种差异造成了两者之间的不兼容，但是我国水上货物运输属于统一的体系，具体规定不同的原因在于制定法律最初的现实情况的差异，待现实差异壁垒消除，二者自然要回归到同一处，由同一部法律进行调整。

四、结论

我国国内水路货物运输目前在船舶数量、吨位、以及净载重量方面都要远远高于远洋运输，“长江经济带”战略以及“一带一路”倡议实施后的发展也必将进一步加大国内水路运输和远洋运输的货物吞吐量差异。然而远洋运输却有《海商法》进行规制，国内水路货物运输却缺乏合适的法律调整。因此，2017年《海商法》修法工作启动以来，国内水路货物运输的立法模式被广泛讨论。本文在分析目前主流的三种立法观点后认为应当将国内水路货物运输纳入《海商法》作为第四章专节调整，以协调国内水路货物运输和远洋运输法律体系，最好地实现二者衔接。鉴于法律的修改不仅面临学理的探讨，更应当接受实践经验形成的惯例，尤其是像国际航运这样实践性非常强的行业，惯例很大程度上引导了立法的走向。因此，对于统一两个体系中会出现的具体问题，除了应加强理论上的指导，还应当在实践中总结经验进行调整。

注释：

① 《海商法》第2条第2款:“本法第四章海上货物运输合同的规定，不适用于中华人民共和国港口之间的海上货物运输。”

② 中华人民共和国交通运输部.《2020交通运输行业发展统计公报》[2021年5月30日]. https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/zhghs/202105/t20210517_3593412.html。

③ 包括：2014年9月《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》；2016年9月《长江经济带发展规划纲要》；2017年4月18日《交通运输部关于推进特定航线江海直达运输发展的意见》等。

④ 包括:《水上货物运输规则》《水路货物运输管理规则》《国内水路集装箱货物运输规则》《水路货物滚装运输规则》《船舶无法交付货物处理试行办法》《关于沿海航线蜜蜂运输的几项规定》等.转自侯伟：关于将内河货物运输纳入《海商法》调整范围的立法建议[J]. 中国海商法研究, 2017, 28(3): 12。

⑤ 摘自王海明先生对《海商法(修改建议稿)》的反馈意见。

⑥ 《The Merchant Shipping Code of the Russian Federation》Article 3 Scope of application of regulations set out in the Code 1. The regulations set out in this Code shall apply to: seagoing vessels when on sea routes, as well as on internal waters, unless otherwise is stipulated by an international treaty of the Russian Federation or by law; vessels of internal waters navigation, as well as those of mixed

navigation(river-sea) when sailing on sea routes, as well as on internal waterways and carrying cargoes, passengers and their luggage a call at a foreign seaport, during a salvage operation or a collision with a sea-going vessel.

⑦ See Jackson v. The Steamboat Magnolia, 61 U.S. (20 How.) 296 (1857).

⑧ 我国台湾地区《海商法》第1章(通则)第1条：“本法所称船舶，为在海上航行，或与海相通的可航水域或水面航行的水上移动装置”。