以党的政治建设优化税收治理的逻辑理路——兼论统筹推进税务四合与税务领导力变革的思考

沈 建 波

(1.国家税务总局党校 习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心，江苏 扬州 225007; 2.武汉工商学院 管理学院，湖北 武汉 430065)

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。”[1]习近平总书记指出，深化党和国家机构改革的重要目的，是解决党和国家机构设置和职能配置中存在的“突出矛盾和问题”“一些深层次体制难题”，构建优化协同高效的党和国家机构职能体系，助推国家治理现代化[2]。“税务四合”既是提升税务领导力的迫切需要，也是推进税收治理现代化的客观要求，有利于加强税务系统党的政治建设，强化党对税收工作的集中统一领导；而以党的政治建设为统领，又有利于提升税务领导力，可以更好地将党的领导优势转化为税收治理效能，为实现税收治理体系和治理能力现代化提供坚强政治保证。

一、党的政治建设：加快实现税收治理现代化的重要政治保证

坚持和加强党的政治建设是实现税务四合的前提保障，而实现税务四合是推进税收治理现代化的必由之路。党的政治建设是否坚强有力，决定着推动税务四合的方向和效果，如果党的政治建设缺失，税务四合将难以聚合力量，也就好比“无根之水、无本之木”。税务四合，以事合、人合为基础，推进力合、心合，使之从“物理合并”到“化学反应”。习近平总书记强调：“要以坚持和加强党的全面领导为统领，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来、把加强党的长期执政能力建设同提高国家治理水平有机统一起来，继续巩固机构改革成果。”[3]事物的发展必须经过从“量变”到“质变”循环往复的过程，而实现税务四合也必须经过从“物理反应”到“化学反应”的深度融合过程。要真正催生“化学反应”，实现“力合”“心合”，探讨在提升税务领导力过程中“税务四合”的理论逻辑与实践逻辑，就必须深化对税务四合的理性认同与行动自觉。

加强税务系统党的政治建设是推进税收治理变革的必然要求，更是加快实现税收治理体系和治理能力现代化的重要政治保证。税务四合是顺应税收治理变革新的实践范式，是税收职能得以实现的基础和保障，直接关系到税收治理效能或目标能否实现，对于有效调控改革冲突和破解发展困境发挥着体制支撑和保障作用。税务四合是对税务领导力的“一次大考”，对于加强税务系统党的领导力而言，税务四合无论是基于组织目标的定位或税收职能的调整，都必须服务或服从于党的领导，切实把党的政治建设扩展到税收改革的各领域、各环节、各方面，而不仅仅局限于“事合、人合、力合、心合”的某一个方面。因此，税务系统党的政治建设发挥着“导航仪”与“聚合器”的功能和作用，既为税务四合指明方向，也最大程度上聚合发展力量，鲜明地体现了党对税收工作的全面领导，是一种超越于改革实践之上的政治责任与使命，贯穿于推动税收治理实践的始终，以其内蕴强大的税务领导力推动税收治理现代化向纵深发展。

税务四合与税务领导力的相通之处在于二者均聚焦税收之治的整合力与方向力，其主要矛盾在于是否能发挥党的政治建设在实现组织目标和提升治理效能中的重要作用，使之成为实现税收现代化的坚实的政治保障。推动税务四合的关键在于逐层递进地将各种改革的“因变量”转化为推动发展的“矢变量”，彰显税务领导力在推进行政体制变革中的重要性，亦即提升党的政治建设在规范税务四合与税务领导力建设方面的有效性。简言之，加强税务系统党的政治建设，就是针对税务四合的实践提升税务领导力的问题，不断提升治理能力和领导水平。税务四合应当遵循优化整体联动、逐层递进等原则，增强税务领导力是促进税务四合的根本遵循，即要坚持党对实现税收治理现代化的全面领导，把党的政治建设与组织建设相结合、领导方式同领导体制改革相结合，形成“事合→人合→力合→心合”逐层递进与转化的实践共同体。实现税务四合，可以充分发挥税务系统垂直管理的行政体制优势，有力推动党的领导体制与税收管理体制深度融合，这与新时代税务机关的固有政治属性与政治定位高度契合。

二、党的集中统一领导：提升税务领导力的固本之策

党的集中统一领导是我们党在推动国家治理变革中的显著优势。党的十八大以来，税收治理变革稳步推进，税务领导力显著增强，加强党对税收工作的集中统一领导，不仅可以改善党的领导体制和领导方式，而且可以健全税收治理体系、提升税务领导力，这也是推进税收事业高质量发展不可或缺的重要内容。新的时代，推进税收治理现代化面临诸多发展机遇，但困难和挑战却依然只增不减，加强党对税收工作的集中统一领导是有效应对税收治理变革中的重大风险、重大矛盾、重大阻力和重大挑战的根本保证，是践行新时代税收使命的本质要求。

税务领导力建设与税收治理能力现代化呈正相关，应在把握其内在关系的前提下把握大势，顺势而为。因此，只有把加强税务领导力建设融入到税收治理实践中去，促进税收治理能力和治理效能全方位提升，这样才能兴税强税。毋庸置疑，改革开放以来我国全面深化税收制度改革平稳有序推进，较好地适应了社会主义市场经济体制的发展要求，这一切都离不开党对税收工作的集中统一领导。1984年税制改革，其主要内容是普遍推行国营企业“利改税”和全面改革工商税收制度，以适应发展有计划社会主义商品经济的要求；1994年税制改革，其主要内容是全面改革工商税收制度，以适应建立社会主义市场经济体制的要求；2015年税制改革，其主要内容是深化国税、地税征管体制改革，以转变税收征管方式提高税收征管效能；2018年税制改革，其主要内容是统筹国税、地税征管体制改革和税务机构改革，以构建现代税收征管体制，促进税收治理体系现代化。每一次税收制度改革的深化，无不体现了党的领导在引领和推动税收治理变革中发挥的巨大作用。

党的集中统一领导是提升税务领导力的固本之策。虽然税收问题绝大多数涉及经济领域，但税收的政治属性却更为重要。从税收所涵盖的税制、税种、税基、税率等方方面面来看，它既涉及到治国安邦的经济基础，也涉及到国家与人民的根本利益。习近平总书记指出：“政府要有税收。政府必须提供外部性强的公共服务、基础设施。政府做这些事的钱从哪里来？主要是税收。政府可以发债，但也不能发过了头。如果经济增长速度挺高，但政府没有税收，没有钱干政府要干的事，民生和公共服务无从改善，社会也难以和谐稳定。”[4]当前，经济社会发展的下行压力增大，各种潜在的不确定性因素明显增多，要“更加自觉地防范各种风险，坚决战胜一切在政治、经济、文化、社会等领域和自然界出现的困难和挑战”[5]。税收治理现代化必须坚持政治的考量，税务领导力直接决定了税务四合的站位高度，如果短视地将税务机构改革或者完成税收任务作为努力的方向，很可能会削弱税务系统党的领导力。只有从战略高度充分认识当前经济社会发展中潜在的税收风险，把握当前税收治理变革的阶段性特征，才能为税收治理现代化建设赢得机遇、谋求发展。

三、正风肃纪：为实现税务四合提供坚强纪律保障

坚定不移正风肃纪是推动税务系统全面从严治党的重要保障，也是实现税收现代化的必然遵循。在新时期、新形势下，税收治理变革面临着前所未有的机遇与挑战，这就必然要求从严治税、从严治党。基于当前经济社会发展形势，促进税务四合要在治理实践中不断突出正风肃纪的重要作用，一方面这是实现税务四合的内在要求，另一方面也是从客观上推动依法治税和依规治党的有机统一，因此，要把“严”的总基调长期坚持下去。广大税务系统党员干部要注重提高政治能力、牢固树立政治理想、正确把握政治方向、坚定站稳政治立场、严格遵守政治纪律，加强政治历练，积累政治经验，自觉把讲政治贯穿于党性锻炼全过程，使自己的政治能力与担任的领导职位相匹配，有力推动“事合”“人合”。新形势下，推动兴税强税要以党的纪律建设为保障，抓住关键带动全局，把正风肃纪的主基调坚持下去，坚决反对形式主义、官僚主义，全面推动“权为民所用、利为民所谋”的公仆意识走实走心，真正实现“力合”“心合”。

正风肃纪，坚持把纪律和规矩挺在前面。正风肃纪对于“税务四合”而言，就像给税收治理加上了一道“铁箍”，使之朝着既定的方向前行，而非任其随意发展。推动税务四合须始终将纪律建设摆在更加突出的位置，把纪律挺在前面，不断提升党员干部的纪律、规矩意识；综合运用监督执纪“四种形态”抓早抓小，惩前毖后、治病救人；不断完善党内法规制度体系，通过监督执纪问责，形成有力震慑。只有不断强化纪律和规矩意识，才能有效防止不良风气反弹回潮，推动税务系统党的纪律建设，营造税务系统风清气正的良好政治生态。持之以恒正风肃纪，坚持依法治税从严治队，在持续推进正风肃纪过程中进一步发挥“压舱石”的作用，增强党的纪律建设在税收改革中的穿透力和有效性，为真正实现税务四合提供持续动力和坚强保障。

在把加强党的纪律建设贯穿于推动税务四合的全过程、各环节的同时，进一步促进人员融合、资源整合、协同配合，推进征管流程优化与纳税服务提质增效，这些都需要有科学理论方法的指导。习近平总书记指出：“现行财税体制是在1994年分税制改革的基础上逐步完善形成的。”“随着形势发展变化，现行财税体制已经不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求，不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要，我国经济社会发展中的一些突出矛盾和问题也与财税体制不健全有关。”[6]502-503从1994年国税、地税分设，到2018年全国税务系统省市县乡四级税务机构重组合并，其间时隔24年，因受中央垂直管理与地方属地管理、内外部环境变化、思维惯性等因素影响，原国税和地税两个部门在机制体制、内部管理、理念观念、人文环境、思想行为、考核评价等方面存在的差异以及身份界定、收入差异、涉法涉诉等新老问题矛盾交织叠加。然而，原国税和地税虽然同属税务系统的组成部分，但随着税务系统行政领导体制转型，由于受到主客观条件的局限，短时间内无法以一套标准、一个维度进行有效调和，使之成为阻碍“力合”“心合”的最大“瓶颈”。而加强税务系统党的纪律建设，就是让正风肃纪成为化解冲突、解决问题的利器，着力解决制约税务四合的重大问题，确保权利平等、机会平等、规则平等，为营造良好发展环境扫清障碍，从而有力地促进、实现和保障税务四合，推动税收治理体系和治理能力现代化。

四、税务四合：提升新时代税务领导力的实践路径

税务四合是税收事业发展目标得以实现的各种客观条件和主观因素的综合，即税收改革发展进步的各种内在根据、条件、力量和要素的总和。税务四合是推进税收改革动力的最大公约数。在“事合、人合、力合、心合”中，每种“合力”都是一种变量，都会对税收改革起一定作用；每种力都是一个“矢量”，既有大小的量的差异，也有方向的质的不同。税务四合有直接动力，也有间接动力；既有主体动力，也有精神动力；既有内在动力，也有外在阻力。推进税收发展的真谛是聚合力，每个矢量变量都会对这个“四合”有所贡献、有所影响。推进税务四合，就必须综合运用各种改革动力，充分发挥主体力量的推动作用、精神力量的促进作用和物质力量的决定作用，凝聚推进税务四合的最大公约数，提升税收治理效能。只有坚持一切从实际出发，理论联系实际，不断解放思想、开拓创新，才能减少阻力、增加助力、形成合力，用“四合”不断推动税收事业发展和进步，助力我国经济社会高质量发展。

税务四合是一个具有具体的实践逻辑的有机整体，是由相互影响着的改革变量耦合而成，其中推动税收发展的“硬核力量”就是税务领导力。在“税务四合”中，“事合”是基础、“人合”是关键、“力合”是保障、“心合”是根本。从“事合”到“人合”，再到“力合”“心合”，伴随着税收改革实践的逐层推进，彼此之间互为支撑、相互促进。税务四合不仅仅是某个单方面力量发生作用的结果，而是由其中最坚强的核心力量来引领与聚合来自不同方面的力量，并使这种“硬核力量”转化为推动税收治理变革的真正动力。实践证明，任何组织形态的塑造和组织目标的实现，一定程度上都要靠某种核心领导力来保障其有效实施。一方面，要充分发挥税收职能，进一步优化机构设置与职能配置，让组织架构和内部形态更科学、更合理、更切合税务系统实际、更有利于各级税务组织或部门提高行政效率，汇聚起税务系统最全面的整体领导力。另一方面，要依托税务四合，建构新时代税务领导力的实践范式。坚持党对税收工作的全面领导，着力构建“条主责、块双重，纵合力、横联通，齐心抓、党建兴”的新“纵合横通强党建”机制体系。以实现税务四合为目标，确保党的建设工作与各项税收工作同谋划、同部署、同落实、同检查，统筹兼顾，有序推进，使党建与业务融合发展，这也是提升税务领导力的关键所在。从税务系统独特的垂直管理体制来看，现行的纵向多层级、横向大幅度的管理模式虽有利于提高系统纵向运行效率，但考虑到管理层级较多、链条较长的问题，可能导致信息传导中效率效能有所下降，比如：由于沟通协调不到位可能导致的税收管理的“模糊地带”“漏洞”和“盲区”等，造成无谓的效率损失，增加管理难度与成本。在新时代税收治理变革的路径上，阻力既存在于治理体系的重构过程，又来自于治理功能的重塑阶段，复杂艰难程度不言自明。所以，税收治理变革不能就税论税，必须切实将党的政治建设贯穿其中，从强化理论与实践、党建与业务、国际与国内、中央与地方融合发展的“四合”角度来认识，从实现事合、人合、力合、心合的“四合”目标来推动，做到全局性和系统性的科学施策、统筹谋划、协同推进，构建以覆盖党员干部队伍建设、税务组织体系建设、税务政治能力建设、税收服务国家治理职能作用的“四位一体”框架，完善包括规范完备的税收法律体系、稳定先进的税制体系和严密的征管体系及高效的组织体系在内的税收治理体系，真正实现税务四合。

五、同向发力：统筹推进税务领导力与税收治理变革

统筹推进税务领导力与税收治理变革必须和衷共济、同向发力。面对我国经济增速放缓和高质量发展的迫切要求，如何统筹推进税务四合与税务领导力变革，是当前亟待解决的一个大课题。税务四合的实现程度，不仅在很大程度上反映了党对税收工作的领导实践，而且从治理体系的角度反映了税收治理变革的发展过程。随着“分久必合”的税务机构改革落下帷幕，税收改革不仅仅表现在税收职能及其治理方式等方面的转变，更重要的是税务系统党的领导方式和领导体制也在随着党对税收工作的集中统一领导不断加强。推进税务四合不仅是“分久必合”的内在要求，而且也是党对税收改革领导实践的联动与集成，更加有利于健全税收治理体系。税务机构改革是党和国家机构改革的重要组成部分，虽然改革涉及人员庞杂、央地权责划分、体制机制改革等深层次利益格局的调整，但经历“凤凰涅槃”之后的税务系统组织力、凝聚力、战斗力更加强大。这表明，深刻认识和把握税务四合的时代内涵，对提升税收治理效能意义重大。

习近平总书记指出：“马克思主义政党力量的凝聚和运用，在于科学的组织。我们党按照马克思主义建党原则，建立了由党的中央组织、地方组织和基层组织构成的科学严密的组织体系，使全党形成一个统一整体，为实现共同目标而奋斗。”[7]税收治理能力是优化税收治理的重要保障，应准确把握领导实践与集成改革的共生关系，即以税务领导力引领和推动税务四合构建，健全税收治理体系、提升税收治理效能。进入新时代以来，税务四合在“事合、人合”上日趋完备，但行政组织效能的充分发挥还有赖于“力合、心合”。只有以整体思维观引领和推动税务四合，才能从根本上增强税务领导力；只有进一步加强党对税收工作的领导，才能更好地发挥党的领导优势，以激发行政效能、提升治理效能。实现什么样的税务四合，这是由新时代赋予的税收使命所决定的，而税务四合能否成功实现，则是由税务领导力所决定的。税务四合是推进税收治理体系和治理能力现代化的前提和保障，但在实现税务四合的过程中却遭遇各种改革困境，比如：有的方面和环节改革推行较为顺利，而有的方面和环节在改革过程中推行起来却异常困难。在这种情况下“啃硬骨头”“涉险滩”，只有充分发挥党的领导在推进税收改革中的政治保障作用，进一步提升税务领导力，才能更好地优化税收治理、促进税务四合。

税务四合属于实践范畴，而提升税务领导力是税务四合得以实现的政治前提。“事合、人合”是税务四合实现的客观基础，而“力合、心合”是实现税务四合的主观条件。如果不具备主观条件，客观条件再好也难以实现组织目标；反之，如果没有客观基础，税务四合则只能是“形”合“意”难合。这里的主观条件即“党的领导”，随着税收改革推进的难度不断加大，势必要求税务领导力愈来愈强，否则主观条件将难以适应客观基础的变化。正如邓小平同志所指出的那样：“政治的空谈往往淹没一切。这并不是哪一些同志的责任，责任在于我们过去没有及时提出改革。但是如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”[8]这一论断充分体现了统筹推进税务四合与税务领导力变革的必要性，也说明了在推进税务四合中加强税务领导力的客观必然性。我们既要在重大的政治原则上毫不动摇地坚守，又要及时补齐税收治理体系的短板和弱项，对税收体制机制障碍进行大胆突破 ，真正把党对税收工作的集中统一领导落到实处。新一轮税务机构改革之后，随着税务四合的推进，税务系统党的机构设置及其职能也相应发生了改变，由过去的“党组”改制为现在的“党委”，真正实现了税务机关党的领导“横向到边、纵向到底”全覆盖，税务领导力也得到了实实在在的提升。

六、结 语

把加强党的政治建设贯穿于税收治理变革全过程，是提升税务领导力的实践依托，更是提升税收治理效能的重要政治保证。建构新时代税收治理体系，必须牢牢把握税务四合这个实践主题，从根本上回答实现什么样的税收治理现代化、怎样实现税收治理现代化这一关键问题。这个实践主题深化了税务系统党的政治建设的重要性，只有把牢这个根本原则，推进税收治理现代化才能避免走弯路或少走弯路。当前，我国税收事业发展正处在经济社会转型发展的关键期，更需要加强和改善党的领导，更需要步调一致、保持优势，更需要把准方向、坚定立场，更需要忠诚担当、不辱使命。随着我国财税体制改革不断深化，全面深化税收改革也必将面临更复杂的利益调整和矛盾冲突，触及更深层次的矛盾，必将迫切需要以更加强大的税务领导力引领、推动、实现税务四合。在新形势下，实现税收治理现代化依然任重而道远，唯有以推进税收征管体制改革为契机，从整体上提升税务领导力，才能鲜明地回答和解决“实现什么样的税收治理”以及“如何治理”的新时代课题。