分权、共治：基础教育治理现代化的现实路径——基于对有关教育局及学校360度管理诊断的分析①

楚 江 亭

(北京师范大学 教育学部，北京 100875)

近年来，基础教育治理现代化不仅成为我国教育改革与发展的重要主题，而且也成为学校管理领域的政策话语和学术研究的热点。自2014年全国教育工作会议将“加快推进教育治理体系和治理能力现代化”确定为深化教育领域综合改革的战略目标之后，2017年中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于深化教育体制机制改革的意见》，并指出要逐步形成更加完善的“政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进”的基础教育治理新格局。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中国教育现代化2035》再次明确提出深入推进基础教育治理现代化，包括提高学校自主管理能力、完善学校治理结构、推动社会参与学校治理常态化、建立健全社会参与评价监管机制，等等。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《加快推进教育现代化实施方案(2018～2022年)》再次强调深化简政放权、放管结合、优化服务改革，推进政府职能转变，促进基础教育治理现代化。无疑，通过重构政府、学校、社会之间的新型关系，使教育机构设置更加科学、办学活力充分发挥，不仅对于人才培养、教育质量提升，而且对于社会发展、民族进步等，均具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

一、基础教育治理现代化涵义解析

深刻理解基础教育治理现代化，首先需要明确“治理”“现代化”概念的确切涵义。

治理(governance)，原本是整治、调理的意思，后引申为引导、整顿、协作等，在传统上其主要用于公共管理和国家政治活动中。1989年，世界银行等国际组织首次使用“治理”来代替“政治改革”，之后其应用范围逐渐扩大到经济、社会及教育领域。治理理论的主要创始人詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或在相互竞争的利益之间需要调解时，才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序[1]。另一位学者格里·斯托克也指出：“治理的本质在于它所侧重的运行机制并不依靠政府的权威和制裁…… 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。”[2]国内有学者认为：“官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的在各种不同的制度关系中运用权力去引导、要求和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[3]尽管这一概念的内涵，目前学术界并未达成共识，但公认的、权威的解释是全球治理委员会的界定，即治理是机构和个人管理共同事务的诸多方式的总和，它使冲突或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程，既包括要求人们服从的正式制度和规则，也包括各种非正式制度的安排[4]。可见，治理是与制度、共同参与等密切联系在一起的，作为一种对共同事务的管理和对各种利益的调和，治理内在地隐含着制度性、参与性和协商性，其基本特征包括：治理既是一整套规则，也是一种活动、一个过程；治理过程的基础不是控制而是参与、协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门[5]；治理不仅是一种正式制度，还包括非正式制度，以及各个主体之间持续的互动、影响等。

现代化是指传统社会向现代社会转型发展的过程，其涉及人类生活各方面的深刻变革，不仅包含社会制度变迁、物质及文化产品丰富，也包括人的行为方式、精神品质等的深层改变。在整个社会走向现代化的过程中，最重要、最核心的是人的现代化，尽管人的现代化常常是缓慢、深层次的。现代化理论的创始人之一、哈佛大学教授阿列克斯·英克尔斯指出，“现代化必须以人为核心……必须要求公民具备某种品质、态度、价值观念、习惯和意向等，如果掌握和运用先进制度的人本身在心理、思想、态度和行为上还没有经历一场向现代性的转变，那么，失败和畸形发展是不可避免的。只有国民在心理和行为上都发生了转变，形成了现代人格……这个社会才能称作是真正的现代社会。”[6]可见，人的现代化既是现代化的基本表征和必要条件，也是现代化的出发点和根本归宿。概括国内外相关研究，现代化主要指人的生产、生活方式和观念、思维、交往等从传统转向现代的过程，既包括社会转型、社会结构体系协调发展、经济发展及科技创新等，也涵盖人性的解放、社会文明进步、人的素质与能力全面提升，等等。

综合上述分析，基础教育治理现代化就是基于一定的制度与规则，相关利益群体共同参与、相互制衡，从而逐步达到实现中小学育人目标的过程。基础教育治理现代化不再是传统意义上单一的一元主体的管理，或自上而下的科层制管理，而是强调多元利益群体的参与、相互制约与齐抓共管，其是基础教育发展理念、体系与制度、发展方式等全方位的转变。从一定意义上可以说，基础教育治理现代化是当代政府、学校及社会关系的重建，是新时代学校组织发展、育人方式的重新建构，其主要特征包括：制度化、民主化、协同化、高效化。分析传统基础教育管理与治理现代化的区别，可以发现：传统管理的主体是一元的，治理现代化的主体是多元的；传统管理是垂直的，治理现代化是扁平化的；传统管理通常是人治的，治理现代化是基于法治基础的；传统管理常常是单向度的，治理现代化是体系化、互动式的；传统管理体系是按照职权进行的科层分工，而治理现代化体系则是所有利益相关者在法律制度基础上的分工与合作；传统管理的方式是控制、命令、服从和执行，而治理现代化的方式则是协商、制衡、协调和互动。

二、基础教育治理现代化的内外部环境分析

伴随我国教育管理体制改革、管办评分离的深入推进，近几年来，各地教育行政管理部门都进行了不少学校综合治理方面的探索，也涌现了一批卓有成效的教育改革示范区和示范校。从一些示范校的改革状况来看，这些学校不仅在管理实践中成立了由学校领导、教师、学生、家长、社区代表等共同组成的校务委员会，初步构建了多元参与的学校管理体制机制，且各项工作如高效课堂建设、教师专业成长、学校文化建设等也开展得卓有成效。但是，在改革探索的过程中，我们通过调研也发现了一些共性的问题，概括起来主要有：教育行政部门越位、缺位和错位问题依然存在；学校办学自主权严重不足，内部治理结构残缺不全；教育中介组织的发展缓慢，独立性、专业性有待加强；等等。

(一)教育行政部门越位、缺位和错位问题

翻看近年来的报纸、媒体新闻，可以看到学校教育中因为招生、学籍、教师权益以及师生矛盾、体育锻炼产生安全事故等，进行行政诉讼、打官司、行政复议的案例依然不少，尽管造成这些问题的原因很多，但其中突出的问题之一就是政府与学校职能定位不清、二者法律地位模糊，由此造成相当一部分案件难以断案[7]。由于长期以来受计划经济体制的影响，政府实行集中管理，身兼管理者、办学者和评价者于一身，造成权责界限不明、管办评不分。我们在调研中听到抱怨最多的是：一些地方教育行政部门热衷于行使权力，承担责任却不足，出现了教育行政机关权力部门化、部门权力利益化等非正常现象，严重损害了政府在人民群众中的公共形象。在对学校的管理上，一些地方教育行政部门过于直接和微观，事无巨细地要求、检查和指导，行政检查或教育督导事项也过多、过细、过频、过密，办事程序也往往繁琐、缓慢，不同政府部门安排的事情又往往交叉、重叠。个别地方教育行政部门在对学校的管理上还存在“拍脑袋决策”及主观、随意现象，想什么时间检查就什么时候检查，想考核什么就考核什么，不能依据国家制定的法律及法规所规定的条件、内容、方式等有序开展行政管理活动。由此，不仅导致政府的教育行政职能错位、越位和缺位，出现权限范围内与权限范围外的角色定位偏差、职能混淆、主要角色与次要角色偏离等问题，而且造成教育行政部门“胡子眉毛一把抓”、负担过重以及决策失误、工作效率低下等问题。

(二)社会中介组织发展缓慢，独立性、专业化有待加强

伴随政府大力推进教育管办评分离改革以来，社会中介组织取得了一定程度的发展，它们承接了学校教育评估、教育机构决策咨询、学校网络在线服务等，但从目前有关教育中介组织、地方教育行政部门及学校的反映来看，不仅主要做教育业务的社会中介组织的数量有限，具有一定品牌、独立性、专业化的更少，而且其服务质量、被认可程度等也存在不少问题。造成这些问题的原因主要有：

第一，政府管理过严，进入资质要求过高。如2016年修订的《社会团体登记管理条例》规定：“全国性的社会团体，由国务院登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。”[8]由于受登记部门和业务部门双重管理的影响，不少成立社会中介组织的申请难以完成首要的登记备案手续。

第二，专业化程度不高。由于政府没有出台必要的行业标准，不少从业人员专业不对口、学历层次低，致使不少社会中介组织做出的评估、决策咨询等缺乏学术性、专业化，导致认可度低、组织发展缓慢。

第三，公信力缺乏。一些社会中介组织是由政府出资或依附于某一级政府的下属机构，甚至有些中介组织的经费直接来源于政府，加上不少学校的办学信息公开程度有限，致使这些社会中介组织做出的咨询、评价等得不到有关群体的认可。

除此之外，受功利化的影响，一些社会中介组织仅注重学生考试成绩，忽视学校课程改革及精神文化建设，仅看重个别学生竞赛得奖、看不到全体学生个性发展，仅了解自上而下的学校管理，不熟悉多元共治的学校治理，致使做出的结论误导教育教学，束缚了学校的发展。

(三)学校缺乏办学自主权、内部治理结构残缺不全

伴随现代学校制度建设、新课程改革的深入推进，各地学校均做了不同程度的改革探索，办学活力也得到了一定程度的提升。但是，学校要自主进行基于学校发展的校本改革，就会发现在一些重大事项的决策上，如学校的财产权、人事任免权、教师聘任与解聘权等，仍然掌握在教育行政部门手中。政府对财务、编制等实施统一管理，且规定和实施对学校的各种考核与评价，管理的事项多且细，学校想要开展的高效课堂建设、国家课程校本化实施、校园特色文化建设等，也往往因为没有自主空间和时间而作罢。

就校长负责制而言，虽然各地教育局都在落实有关政策、探索尝试，但由于种种原因，一些地方的校长还不能按照自己的办学理念以及学校已有的发展规划等来组建领导班子，校长的考核、任命、提拔等均由政府来决定(甚至一些县高中校长的任命权归市委组织部管)，这就导致校长缺乏办学主体性、自主性，不能充分发挥学校自身教育教学的优势和长处，校长的时间、精力绝大部分都用在了应对上级的各种检查、评估以及处理摊派下来的各种任务上。调研中校长们反映，在日常的学校生活中，需要完成的事情多且杂，他们早到晚归，既忙又累，所谓“两眼一睁、忙到熄灯，忙的是什么？谁也说不清”，他们也经常思考并多次尝试深化学校某一领域的改革，如进行基于高效课堂模式改革的师资队伍建设，或通过单元整合的校本教研促进年轻教师成长，抑或进行“儿童视角”的班级文化建设等学校管理中最该抓的核心业务，但往往因为忙得没有时间和精力，也缺少做事的“空间”而无法开展下去。

在对校长的个别访谈中，校长们反映强烈的有干部选用权、员工报酬分配权、教师招聘权、教师解聘权等几个方面。一些地方的校长缺乏对副校级干部的推荐任用权(个别地方的校长甚至没有中层干部的选拔任用权)，导致他们积极性不高、执行力不强。依据目前有关的绩效工资制度，学校能够自主决定报酬的比例很低，导致不少教师不愿意当班主任或担任毕业班的教学工作(需要付出的更多)。一些学校发现的好教师因为没有相应的权力而不能招录进来，而达不到教育教学要求、多次被批评教育也没有任何改变的“问题教师”又无法解聘。还有一些校长反映，教育行政部门在教育教学方法上也包揽过多，如由教育局统一引进并推广到各个学校的所谓“先进教学模式”，不考虑学校的差异、学科的不同，学校几乎没有自主改革课程和课堂教学的余地。

从学校内部管理看，很多学校的管理构架依然是传统的科层制，这种封闭型、自上而下的管理体制往往滋生官僚主义、形式主义、等级制、压制师生创新等问题，且常常因为管理层级过多、信息不能迅速传递，致使腐败产生且工作效率低下，等等。一些学校还没有建立起由学校领导、教师、学生、家长、社区代表等共同组成的校务委员会，也没有组建起主要由不同群体教师组成的学术委员会以及主要由教师和家长组成的教师家长委员会等机构。有些学校尽管有上述机构，但由于没有分权，实际上却是形同虚设、空有其名，各个利益群体的知情权、参与权等均不能得到有效的落实与保障。教师们反映最多的是：教育行政部门及学校形式主义的检查教案、教学反思，现在的学生不好管也不敢管，没有机会参与学校管理等，突出的问题是教师缺乏教学自主权，在工作中教师专业能力没有得到提升。

三、基础教育治理现代化的现实路径

要深入推进基础教育治理现代化建设，就需要各个主体在法律的框架下各司其职、鼎力合作，不仅清晰自身定位、恪守各自职责、明确职能边界，同时也需要各方齐心协力、密切配合，并不断优化结构、调整职能，共同促进学校教育目的的实现。考虑到教育领域推进管办评分离改革已近十年但仍未取得实质性进展的现状，迫切需要厘清政府、学校和社会中介组织等多元治理主体之间的权责关系、任务责任，并在此基础上真正促进学校的内涵发展。

(一)政府恪守职能边界，进一步简政放权

西方发达国家的教育治理经历了“政府垄断”“市场选择”“社会多方参与、合作治理”的历程，其经验可概括为：通过制度、规则设计和体制机制改革来调整政府、学校和社会之间的关系，以实现学校办学的主体性，最大限度地调动利益相关者的积极性，达到更好育人的学校教育目的[9]。由此，就要求政府树立多元共治的新理念，按照法律法规的有关程序，把教育教学专业的事情交给学校，把评价咨询等业务交给社会，集中精力做好顶层的各项制度设计、教育战略规划和有关教育标准制定等，从“家长”的角色转变为“合伙人”的角色，从直接管理者、办学者、监督者和评价者转向宏观调控者、服务者和间接管理者。

从权力的角度而言，就是政府要做好“确权”和“放权”。确权就是明确政府和各级教育行政部门的权力清单、责任清单和负面清单，因为对于政府而言，法无授权不可为，而对于公民而言，则是法无禁止即自由。中央政府应主要负责教育的“顶层设计”，省级教育行政部门负责教育的统筹，基层教育行政部门负责有关教育政策的落实，确保各尽其职以及相互之间协调配合。放权就是把政府不该管、管不好的事情交给学校和社会中介组织，并明晰边界及机构职能，以法律法规的形式明确规定，以此改变以往管理方式，减少不必要的验收、检查、评比、指导等活动，给学校留出自主办学的空间。

(二)大力培育社会中介组织

推进基础教育治理现代化，不仅需要改变教育行政部门管理中存在的越位、缺位和错位问题，还需要大力培育、支持社会中介组织的发展，不断提高其独立性、专业性。这是因为，学校能不能办好、有没有发展活力和后劲，还取决于是否能够充分调动社会力量(也称第三方力量)、能否促进资源优化配置进入学校领域。由此，就要求政府既要按照法律、法规所规定的有关内容及程序对社会中介组织的资质、独立性、专业性等进行认定，设置一定的入门标准及条件，又要对其组织建设以及提供服务的专业性和公信力等进行全方位的监管和教育，并通过引入必要的市场竞争机制，既发挥这些组织的作用，又促进整个行业的长远发展。

(三)落实办学自主权，校内构建扁平化、分权制管理体制

基础教育治理现代化的重点是落实学校办学自主权，让每所学校都成为“自组织学校”，逐步构建起“依法办学、民主参与、社会协同”的学校治理新体系。学校治理现代化体系不仅包括办学体制、投入制度、社会参与制度等外部制度体系，也包括学校管理制度、教学管理制度、教师考核评价制度等内部制度体系，中心是增强学校的自主办学能力，让教育家办学，学校实施分权化管理，让教师拥有教学自主权，让学生能够自主、探索、全面发展。

结合几年来的调研，我们感到，深入进行学校治理现代化建设，学校内部需要重点开展如下几个方面的工作：

第一，为提高科学决策能力、促进校务管理沟通与合作，应尽快完善中小学校长负责制。因为仍有一些地方的校长无法按照自己的办学理念、学校发展规划等组建校务委员会及相应的行政班子，也无法在学校教育教学已有经验的基础上创新性地实施高效课堂改革、校本教研探索、国家课程校本化实施等学校管理工作中最核心的业务工作。

第二，为健全学校内部治理结构，应成立由学校领导、教师、学生、家长、社区、专家代表等共同组成的校务委员会，且校务委员会应由校长主持，其主要职能包括：修订学校章程、审议学校发展规划、决定学校各种规章制度、审议学校与外界的合作、决定学校的预算和决算等，在法律法规规定的前提下批准投资、合作办学等。校务委员会一般采取审议制，当无法达成一致意见时，校长具有最终决定权，责任由校长承担。

第三，学校应逐步建立起分权制、制衡型的治理结构。学校的教职工代表大会、校务委员会、党总支、学术委员会、学生会、教师家长委员会等组织，共同组成学校的权力机构。各治理主体既分别决策所管辖的有关事项，又定期不定期地共同协商相关主题，制衡各主体权力，由此不仅减少各治理主体的决策失误，且避免某一治理主体的权力过大、权力膨胀等问题。

第四，真正把学校章程的制定与实施落到实处。基于章程是学校运行的“法律”，是促进学校日常管理规范化、约束各方权力、解决学校中出现问题、减少管理过程随意性的依据与关键，因此，要提升学校治理能力，就必须克服以往对学校章程不够重视、制定过程走过场、教师参与表面化、缺少多元群体达成共识、学校日常工作与章程无关等问题。学校管理者应有清醒的认识和充分的思想准备，应深入分析原因，集各个群体之智慧，在原有章程(学校基本都有)的基础上，对重点条款进行修改、完善。要深刻认识到，制定和落实学校章程绝非仅仅为了应对上级检查，也不是制成一个完美的学校治理文本，更不是所谓“章程章程、成册装订”或“章程规章、放在柜中”，而是为真正改善学校管理、提升学校办学质量、促进师生自主发展而进行的学校治理工作的重要组成部分，学校要依此不断优化管理机制、畅通参与渠道、完善权责匹配，对学校各方面的工作进行规范及权衡。

第五，学校还应逐步构建起扁平化、分布式、制衡型的管理机制。各学校应结合实际，逐步减少学校的管理层级，如副校级干部直接兼学部(年级)主任或中层部门负责人等，由此减少管理过程中的信息衰减，使自下而上的师生声音能够迅速被校务委员会了解到，同时也使自上而下的政策、措施等能够尽快抵达全体教师和学生。学校的学部(年级)、部门也应按照扁平化的要求，设计各自的内部组织结构，避免过多的管理层级。学校与学部(年级)、部门实行分权和分责的管理机制，在课程、教学、科研、人事等方面明确不同层级的责任，同时赋予相应的权力。学校内部所有的权力均应受到制衡，不仅学校治理主体之间需要相互制约，管理机构内部各岗位、各领域均要有明确的制约机制。

第六，学校应坚持教代会讨论审定学校重大方针、政策的民主决策机制，对关系到学校未来发展和教职工权益的重大问题，包括发展战略规划、职称评聘、人事聘任、工资分配、招生等，必须经教代会审议通过后方能实施。同时，建议学校设立学术委员会，负责教师职称评定、续聘及优秀教师评选等工作。为保证学校行政工作与学术工作沟通顺畅，学术委员会应派代表列席校务会议，在特殊情况下，如果校长认为学术委员会决策存在明显问题，可通过校务委员会审议，对学术委员会的决定提出重新审定的提议。对事关学生利益的事情，如有关教学规章制度、评优评奖、食堂饭菜质量等，学校应通过学生会、年级、班级等途径广泛征求学生意见，定期召开学代会，对所有提案相关方面应做出明确答复。为进一步加强家校合作，建议学校原本成立的“家长委员会”改为“教师家长委员会”，成员由相关方面推选的教师、家长代表组成，既承担学生教育有关事项的沟通协作，又对学校管理、制度规章、教育教学、班级管理等提出相关建议。

第七，课程、教学、校园文化是学校治理的重点领域，校长、校务委员会应把主要精力放在该领域，大家应不断学习、深入思考、定期研讨，大胆尝试国家课程校本化实施、课堂教学改革，探索校园文化建设等。校长应通过有关教研机构和学科组，明确学校教育教学的价值追求和基本原则，与他们共同研制有关的课程方案、教学评价指标、文化建设规划等，鼓励各学科选用适合学科特点的教学方法，倡导百花齐放，允许教师进行教学模式改革和自主探索，鼓励个体创新、集体研讨，从而共同进步。

第八，学校治理现代化建设还要求学校逐步建立并实行教职员工与各个机构双向选择的聘任机制，如校长、校务委员会可通过确定学部(年级)、部门等机构的编制及相应的薪酬总量，规定双向选择的有关制度、方式方法等，逐步实现全体教职员工的双向选择，以期达到人职匹配、充分发挥每一个人兴趣及专长的治理目的。

总之，基础教育治理现代化是一项系统工程，不仅需要政府、学校、社会中介组织各司其职、相互配合，形成必要的合作机制，而且需要学校自身加大改革力度，推进学校内部管理的规范化、法制化和科学化，由此调动学校师生员工的主体性、自主性，不仅促进师生的自我实现，而且真正提升人才培养质量。

注释：

①近五年来，笔者带领北京师范大学15位教授、30余位博士及硕士研究生、25位全国名校校长、30余位全国名师等，在北京市石景山区和门头沟区、安徽省铜陵市、河南省洛阳市和周口市、山东省德州市及夏津县、陕西省西安市、辽宁省沈阳市、新疆阿克苏地区沙雅县等地进行“围绕课堂教学改革的新主体教育实验”。期间，我们对上述市(县)教育局30余位相关领导及50余所中小学的校长、中层干部、教师、学生、家长等进行了360度全方位管理诊断，研究方法包括问卷调查、结构化集体座谈及个别访谈等，主要内容包括教育局的角色及职能、督导作用发挥状况、教育局与学校的关系、社会中介组织状况、学校办学自主权、学校管理构架、学校章程及现代学校制度建设、教师专业发展等。